法學(xué)-環(huán)境公益訴訟中原告主體資格問(wèn)題研究

環(huán)境公益訴訟原告主體資格問(wèn)題研究摘要：基于環(huán)境公益訴訟目的的預(yù)防性、公益性，提起環(huán)境公益訴訟的主體應(yīng)當(dāng)被賦予多元化的特點(diǎn)，這有利于多方位、全面的應(yīng)對(duì)我國(guó)的環(huán)境問(wèn)題，形成中國(guó)特色社會(huì)主義環(huán)境保護(hù)制度。環(huán)境公益訴訟基于國(guó)家、公眾對(duì)于環(huán)境的需求而確立。我國(guó)自確立環(huán)境公益訴訟的制度以來(lái)，對(duì)于訴訟的主體仍然存在一些問(wèn)題：一是起訴主體缺少公民個(gè)人；二是環(huán)保社會(huì)組織的限制條件過(guò)于嚴(yán)格；三是行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)在作為環(huán)境公益訴訟原告主體的情況下，兩者的權(quán)力與職責(zé)有理論沖突?；诃h(huán)境權(quán)、公共信托理論以及環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐，將環(huán)境公益訴訟的主體構(gòu)成擴(kuò)展為包括公民個(gè)人、環(huán)保社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)在內(nèi)。同時(shí)，在行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間設(shè)立一套信息共享體系，解決前文所述沖突。關(guān)鍵詞：環(huán)境公益訴訟，主體，公民，環(huán)保社會(huì)組織，檢察機(jī)關(guān)，信息共享OnthesubjectqualificationoftheplaintiffinenvironmentalpublicinterestlitigationABSTRACT:Basedonthepreventionandpublicwelfareofthepurposeofenvironmentalpublicinterestlitigation,themainbodyofenvironmentalpublicinterestlitigationshouldbeendowedwithdiversifiedcharacteristics,whichisconducivetoamulti-facetedandcomprehensiveresponsetoChina'senvironmentalproblems,formingasocialistenvironmentalprotectionsystemwithChinesecharacteristics.Environmentalpublicinterestlitigationisbasedontheneedsofthestateandthepublicfortheenvironment.SincetheestablishmentofenvironmentalpublicinterestlitigationsysteminChina,therearestillsomeproblemsforthemainbodyofthelitigation:first,themainbodyoftheprosecutionislackofindividualcitizens;second,therestrictionsofenvironmentalprotectionsocialorganizationsaretoostrict.Basedonthetheoryofenvironmentalrights,publictrustandthepracticeofenvironmentalpublicinterestlitigation,themainbodyofenvironmentalpublicinterestlitigationshouldbeexpandedtoincludecitizens,environmentalsocialorganizationsandprocuratorialorgans..Atthesametime,asetofinformationsharingsystemissetupbetweenadministrativeorgansandprocuratorialorganstosolvetheconflictsmentionedabove.Keywords:Environmentalpublicinterestlitigation,subject,citizen,environmentalprotectionsocialorganization,procuratorialorgan，informationsharing目錄TOC\o"1-3"\h\u12892第1章緒論 1128811.1研究背景和意義 1166111.1.1研究背景 1121.1.2研究意義 2326081.2文獻(xiàn)綜述 247771.2.1國(guó)內(nèi)研究 235661.2.2國(guó)外研究 34961.3研究方法和內(nèi)容 594471.3.1研究方法 5280951.3.2研究?jī)?nèi)容 512784第2章環(huán)境公益訴訟原告主體資格概述 7116132.1環(huán)境公益訴訟原告主體資格的界定 7139632.2環(huán)境公益訴訟原告資格的理論基礎(chǔ) 8282402.2.1環(huán)境權(quán)理論 8153652.2.2公共信托理論 8263792.3我國(guó)環(huán)境公益訴訟原告主體資格立法現(xiàn)狀 94086第3章我國(guó)環(huán)境公益訴訟原告主體資格的現(xiàn)實(shí)困境 1192033.1法律未賦予公民原告資格 11219373.2環(huán)保社會(huì)組織作為原告的條件過(guò)于嚴(yán)格 11270103.3原告主體資格情況下檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保行政機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)沖突 127261第4章國(guó)外環(huán)境公益訴訟原告主體資格制度的借鑒 14155104.1美國(guó)的“公民訴訟”制度 14262404.2英國(guó)的“檢舉人”制度 1527184第5章我國(guó)環(huán)境公益訴訟原告主體資格的完善 16141545.1賦予公民原告資格 16292275.2放寬環(huán)保社會(huì)組織作為原告的條件 1768895.3建立行政監(jiān)測(cè)與檢察監(jiān)督的聯(lián)動(dòng)體系 185305第6章總結(jié) 212719致謝 23PAGEPAGE22緒論研究背景和意義研究背景作為廣東省潮汕地區(qū)的母親河之一的練江，20世紀(jì)90年代以來(lái)江水一直處于遠(yuǎn)超劣V類標(biāo)準(zhǔn)的污染狀況，是“廣東省內(nèi)污染最嚴(yán)重的河流之一”。