脫貧鞏固拓展期產(chǎn)業(yè)扶貧資產(chǎn)后續(xù)管理研究

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把脫貧攻堅擺在治國理政的突出位置，2020年底全面完成了消除絕對貧困的艱巨任務(wù)，創(chuàng)造了又一個彪炳史冊的人間奇跡。其中，產(chǎn)業(yè)扶貧作為覆蓋面最廣、帶動人口最多的扶貧舉措，推動了農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增強了貧困地區(qū)和貧困群眾的自我發(fā)展能力，同時形成了大量特色產(chǎn)業(yè)扶貧資產(chǎn)。管好、用好扶貧項目資產(chǎn)是鞏固拓展脫貧攻堅成果的重要體現(xiàn)，是銜接鄉(xiāng)村振興的主要保障，是切實維護群眾根本利益的重要要求。這些資產(chǎn)后續(xù)經(jīng)營管理是脫貧鞏固拓展期廣大脫貧戶可持續(xù)增收的重要保證。文章所指產(chǎn)業(yè)扶貧項目主要指特色產(chǎn)業(yè)扶貧項目。1產(chǎn)業(yè)扶貧的意義我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得全面勝利，產(chǎn)業(yè)扶貧是主要科學(xué)路徑之一。習(xí)近平總書記指出，“產(chǎn)業(yè)扶貧是最直接、最有效的辦法，也是增強貧困地區(qū)造血功能、幫助群眾就地就業(yè)的長遠之計”。1.1產(chǎn)業(yè)扶貧是實現(xiàn)脫貧的根本之策產(chǎn)業(yè)扶貧是脫貧攻堅“五個一批”的首個一批，是管長遠、根本的舉措。只有生產(chǎn)發(fā)展才是推動脫貧攻堅的根本出路，國家通過出臺各種相關(guān)扶貧政策，推動各地因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、完善聯(lián)貧帶貧機制，支持有勞動能力的貧困人口依靠自己的勞動投身發(fā)展產(chǎn)業(yè)之中，對無勞動能力的貧困人口通過資產(chǎn)收益實現(xiàn)就地脫貧。1.2產(chǎn)業(yè)扶貧是激發(fā)貧困戶內(nèi)生動力的最有效措施產(chǎn)業(yè)扶貧的關(guān)鍵著力點是培育貧困戶自我發(fā)展能力，讓貧困戶身子動起來，靠自己雙手?jǐn)[脫貧困。貧困地區(qū)的貧困人口多受缺資金和勞動力、地理區(qū)位差等方面因素所限，因此要激發(fā)其脫貧致富內(nèi)生動力，關(guān)鍵措施是要發(fā)展適宜當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)，帶動貧困人口融入產(chǎn)業(yè)發(fā)展。沒有主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)就沒有穩(wěn)定的后續(xù)經(jīng)濟來源，就不能實現(xiàn)真正的脫貧。1.3產(chǎn)業(yè)扶貧是實現(xiàn)貧困戶可持續(xù)增收的直接渠道產(chǎn)業(yè)扶貧主要是通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)，讓貧困戶獲得可持續(xù)性發(fā)展機會，讓其有自己的生產(chǎn)經(jīng)營渠道，依托“看得見的收入”充分激發(fā)貧困戶發(fā)展動力，通過發(fā)展生產(chǎn)以及加強生產(chǎn)的組織化，讓其生產(chǎn)成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的一環(huán)，帶動貧困戶融入市場經(jīng)濟，激發(fā)其創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的動力。2脫貧攻堅期產(chǎn)業(yè)扶貧資產(chǎn)的主要運營模式充分發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體示范帶動作用，激發(fā)貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)的內(nèi)生動力。采取“新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體+貧困戶”“龍頭企業(yè)+合作社+貧困戶”發(fā)展模式，以股份、訂單、勞務(wù)、租賃等形式建立利益聯(lián)結(jié)關(guān)系，帶動貧困戶增加生產(chǎn)、工資、租金、分紅收入。按照互利共贏的原則，建立穩(wěn)定、緊密、互利的利益聯(lián)結(jié)關(guān)系。通過合作把貧困戶嵌入產(chǎn)業(yè)發(fā)展的鏈條中，讓其充分享受產(chǎn)業(yè)發(fā)展成果。2.1股份合作聯(lián)結(jié)模式鼓勵廣大貧困戶以土地承包權(quán)、林權(quán)、自有設(shè)施設(shè)備、財政產(chǎn)業(yè)扶持資金、扶貧小額信貸資金以及折股量化到戶的集體資源、資產(chǎn)等入股，鼓勵新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東，按照“保底收益+按股分紅”的分配方式把貧困戶與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體聯(lián)結(jié)起來。