自90年代以來(lái)，練江沿岸片區(qū)的居民看到了電子垃圾拆解、衣物印染“低投入高回報(bào)”的模式，開(kāi)始自辦作坊、工廠。由于環(huán)保監(jiān)管的缺位，重金屬污染等問(wèn)題直接導(dǎo)致練江71公里的“白練”變“黑龍”。其中一條的北港河支流，水中鉛含量超過(guò)世衛(wèi)組織推薦應(yīng)用水標(biāo)準(zhǔn)的2400倍，沉淀物鉻含量超土壤臨界值的1338倍。2000年開(kāi)始陸續(xù)不斷有當(dāng)?shù)鼐用裣蛏穷^市政府舉報(bào)投訴。汕頭市計(jì)劃于2004-2010年啟動(dòng)練江治理工程，但毫無(wú)進(jìn)展。由于對(duì)治污的需求求助無(wú)門，2011年12月，汕頭市海門鎮(zhèn)擬建發(fā)電機(jī)組消息傳開(kāi)，該鎮(zhèn)近千人到當(dāng)?shù)卣?、高速路口聚集，表達(dá)“治理練江污染”的訴求。筆者目睹練江流域一直以來(lái)的污染狀況，認(rèn)為造成這種局面的原因在于：一是造成污染的企業(yè)自上世紀(jì)九十年代以上便是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)支柱，納稅大戶，面對(duì)群眾的信訪、建議，行政機(jī)關(guān)在污染日益嚴(yán)重的情況下依舊不作為；二是當(dāng)行政機(jī)關(guān)面對(duì)污染情況不作為時(shí)，法律未賦予公民另外的救濟(jì)途徑。除此之外，2012年前，我國(guó)也存在多種通過(guò)行政渠道無(wú)法解決問(wèn)題的污染事件如太湖水污染事件、湖南瀏陽(yáng)鎘污染事件等。行政不作為和環(huán)境污染越演越烈，逐漸走入死循環(huán)中。為了治理環(huán)境污染，環(huán)境公益訴訟制度被確立。環(huán)境治理有了新的思路：尋求司法救濟(jì)。但是卻未賦予公民原告主體資格對(duì)環(huán)境污染進(jìn)行救濟(jì)。這不禁令人思考：為何為了保護(hù)公民利益的制度，反而公民無(wú)法借此提起訴訟？原告主體資格存在何種不足？訴訟作為解決社會(huì)沖突的權(quán)威方法之一，實(shí)際是通過(guò)一套法定程序?qū)崿F(xiàn)對(duì)當(dāng)事人之間的法律正義進(jìn)行分配的過(guò)程。公眾環(huán)境權(quán)益遭受侵害，一個(gè)重要途徑是進(jìn)入訴訟提出訴求。顯然，進(jìn)入司法程序的一個(gè)必要途徑，就是擁有原告主體資格。否則，環(huán)境權(quán)益遭受損害而無(wú)法擁有原告主體資格尋求司法救濟(jì)，司法將失去公正的價(jià)值。研究意義環(huán)境公益訴訟在實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理法治化取得了很好的成果，但仍然存在不足：環(huán)境公益訴訟原告主體的范圍受限、條件嚴(yán)苛，導(dǎo)致存在一種現(xiàn)象——檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟起訴案件的數(shù)量上成為了“大頭”，而具有群眾利益代表性的社會(huì)組織，卻不是環(huán)境公益訴訟的主力。因此，本文希望借助分析我國(guó)環(huán)境公益訴訟原告主體資格存在的不足，提出建議，推動(dòng)我國(guó)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展。在理論上，借助理論構(gòu)想，一是建議將公民個(gè)人作為原告主體之一，為表達(dá)環(huán)境訴求創(chuàng)設(shè)途徑；而是降低對(duì)環(huán)保社會(huì)組織作為原告主體的條件限制，促使更多環(huán)保社會(huì)組織積極投入環(huán)保事業(yè)。在實(shí)踐上，基于目前國(guó)外制度的啟發(fā)和我國(guó)立法現(xiàn)狀，通過(guò)建議，使行政機(jī)關(guān)明確自身職權(quán)，轉(zhuǎn)變“放棄行政權(quán)求助司法權(quán)”的態(tài)度，積極履行職責(zé)；檢察機(jī)關(guān)通過(guò)支持起訴，使社會(huì)組織和公民個(gè)人更加積極的參與到環(huán)境保護(hù)之中。文獻(xiàn)綜述國(guó)內(nèi)研究環(huán)境法實(shí)施薄弱，行政部門環(huán)保執(zhí)法不力，缺乏透明度等問(wèn)題，使環(huán)境公益訴訟制度的確立，成為環(huán)境治理法治化的必然。[[]曹明德.中美環(huán)境公益訴訟比較研究[J].比較法研究，2015（4）.67.]訴訟是兩個(gè)主體在法院居中裁判情況的下，解決糾紛所進(jìn)行各種訴訟活動(dòng)的總和。環(huán)境公益訴訟作為解決環(huán)境問(wèn)題的方式之一，主體是啟動(dòng)訴訟的“鑰匙”。環(huán)境公益訴訟是基于維護(hù)環(huán)境公益的目的、針對(duì)損害環(huán)境公益的行為而提起的訴訟。由于公益訴訟較私益訴訟在利益目的上的不同，決定環(huán)境公益訴訟的主體應(yīng)當(dāng)由廣泛性、多元性。[]曹明德.中美環(huán)境公益訴訟比較研究[J].比較法研究，2015（4）.67.[]李雅蓉.淺析環(huán)境民事公益訴訟原告主體資格制度——以“騰格里沙漠污染案”為切入點(diǎn)[D].南昌：南昌大學(xué)，2019.7-8.對(duì)于環(huán)境公益訴訟的主體，學(xué)者們有不同的觀點(diǎn)：秦天寶教授2008年在全國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì)中指出，在環(huán)境公益訴訟的原告主體資格的確定問(wèn)題中，建議應(yīng)當(dāng)將“環(huán)境問(wèn)題影響最直接的公民個(gè)人”、“環(huán)保意識(shí)最深的環(huán)保社會(huì)組織”、“專業(yè)于法律應(yīng)用的檢察機(jī)關(guān)”包括在內(nèi)，利用原告主體的多元化更好地保護(hù)環(huán)境。[[][]參見(jiàn)秦天寶.中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)、水利部、河海大學(xué).水資源可持續(xù)利用與水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律問(wèn)題研究——2008年全國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì)（年會(huì)）論文集[C].南京：中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)，2018.640.蔡守秋教授在《論環(huán)境公益訴訟的幾個(gè)問(wèn)題》提出，環(huán)境公益訴訟的原告主體應(yīng)為“自然人”“法人”“非政府非營(yíng)利組織”、“政府組織”和其他環(huán)境權(quán)遭受侵犯有權(quán)維權(quán)的主體。[[][]參見(jiàn)蔡守秋.論環(huán)境公益訴訟的幾個(gè)問(wèn)題[J].昆明理工大學(xué)學(xué)報(bào)，2009（9）.2.而曹明德教授通過(guò)比較之后發(fā)表了《中美環(huán)境公益訴訟比較研究》，認(rèn)為“公民”、“社會(huì)組織”和“政府機(jī)關(guān)”是具有提起環(huán)境公益訴訟資格的原告。[[][]參見(jiàn)曹明德.中美環(huán)境公益訴訟比較研究[J].比較法研究，2015（4）.68.那環(huán)境公益訴訟的原告主體應(yīng)該包括哪些？筆者認(rèn)為如下幾個(gè)：公民個(gè)人、環(huán)保社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)。理由如下：第一，行政機(jī)關(guān)行使管理社會(huì)事務(wù)的職權(quán)，本身具有行政權(quán)，針對(duì)環(huán)境污染、破壞的行為有足夠權(quán)力進(jìn)行管理和懲罰，不應(yīng)作為環(huán)境公益訴訟的原告主體之一。第二，環(huán)境公益訴訟目的在于保護(hù)環(huán)境公益，而利益的最直接需求者是公民本身，公民自然應(yīng)當(dāng)享有原告的資格，同時(shí)，環(huán)保社會(huì)組織的宗旨就是保護(hù)環(huán)境，進(jìn)而維護(hù)公民的利益，也應(yīng)當(dāng)享有原告資格。第三，檢察機(jī)關(guān)之所以是環(huán)境公益訴訟的適格主體，是因?yàn)橐环矫鏅z察機(jī)關(guān)是法定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，行使檢察權(quán)，維護(hù)國(guó)家利益；另一方面檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟的試點(diǎn)中，展現(xiàn)了具有穩(wěn)定性和可行性。國(guó)外研究環(huán)境公益訴訟的起源，影響了訴訟原告主體資格的確立。訴訟是解決人類社會(huì)生活中無(wú)法自行協(xié)調(diào)的糾紛的一種方式。但伴隨人類社會(huì)的發(fā)展，出現(xiàn)提供給主體是不特定受眾的物品等，為了維護(hù)此類利益，便出現(xiàn)了公益訴訟。公益訴訟最早可以追溯到古羅馬時(shí)期，在羅馬程式訴訟中，訴訟分為兩類，公益訴訟和私益訴訟。私益訴訟簡(jiǎn)單理解便是為了保護(hù)個(gè)人利益而提起的訴訟，系保護(hù)個(gè)人所有權(quán)的訴訟。[[][]朱秋菱.國(guó)外公益訴訟制度的由來(lái)[Z]（2006-09-14）./article/detail/2006/09/id/844885.shtml美國(guó)是最早確立現(xiàn)代環(huán)境公益訴訟制度的國(guó)家。美國(guó)的約瑟夫·薩克斯教授將“公共信托”理論引入公益訴訟領(lǐng)域，從而豐富、發(fā)展了美國(guó)的環(huán)境公益訴訟。美國(guó)在1970年《清潔空氣法》的制定中采用這種理論，并確立了“公民訴訟”制度。了解國(guó)外環(huán)境公益訴訟的概念，能夠最直觀的了解該國(guó)環(huán)境公益訴訟原告主體資格的構(gòu)成。但在對(duì)較多文獻(xiàn)的查閱下，發(fā)現(xiàn)美國(guó)及國(guó)外學(xué)者尚未對(duì)“環(huán)境公益訴訟”進(jìn)行定義，所以，“環(huán)境公益訴訟原告資格”也并定義。而這主要因?yàn)椋旱谝?，“環(huán)境公益訴訟”概念非美國(guó)理論研究的核心，并非美國(guó)制定法上的概念；第二，“環(huán)境公益訴訟”與“公益訴訟”之間是種屬概念的關(guān)系，在美國(guó)，定義“公益訴訟”才是關(guān)鍵；第三，美國(guó)提起公益訴訟的三種方式已經(jīng)將環(huán)境公益訴訟包含在內(nèi)：“公民訴訟”——任何公民可以對(duì)違反環(huán)保法律規(guī)定的行為提起訴訟、“集團(tuán)訴訟”——一名或者多名當(dāng)事人代表全部當(dāng)事人進(jìn)行起訴或者應(yīng)訴、“總檢察長(zhǎng)訴訟”——各州設(shè)有的總檢察長(zhǎng)可以依照職權(quán)提起環(huán)境公益訴訟。[[][]參見(jiàn)侯佳儒.環(huán)境公益訴訟的美國(guó)藍(lán)本與中國(guó)借鑒[J].交大法學(xué)，2015（4），44-45.英國(guó)在率先完成工業(yè)革命后，環(huán)境問(wèn)題開(kāi)始暴露。1952年爆發(fā)的倫敦?zé)熿F事件推動(dòng)了英國(guó)在立法上重視污染防治。后來(lái)1974年英國(guó)制定的《環(huán)境污染法》，公民獲得了環(huán)境公益訴訟的起訴資格。英國(guó)檢察總長(zhǎng)因?yàn)榇韲?guó)王的特征，具備維護(hù)國(guó)家利益的職權(quán)，所以在后來(lái)英國(guó)環(huán)境公益訴訟制度發(fā)展和完善中，逐漸形成以“檢察機(jī)關(guān)”為主力軍，公民為補(bǔ)充角色的訴訟制度——“檢舉人”制度。