2.2訂單合作聯(lián)結(jié)模式對于自身有產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力，但苦于產(chǎn)品數(shù)量少、銷售渠道較窄的貧困戶來說，與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體簽訂長期的產(chǎn)品銷售合同，按照“市場價+一定比例上浮”等保護價收購，形成較為密切的利益聯(lián)結(jié)機制。同時鼓勵效益好的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體以利潤分紅的方式讓貧困戶分享加工、銷售等環(huán)節(jié)的增值收益。對于組織化程度較高的合作組織，可以提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)，提高群眾生產(chǎn)的組織化程度。2.3勞務(wù)合作聯(lián)結(jié)模式通過在貧困村建生產(chǎn)、加工園區(qū)，或在企業(yè)自有生產(chǎn)基地，鼓勵新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體優(yōu)先吸納有勞動能力的貧困戶長期就業(yè)或季節(jié)性務(wù)工，讓貧困戶參與到脫貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，帶動貧困人口脫貧致富。對于經(jīng)濟實力較好的經(jīng)營主體，鼓勵其發(fā)揚社會責(zé)任感，在勞務(wù)工資之外進行鼓勵性獎勵。2.4流轉(zhuǎn)租賃聯(lián)結(jié)模式新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體入駐貧困村發(fā)展脫貧產(chǎn)業(yè)，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化示范基地。鼓勵貧困戶將閑置土地、林權(quán)等資源和設(shè)施、設(shè)備流轉(zhuǎn)租賃給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，使貧困戶獲得穩(wěn)定的租金收入。有勞動能力的貧困人口可以就近參與生產(chǎn)活動，勞動能力較弱的人口可以做一些力所能及的事務(wù)，進而獲得“工資+租金”收入。2.5托管分紅模式對缺乏經(jīng)營能力的村，在申請到項目資金或完成項目建設(shè)后，把資金或項目托管給有特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、經(jīng)營狀況良好、經(jīng)濟實力較強、樂于扶貧助困且誠信守約的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)、大戶經(jīng)營管理，這些托管主體按年度給予村集體一定比例的保底分紅，吸納貧困戶在企業(yè)就業(yè)。3產(chǎn)業(yè)扶貧資產(chǎn)運營管理中的問題和困境產(chǎn)業(yè)扶貧資產(chǎn)是指中央、省、市、縣四級財政資金中的扶貧資金、涉農(nóng)統(tǒng)籌整合資金及其他專項資金投入扶貧產(chǎn)業(yè)項目中形成的經(jīng)營性資產(chǎn)。產(chǎn)業(yè)扶貧項目的運營狀況對廣大貧困農(nóng)村和貧困戶的脫貧增收至關(guān)重要，但在這個過程中各種困難和問題也逐漸暴露出來。3.1產(chǎn)業(yè)扶貧項目選擇簡單粗放，項目發(fā)展可持續(xù)性不強按照項目庫管理制度程序，鄉(xiāng)村申報產(chǎn)業(yè)項目時要充分結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢、已有產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀、潛在市場空間、現(xiàn)有新型經(jīng)營主體及帶動能力情況等條件制訂產(chǎn)業(yè)發(fā)展方案。對鄉(xiāng)村申報入庫的扶貧項目，縣級行業(yè)主管部門召開專題會議論證鄉(xiāng)鎮(zhèn)報送項目的科學(xué)性、合規(guī)性、可行性，并提出應(yīng)支持的資金規(guī)模后報縣脫貧攻堅領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。但在工作中由于時間緊、工作能力不強等多種因素影響，導(dǎo)致前期論證不充分，進而導(dǎo)致部分項目資金達不到預(yù)期。