“檢舉人”制度依托于“國(guó)家代表人”檢察長(zhǎng)進(jìn)行公益訴訟，公民個(gè)人無(wú)法直接提起公益訴訟，而是先行“檢舉”，由檢察長(zhǎng)進(jìn)行提起訴訟，若檢察長(zhǎng)不提起，在得到檢察長(zhǎng)授權(quán)下才可以提起。研究方法和內(nèi)容研究方法本文利用對(duì)國(guó)內(nèi)外現(xiàn)狀的分析，緊密結(jié)合法學(xué)相關(guān)知識(shí)，研究環(huán)境公益訴訟原告主體資格的發(fā)展、理論依據(jù)，提出問(wèn)題，以期提出完善和建議，為我國(guó)環(huán)境治理的完善建言獻(xiàn)策。比較分析法：通過(guò)對(duì)美國(guó)、德國(guó)、英國(guó)對(duì)于環(huán)境公益訴訟原告主體資格的規(guī)定，結(jié)合我國(guó)的現(xiàn)狀，作出比較，汲取借鑒其中的優(yōu)秀成果，提出符合我國(guó)國(guó)情的理論制度建議。文獻(xiàn)研究法：通過(guò)對(duì)文獻(xiàn)的大量閱讀，總結(jié)歸納，分析環(huán)境公益訴訟原告主體資格的理論制度規(guī)定以及發(fā)展現(xiàn)狀，提出目前法律的不足之處。案例分析法：結(jié)合部分案例和具體數(shù)據(jù)，通過(guò)案例和數(shù)據(jù)的所反映的情況，論證觀點(diǎn)，增強(qiáng)說(shuō)服力。研究?jī)?nèi)容我國(guó)將環(huán)境公益訴訟規(guī)定于民事訴訟法中，故本文研究的環(huán)境公益訴訟原告主體的資格，為環(huán)境民事公益訴訟原告主體的資格。由于環(huán)境行政公益訴訟，須基于具體行政行為等要求才具有原告主體資格，屬于行政訴訟，故本文不予討論。全文結(jié)構(gòu)如下：第一章：當(dāng)前我國(guó)對(duì)于環(huán)境公益訴訟原告主體的構(gòu)成，學(xué)界存在不同的觀點(diǎn)，立法也一直在不斷調(diào)整。圍繞于此，本文希望通過(guò)利用分析文獻(xiàn)并結(jié)合案例、數(shù)據(jù)的方式，從國(guó)內(nèi)立法現(xiàn)狀出發(fā)，利用對(duì)美國(guó)、英國(guó)制度的分析，提出寫作角度。第二章：定義環(huán)境公益訴訟原告主體資格，闡述環(huán)境公益訴訟建立的理論基礎(chǔ)，包括“環(huán)境權(quán)”、“公共信托”理論。同時(shí)，列明我國(guó)原告主體資格的在立法上的發(fā)展。第三章：提出我國(guó)環(huán)境公益訴訟原告主體資格存在的不足。如“法律未賦予公民提起訴訟的的原告資格”、“社會(huì)組織作為環(huán)境公益訴訟原告的條件過(guò)于嚴(yán)格”、“具備原告主體資格情況下的檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保行政機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)沖突”。第四章：分析美國(guó)“公民訴訟”制度和英國(guó)“檢舉人制度”，認(rèn)為可以借鑒其中的經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟原告主體資格的范圍并設(shè)立相關(guān)前置程序。第五章：提出建議。如“賦予公民原告資格”、“放寬社會(huì)組織的條件”、“建立行政監(jiān)測(cè)與檢察監(jiān)督的聯(lián)動(dòng)體系”。

環(huán)境公益訴訟原告主體資格概述環(huán)境公益訴訟原告主體資格的界定根據(jù)《布萊克法律大辭典》的解釋，原告資格是爭(zhēng)端發(fā)生時(shí)某人所享有的將爭(zhēng)端訴諸司法程序的利益和權(quán)利。在我國(guó)民事訴訟法中，規(guī)定了起訴主體應(yīng)當(dāng)符合其中第一百一十九條的條件，對(duì)于能夠?qū)?zhēng)端訴諸法院的主體作出了限制，起訴主體應(yīng)當(dāng)基于直接的利害關(guān)系，在法院管轄的范圍內(nèi)，針對(duì)明確的被告，提出具體的訴訟請(qǐng)求、事實(shí)與理由。有學(xué)者認(rèn)為原告資格是一種限制，可以避免產(chǎn)生不必要的訴訟，以實(shí)現(xiàn)訴訟的經(jīng)濟(jì)性和效益性。李光祿教授主張的則是“權(quán)利說(shuō)”，即環(huán)境公益訴訟原告主體資格是當(dāng)生態(tài)環(huán)境被破壞或有被破壞可能性時(shí)，享有的提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利。從國(guó)家的角度而言，“限制說(shuō)”更加符合治理國(guó)家的需求。因?yàn)樯鐣?huì)穩(wěn)定、公共利益的涉及面廣等因素影響，當(dāng)環(huán)境公共利益受損時(shí)，我國(guó)比較普遍的做法是由國(guó)家機(jī)關(guān)主導(dǎo)，處理糾紛，所以基于管理國(guó)家的需要，需要對(duì)多數(shù)的規(guī)定采用限制的方法。但對(duì)于公民來(lái)說(shuō)，在爭(zhēng)議發(fā)生時(shí)，訴訟是解決爭(zhēng)議的一種方式，公民更偏向于自己有選擇訴訟與否的權(quán)利。環(huán)境公益訴訟最根本的目的是保護(hù)公民最直接相關(guān)的環(huán)境公共利益，本文認(rèn)為應(yīng)該站在“公民”的角度來(lái)看，認(rèn)為“資格”應(yīng)該是一種權(quán)利。所以本文認(rèn)為在環(huán)境公益訴訟中，原告主體資格應(yīng)當(dāng)是一種權(quán)利，是當(dāng)爭(zhēng)端發(fā)生時(shí)所享有的將爭(zhēng)端選擇訴諸法院由法院裁判的權(quán)利。當(dāng)爭(zhēng)端出現(xiàn)，我們可以謀求多種手段如調(diào)解、仲裁等，訴訟是其中之一。訴訟是一道解決爭(zhēng)端的司法程序，“原告主體資格”是跨入司法程序這道門檻的條件，但最終選擇與否，在于爭(zhēng)端當(dāng)事人自身。我國(guó)環(huán)境保護(hù)法規(guī)定：一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。馬克思主義原理在有關(guān)權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的闡述中認(rèn)為不存在只承擔(dān)義務(wù)不享受權(quán)利的一方，義務(wù)的存在是以對(duì)應(yīng)的權(quán)利為前提。所以我們?cè)诔袚?dān)保護(hù)環(huán)境的義務(wù)的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)享有為了保護(hù)環(huán)境應(yīng)當(dāng)具備的權(quán)利。綜上，本文認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟原告主體資格是被法律授權(quán)的主體，具有以保護(hù)環(huán)境為目的、以自己的名義，在環(huán)境已經(jīng)或者可能遭受污染、破壞時(shí)，向法院提起相關(guān)訴訟的權(quán)利。環(huán)境公益訴訟原告資格的理論基礎(chǔ)環(huán)境權(quán)理論1970年3月，美國(guó)密歇根大學(xué)的薩克斯教授在日本東京召開(kāi)的關(guān)于公害問(wèn)題的國(guó)際座談會(huì)上提出：每一個(gè)公民都有在良好環(huán)境下生活的權(quán)利，公民的環(huán)境權(quán)是公民最基本的權(quán)利之一。會(huì)議其后發(fā)表的《東京宣言》采納了這一建議。1972年，在斯德哥爾摩人類環(huán)境會(huì)議上發(fā)表的《聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境宣言》，第一條內(nèi)容宣告：“人類有權(quán)在一種能夠過(guò)尊嚴(yán)的和福利的生活環(huán)境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權(quán)利。”[[][]謝玲.環(huán)境資源法[M].武漢：華中科技大學(xué)出版社，2016.20-21但是對(duì)于環(huán)境權(quán)的基本內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包含何種內(nèi)容，學(xué)術(shù)界的意見(jiàn)不一。第一種意見(jiàn)認(rèn)為：公民的環(huán)境權(quán)，是公民享有的在清潔、健康環(huán)境中生活之權(quán)利；第二種意見(jiàn)認(rèn)為：公民除了在環(huán)境中健康生活的基本權(quán)利，還包括一系列保障基礎(chǔ)權(quán)利實(shí)現(xiàn)的程序性權(quán)利如公眾環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境參與權(quán)和檢舉、控告和舉報(bào)權(quán)；第三種意見(jiàn)則認(rèn)為：環(huán)境權(quán)是公民在清潔環(huán)境中享有的權(quán)利和對(duì)環(huán)境負(fù)有保護(hù)的義務(wù)的集合。環(huán)境權(quán)應(yīng)當(dāng)包括的內(nèi)容眾說(shuō)紛紜，甚至過(guò)于冗雜，因?yàn)闄?quán)利內(nèi)容過(guò)于復(fù)雜，其內(nèi)涵注定會(huì)很模糊，在立法、司法時(shí)就難以肯定。但我國(guó)環(huán)境權(quán)的研究依然備受重視，大量學(xué)對(duì)于推動(dòng)環(huán)境權(quán)入憲不斷發(fā)表理論，以知網(wǎng)為例，對(duì)于環(huán)境權(quán)入憲檢索后，從2010年開(kāi)始，截止至2020年2月23日，有98檢索結(jié)果與環(huán)境權(quán)入憲相關(guān)。筆者認(rèn)為，人類的生存與環(huán)境莫不可分，甚至人類就是其實(shí)就是環(huán)境中的一份子，環(huán)境權(quán)的確立對(duì)于公民個(gè)人來(lái)說(shuō)尤為重要：環(huán)境權(quán)確立并最終的以入憲，在憲法中體現(xiàn)，公民在環(huán)境公益訴訟原告主體的問(wèn)題上，便有所理論依托。公共信托理論何為信托？信托是基于信任，委托人交予受托人自身財(cái)產(chǎn)權(quán)，然后受托人基于委托人利益和目的，管理財(cái)產(chǎn)、處分財(cái)產(chǎn)行為。環(huán)境公共信托理論最早起源于羅馬法，英國(guó)最早引入該理論，后美國(guó)在環(huán)保領(lǐng)域引用此理論。美國(guó)的約瑟夫·薩克斯教授認(rèn)為：“特定的公共財(cái)產(chǎn)，比如河流、海岸及空氣由政府為一般公眾自由使用而信托所有?！盵[]王靈波.也論美國(guó)公共信托理論的形成與發(fā)展[J].河北法學(xué)，2014（8）.140-141.]由此我們不難推論，政府在對(duì)于環(huán)境的要素，諸如河流、空氣進(jìn)行管理、使用時(shí)，應(yīng)當(dāng)基于社會(huì)公眾的角度，妥善進(jìn)行管理和保護(hù)，而當(dāng)環(huán)境要素因?yàn)檎袨榛蛘咭蛘桓秵挝贿M(jìn)行開(kāi)發(fā)管理的行為受損損害公眾利益時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)負(fù)有要求損害環(huán)境的一方承當(dāng)責(zé)任。所以在環(huán)境公益訴訟中，國(guó)家機(jī)關(guān)能夠針對(duì)環(huán)境污染行為作為原告主體提起訴訟，也都是基于公共信托對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的要求。薩克斯教授也強(qiáng)調(diào)，空氣、水、土壤等環(huán)境生存要素是公民委托政府進(jìn)行管理的，并未無(wú)主物，屬于社會(huì)公眾所有，政府未經(jīng)公眾同意無(wú)權(quán)處分。[[]王靈波.也論美國(guó)公共信托理論的形成與發(fā)展[J].河北法學(xué)，2014（8）.140-141.[]王名揚(yáng).美國(guó)行政法[M].北京：中國(guó)法制出版社，1995，63.