特別是一些種植、養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)扶貧項目，有的地方選擇一些市場反映良好但當(dāng)?shù)厣儆蟹N植、養(yǎng)殖的經(jīng)濟林樹種和畜種，對品種的適應(yīng)性、種養(yǎng)技術(shù)、市場變化等了解掌握不夠，導(dǎo)致栽植成活率低或銷售不暢，與預(yù)期目標(biāo)相差甚遠，造成資金極大浪費；有的對項目建設(shè)內(nèi)容考慮不周全，計劃內(nèi)容實施完成后，導(dǎo)致項目閑置或運行不正常，嚴(yán)重影響產(chǎn)業(yè)扶貧成效[1]。3.2帶動經(jīng)營主體選擇不恰當(dāng)，帶動能力不強貧困村產(chǎn)業(yè)發(fā)展離不開新型經(jīng)營主體的帶動，但是在帶動主體的選擇上仍然存在“關(guān)系戶”或者“拉郎配”，缺乏選擇實施主體的民主決策和市場選擇機制。這一類型主體自身實力較弱，帶動能力不強，單純利用扶貧資金發(fā)展，抗風(fēng)險能力較弱，市場稍有變化或稍有經(jīng)營不善就可能影響群眾收益，嚴(yán)重時甚至需要走法律程序?！袄膳洹毕碌慕?jīng)營主體本身投身扶貧產(chǎn)業(yè)項目意愿不強，存在政府為了實現(xiàn)貧困人口增收脫貧而硬性要求企業(yè)幫扶的情況，因此其在實際經(jīng)營管理中投入資金和精力較少，導(dǎo)致對貧困群眾帶動效果有限。3.3合作模式單調(diào)，利益聯(lián)結(jié)關(guān)系不緊密，群眾收益不高現(xiàn)實產(chǎn)業(yè)扶貧工作中，廣大貧困戶由于能力、資金、勞動力等方面較弱，靠自身努力發(fā)展?jié)摿Ψ浅Ｓ邢?。因此，需要堅持以市場為?dǎo)向，依靠社會資本給農(nóng)村帶來新的技術(shù)、管理和信息，通過經(jīng)營主體帶動，提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展的組織化程度，讓貧困戶生產(chǎn)真正鑲嵌到產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條中，讓貧困戶與產(chǎn)業(yè)發(fā)展同步受益，實現(xiàn)企業(yè)、農(nóng)村共贏。目前產(chǎn)業(yè)化扶貧中多數(shù)產(chǎn)業(yè)扶貧項目存在產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營程度低、農(nóng)戶參與度不足以及缺乏有效利益聯(lián)結(jié)機制等問題。多數(shù)項目規(guī)模較小，產(chǎn)業(yè)化程度不高，真正參與到生產(chǎn)和創(chuàng)業(yè)的群眾有限，利益分配多以分紅形式出現(xiàn)。有的產(chǎn)業(yè)鏈較短，常出現(xiàn)“一多就慘、一多就亂”的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了群眾參與生產(chǎn)的積極性。3.4合作經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)扶貧項目權(quán)屬和職責(zé)不明晰權(quán)屬不清晰是產(chǎn)生收益矛盾的主要來源，在中小型產(chǎn)業(yè)扶貧項目中表現(xiàn)尤為明顯。有的項目建設(shè)資金是扶貧資金，土地帶動主體承包，經(jīng)營順利時相安無事，一旦出現(xiàn)矛盾，相關(guān)主體利益都會受到嚴(yán)重?fù)p害；有的是運營維護權(quán)不明確，經(jīng)營主體只使用不維護，合同到期后，前期的承包費用僅夠維修費用。因此，必須建立健全相關(guān)資產(chǎn)后續(xù)管護制度，按照收益權(quán)與管護權(quán)相結(jié)合的原則，明確保管、使用和維護各環(huán)節(jié)責(zé)任，訂立產(chǎn)權(quán)單位、管理使用者雙方管理合同協(xié)議，明確扶貧資產(chǎn)日常管理和維護的各方權(quán)利義務(wù)，確保扶貧資產(chǎn)管理責(zé)權(quán)清晰。4產(chǎn)業(yè)扶貧資產(chǎn)后續(xù)管理的建議和對策有效的資產(chǎn)管理和市場化經(jīng)營是脫貧攻堅鞏固拓展期的重要任務(wù)。只有通過完善扶貧資產(chǎn)管理制度，壯大產(chǎn)業(yè)項目，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，將扶貧產(chǎn)業(yè)培育成帶動農(nóng)民持續(xù)增收和經(jīng)濟發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)，才能實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)扶貧資產(chǎn)的保值、增值。4.1建立扶貧資產(chǎn)臺賬數(shù)據(jù)平臺一是對扶貧資產(chǎn)精準(zhǔn)登記造冊。地方各級政府組織協(xié)調(diào)各職能部門認(rèn)真清理、清查已建成或正在建設(shè)的扶貧項目。詳細登記資產(chǎn)的名稱、類別、建設(shè)時間、預(yù)計使用年限、數(shù)量、單位、原始價值、資金來源構(gòu)成、折舊、凈值、所有權(quán)人、使用權(quán)人和收益權(quán)人等內(nèi)容，對扶貧資產(chǎn)的使用變動、收益分配情況及時進行補充登記，村集體和項目帶動主體要做好扶貧資產(chǎn)的處理工作。