我國(guó)環(huán)境公益訴訟原告主體資格立法現(xiàn)狀關(guān)于環(huán)境公益訴訟的原告主體的規(guī)定，最早出現(xiàn)在我國(guó)海洋環(huán)境法中，1982年公布的《海洋環(huán)境保護(hù)法》第四十一條、第四十二條、第四十三條，并在此后1999年的修訂中歸納為第九十條：“對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國(guó)家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求?！比珖?guó)人大法工委明確第九十條的內(nèi)容是違反海洋環(huán)境保護(hù)法造成污染應(yīng)當(dāng)民事責(zé)任的規(guī)定。因此我們可以看出，既然造成污染，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任，那么由海洋環(huán)境污染引起的賠償責(zé)任和賠償責(zé)任就屬于民事糾紛，自然要依照《民事訴訟法》的規(guī)定提起訴訟。故該條款并非行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政處罰的內(nèi)容，是環(huán)境公益訴訟最早出現(xiàn)的內(nèi)容。地方上，也有為了解決環(huán)境問(wèn)題的困擾，進(jìn)行了立法探索的例子。2008年5月，無(wú)錫市中院建立了專門的環(huán)境保護(hù)審判法庭，以應(yīng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題。而且，環(huán)保法庭最早明確允許環(huán)保社會(huì)組織提起公益訴訟；2009年，貴陽(yáng)市人大常委會(huì)制定并通過(guò)《貴陽(yáng)市促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)條例》，條例對(duì)環(huán)境公益訴訟的原告、類型等作出了較為明確的規(guī)定。[[][]李夢(mèng)雯.環(huán)境公益訴訟原告主體資格研究[D].重慶：西南大學(xué)，2014.6-7.僅靠行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)環(huán)境污染問(wèn)題，存在眾多的弊端。進(jìn)入二十一世紀(jì)，太湖水污染、湖南瀏陽(yáng)鎘污染等重大污染事件頻發(fā)，證明了單靠行政主體并無(wú)無(wú)法解決環(huán)境問(wèn)題，必須尋求多元化的救濟(jì)方式，借助多個(gè)主體來(lái)謀求治理方式。2012年我國(guó)民事訴訟法修訂中，在第五十五條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！边@是環(huán)境公益訴訟條款首次被明確以法律條文確定下來(lái)。全國(guó)人大法工委對(duì)條文進(jìn)行了說(shuō)明，為了減少濫訴，同時(shí)與我國(guó)現(xiàn)行管理體制的需求相匹配，只規(guī)定了兩種主體，開(kāi)展環(huán)境公益訴訟要穩(wěn)步、有序進(jìn)行。2014年，在環(huán)保法修訂中，為了更好與民訴法第五十五條銜接，對(duì)“有關(guān)組織”細(xì)化規(guī)定條件，環(huán)保法第五十八條規(guī)定的“有關(guān)組織”應(yīng)符合以下條件：（一）依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄。2015年，最高人民法院公布《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》的司法解釋（以下簡(jiǎn)稱若干解釋），對(duì)環(huán)保法第五十八條進(jìn)行了具體解釋。社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位以及基金會(huì)，只要符合環(huán)保法第55條規(guī)定的條件，專門從事環(huán)?；顒?dòng)，可以視為具備原告資格的主體。2017年，檢察機(jī)關(guān)正式進(jìn)入環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域。修訂后的民訴法第五十五條在原有基礎(chǔ)上，增加了第二款，賦予檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的資格，同時(shí)要求檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的前提是第一款的主體不存在或者主體未提起訴訟。綜合現(xiàn)行法律規(guī)定，我國(guó)能夠提起環(huán)境公益訴訟的原告主體包含三個(gè)：環(huán)保社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)以及依據(jù)海洋環(huán)境保護(hù)法行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的行政職能部門。這三個(gè)主體構(gòu)成了我國(guó)目前的提起環(huán)境公益訴訟的三元主體架構(gòu)。

我國(guó)環(huán)境公益訴訟原告主體資格的現(xiàn)實(shí)困境環(huán)境公共利益是每個(gè)社會(huì)中生活的人都享有的正常生產(chǎn)的利益，屬于全體自然人所有。環(huán)境公益訴訟的提起證明環(huán)境質(zhì)量問(wèn)題正在面臨著緊迫性、潛在性無(wú)限的威脅，并且訴訟的目的具有公益性的特點(diǎn)，決定了環(huán)境公益訴訟的原告主體應(yīng)當(dāng)有多元性的特點(diǎn)。但現(xiàn)有法律中，公民未被賦予起訴資格，環(huán)保社會(huì)組織的起訴條件限制嚴(yán)格。學(xué)界對(duì)于檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)是否能作為原告主體的爭(zhēng)議不斷。法律未賦予公民原告資格在我國(guó)社會(huì)多層面高速發(fā)展下，公民意識(shí)到環(huán)境對(duì)于生存發(fā)展的重要性。環(huán)境權(quán)、公共信托理論拓寬了公民的基本權(quán)利，這種基本權(quán)利逐漸達(dá)成了學(xué)界的共識(shí)。