二是對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)扶貧資產(chǎn)建立電子臺賬，進一步使財政扶貧資金得到規(guī)范化管理。關(guān)注產(chǎn)業(yè)扶貧資金使用、資產(chǎn)運營管理和收益分配情況，縣級相關(guān)部門要進行財務(wù)合規(guī)性指導(dǎo)，但不介入具體經(jīng)營。三是依法依規(guī)做好項目資產(chǎn)處置。任何單位和個人不得隨意處置扶貧項目資產(chǎn)，確須處置的必須嚴(yán)格按照集體資產(chǎn)管理有關(guān)規(guī)定履行相應(yīng)審批手續(xù)后進行規(guī)范處置[2]。4.2實行扶貧資產(chǎn)監(jiān)督管理機制一是產(chǎn)業(yè)扶貧資金投入村集體實施項目所形成的產(chǎn)業(yè)扶貧資產(chǎn)應(yīng)歸村集體所有。村級經(jīng)營性資產(chǎn)的發(fā)包、出租、合作經(jīng)營等事項必須由村集體提出方案經(jīng)村民代表會議討論決定后，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核簽字才能組織實施，簽訂合同并存檔管理。二是鄉(xiāng)、村兩級建立扶貧資產(chǎn)管理臺賬，承擔(dān)日常管理和監(jiān)督責(zé)任，對收益穩(wěn)定、帶貧益貧效果明顯的扶貧資產(chǎn)加大支持力度，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，建立穩(wěn)定的利益聯(lián)結(jié)機制，確保低收入人口持續(xù)穩(wěn)定增收。三是定期檢查扶貧資產(chǎn)完整性，堅決不能在資產(chǎn)使用、維護、處置上出現(xiàn)無人管、無組織狀況。四是協(xié)調(diào)農(nóng)經(jīng)等相關(guān)職能部門，加強對扶貧項目資產(chǎn)后續(xù)管理的紀(jì)律監(jiān)督、審計監(jiān)督和社會監(jiān)督。4.3規(guī)范項目資產(chǎn)收益分配使用機制一是經(jīng)營性資產(chǎn)收益主要用于精準(zhǔn)和差異化扶持。經(jīng)營性資產(chǎn)收益主要用于鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興銜接，激發(fā)群眾內(nèi)生動力，引導(dǎo)群眾勞動致富；用于防止脫貧戶、邊緣易致貧戶、突發(fā)嚴(yán)重困難戶以及其他困難群體返貧和鞏固提升。按照有利于鞏固拓展脫貧成果的原則進行合理分配，分配方案按規(guī)定經(jīng)過民主決策和公告公示等相關(guān)程序確定。二是鞏固拓展脫貧成果。在保證建檔立卡貧困人口無返貧風(fēng)險的基礎(chǔ)上，資產(chǎn)收益可用于對無勞動力的困難人員救助扶持。收益分配堅持“不養(yǎng)懶人”，對完全沒有勞動力或喪失勞動力的人員設(shè)置一定的條件，探索有條件扶持方法，嚴(yán)禁簡單發(fā)錢、發(fā)物。三是資產(chǎn)收益分配后如有結(jié)余，村集體可提取部分扶貧資產(chǎn)收益作為公積公益金，用于村級公益事業(yè)、扶貧項目資產(chǎn)運營管護、發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟等。還可用于村內(nèi)小型公共設(shè)施的建設(shè)和維修，在用工時優(yōu)先使用脫貧戶和邊緣戶中的低收入勞動力[3]。4.4建立風(fēng)險管理機制一是積極推廣保險“1+N”模式，通過給農(nóng)業(yè)生物體上保險等方式來有效規(guī)避自然災(zāi)害、市場和疫情疾病等帶來的風(fēng)險。二是合作經(jīng)營主體盡量選擇信譽好、實力強、經(jīng)營有方的成熟型主體。三是建立合作主體擔(dān)保制度、經(jīng)營變更申報制度，結(jié)合日常的生產(chǎn)和財務(wù)監(jiān)督管理，有效防止項目村集體、廣大群眾權(quán)益受損[4]。4.5建立扶貧資產(chǎn)經(jīng)營監(jiān)測評價機制項目主管部門或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要建立資產(chǎn)監(jiān)測評價制度，主要針對扶貧資產(chǎn)保值增值、可持續(xù)發(fā)展、帶貧益貧、脫貧增收等方面，科學(xué)設(shè)置扶貧資產(chǎn)評價指標(biāo)，定期監(jiān)測扶貧資產(chǎn)經(jīng)營，確保扶貧資產(chǎn)不閑置、不損失、不浪費。如發(fā)現(xiàn)虛報冒領(lǐng)、截留私分、貪污挪用、侵占套取、揮霍浪費、非法占用、違規(guī)處置等行為，將依法依規(guī)追究相關(guān)人員、單位責(zé)任。4.6建立后續(xù)管護制度按產(chǎn)權(quán)歸屬落實后續(xù)管護責(zé)任，扶貧資產(chǎn)所有者負(fù)責(zé)扶貧資產(chǎn)的日常管理，保障扶貧資產(chǎn)安全、完整，最大