但這種對(duì)于美好環(huán)境的需求應(yīng)當(dāng)配套的救濟(jì)權(quán)利，在我國(guó)尚無(wú)體現(xiàn)。一切個(gè)人有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。但目前，環(huán)境保護(hù)法第五十八條只賦予環(huán)保社會(huì)組織可以提起訴訟的權(quán)利。只規(guī)定了個(gè)人保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，未賦予公民個(gè)人為實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境的目的提起訴訟的權(quán)利，這顯然與權(quán)利和義務(wù)的相對(duì)性矛盾。作為程序法與環(huán)境保護(hù)法相銜接的民事訴訟法，在第五十五條中闡明對(duì)于污染環(huán)境的損害公共利益的行為，“法定機(jī)關(guān)”和“有關(guān)組織”可以提起訴訟。該公益訴訟條款也并未將公民個(gè)人納入起訴主體中。若干解釋中也如前文現(xiàn)狀描述，只針對(duì)上述兩條款做了解釋?！肮瘛边@一主體相比較檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、環(huán)保社會(huì)組織來(lái)說(shuō)，與環(huán)境之間呈現(xiàn)著更密切的關(guān)系，生命與環(huán)境相互依存最直觀地體現(xiàn)了這種關(guān)系。環(huán)境法治的宗旨在于公眾參與。但時(shí)至今日，公民依然只停留在監(jiān)督權(quán)、建議權(quán)層面，對(duì)于環(huán)境問(wèn)題無(wú)法更直接尋求司法救濟(jì)，顯然和公眾參與的宗旨相違背。環(huán)保社會(huì)組織作為原告的條件過(guò)于嚴(yán)格從立法上看，一開(kāi)始，2013年審議的環(huán)境保護(hù)法草案第四十八條明文規(guī)定“中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)”一個(gè)組織可以提起環(huán)境公益訴訟，后來(lái)再次審議中，草案改為：“依法在國(guó)務(wù)院民政部門登記，專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且信譽(yù)良好的全國(guó)性社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟。”修訂草案規(guī)定環(huán)保社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)是在國(guó)務(wù)院民政部門登記的全國(guó)性社會(huì)組織，同時(shí)時(shí)間限制也為五年。立法機(jī)關(guān)具有將資格限制高起點(diǎn)的想法，多方意見(jiàn)堅(jiān)持認(rèn)為這個(gè)限制非常嚴(yán)苛。立法最終將環(huán)保社會(huì)組織“全國(guó)性”的限制條件降低到“需要在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上的民政部門登記”。學(xué)界也堅(jiān)持，這個(gè)限制依然嚴(yán)格。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止至2014年第三季度末，提起環(huán)境公益訴訟原告主體資格符合規(guī)定的，只有700余家。從具體案件上看，2014年9月，多家媒體相繼曝光騰格里沙漠的污染事件。2015年8月下旬，中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)（以下簡(jiǎn)稱綠發(fā)會(huì)）在向當(dāng)?shù)刂屑?jí)人民法院依法提起訴訟，狀告八個(gè)企業(yè)嚴(yán)重污染周圍環(huán)境，向沙漠里排放大量污水。請(qǐng)求判令八家企業(yè)停止違法行為，修復(fù)被污染環(huán)境，同時(shí)公開(kāi)道歉。當(dāng)?shù)刂性汉透咴憾家跃G發(fā)會(huì)不符合原告主體資格的條件，先后裁定不予受理、駁回上訴。而經(jīng)查明，綠發(fā)會(huì)自1985年成立以來(lái)，綠發(fā)會(huì)主要開(kāi)展環(huán)保宣傳、環(huán)保研究等相關(guān)工作，新京報(bào)記者在致電寧夏中衛(wèi)市中級(jí)人民法院立案庭時(shí)，負(fù)責(zé)人稱綠發(fā)會(huì)并無(wú)“環(huán)境保護(hù)”字樣，業(yè)務(wù)內(nèi)容也公益訴訟的內(nèi)容。后綠發(fā)會(huì)向最高院提出再審申請(qǐng)，最高院終審裁定，確認(rèn)綠發(fā)會(huì)具有主體資格。環(huán)保社會(huì)組織追求的是生態(tài)公共利益，除了公共環(huán)境利益以外并沒(méi)有其他的利益需要追求，是公共利益的最佳代表者。騰格里沙漠污染案件作為典型案例，其前后歷經(jīng)的過(guò)程原告主體資格認(rèn)定也是十分跌宕起伏。而綠發(fā)會(huì)作為全國(guó)性的公益基金會(huì)，本在學(xué)界一度以為具有起訴資格的情況下，卻在一審二審的“摳字眼”中敗下陣，全國(guó)性組織尚且如此，可見(jiàn)環(huán)境公益訴訟對(duì)于環(huán)保社會(huì)組織的條件限制仍然苛刻，這不利于促進(jìn)環(huán)保公益組織積極利用司法途徑進(jìn)行環(huán)境保護(hù)活動(dòng)。原告主體資格情況下檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保行政機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)沖突依照憲法規(guī)定，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)行使檢察權(quán)，進(jìn)行法律監(jiān)督；行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)，是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。但在環(huán)境公益訴訟中，權(quán)力和職責(zé)卻造成了沖突。一個(gè)是檢察機(jī)關(guān)的檢察權(quán)與訴權(quán)的沖突，另一個(gè)是行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)和行政職責(zé)的沖突。檢察機(jī)關(guān)被確定成為環(huán)境公益訴訟的原告主體前后，一直都有反對(duì)的聲音。反對(duì)的觀點(diǎn)認(rèn)為，追究刑事責(zé)任、進(jìn)行刑事控訴和法律監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)的主要職責(zé)，當(dāng)然在環(huán)境行政公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)事實(shí)上也是在履行職責(zé)提起行政訴訟，有法可依，但是在環(huán)境民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)一方面是強(qiáng)大的國(guó)家機(jī)關(guān)，另一方面又是在民事訴訟中，被告是個(gè)人等的私主體，可能導(dǎo)致訴訟中雙方訴訟地位不平等，影響司法公正性。并且檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)審判機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，賦予檢察機(jī)關(guān)的訴權(quán)與監(jiān)督權(quán)天然形成矛盾。[[][]陳陽(yáng).檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟原告資格及其限制[M].濟(jì)南：山東人民出版社，2009.126.行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟也早有先例。昆明市環(huán)保局在2010年6月21日起訴轄區(qū)內(nèi)兩家養(yǎng)豬企業(yè)（同一法人）污染地下水源，后正式立案，并且環(huán)保局最終勝訴。這是昆明市設(shè)置環(huán)保法庭后的“破冰”案件，打破了當(dāng)?shù)丨h(huán)境公益訴訟零訴訟的局面?？蓪W(xué)界卻并非對(duì)此稱道，認(rèn)為其實(shí)只是在“掄起大棒打蚊子”，這其中也違反了程序正當(dāng)?shù)囊蟆ｐB(yǎng)豬場(chǎng)在被起訴之前，曾于2009年12月被當(dāng)?shù)貐^(qū)環(huán)保局作出行政處罰，包括50萬(wàn)元罰款、停止污染、恢復(fù)原狀。2010年3月2日，企業(yè)第一次繳納罰款，而在1月15日，當(dāng)?shù)厥袡z就發(fā)出督促起訴書，此時(shí)，該企業(yè)正處于可以提起行政復(fù)議、行政訴訟的程序范圍內(nèi)。首先，環(huán)保局明顯違背了行政法中合理行政、程序正當(dāng)?shù)幕驹瓌t。一方面，行政機(jī)關(guān)從事行政活動(dòng)，相對(duì)于行政所帶來(lái)的的福祉，行政產(chǎn)生的負(fù)擔(dān)應(yīng)當(dāng)越小越好，而環(huán)保局本身借助行政處罰，便能夠達(dá)到懲戒污染的目的，但卻在作出行政處罰之后，轉(zhuǎn)而再求助司法，明顯未被合理行政的基本原則；另一方面，行政機(jī)關(guān)從事行政活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵守法定方式和法定程序，污染企業(yè)在處罰程序的范圍內(nèi)，環(huán)保局未依照行政處罰法的規(guī)定程序履行職責(zé)，轉(zhuǎn)而借助司法程序進(jìn)行起訴，只是為了實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益訴訟案件的“破冰”，也明顯違反程序正當(dāng)原則。其次，民事訴訟是平等的主體之間，由法院居中裁判，解決糾紛的司法活動(dòng)。行政機(jī)關(guān)在日常生產(chǎn)生活中是管理者的角色，企業(yè)與行政機(jī)關(guān)本身地位就不平等，這種不平等的地位所造成的資源和信息的不公平對(duì)等，與民事訴訟主體的平等性就形成了沖突。

國(guó)外環(huán)境公益訴訟原告主體資格制度的借鑒經(jīng)歷過(guò)試點(diǎn)和立法的階段，我么可以看出環(huán)境公益訴訟原告主體構(gòu)成方面存在“公民無(wú)起訴權(quán)利”、“環(huán)保社會(huì)組織條件嚴(yán)格”、“具備原告主體資格情況下的檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保行政機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)沖突”的不足。立法者對(duì)于原告主體資格的放開(kāi)仍然處于觀望的階段。美國(guó)、英國(guó)環(huán)境公益訴訟的起步較早，制度也相對(duì)成熟，雖處于不同的政治體制，但有不少的價(jià)值和經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，消除立法者的疑惑。美國(guó)的“公民訴訟”制度在美國(guó)環(huán)境公益訴訟制度中，“公民訴訟”制度廣為人知，公民可以對(duì)環(huán)境污染的行為直接起訴。1970年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《空氣清潔法案》（CleanAirActof1970）。在法案中，公民被賦予提起訴訟的資格。公民不需要證明的自己利益受到侵害，便可以直接對(duì)違反法案的污染者提起訴訟，要求行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)、污染者對(duì)污染行為負(fù)責(zé)?？紤]的濫訴的情況，后《清潔水法》在1972年的修訂中，將條件進(jìn)行了限制，限制為公民是在實(shí)際利益受損或者存在潛在性受損可能的情況下才能提起訴訟，同時(shí)，美國(guó)也對(duì)環(huán)境公益訴訟設(shè)置了訴前程序，公民或者環(huán)保組織替代政府環(huán)保政府提起公益訴訟，應(yīng)當(dāng)提前六十天通知環(huán)境損害者或者政府環(huán)保機(jī)構(gòu)起訴的緣由和意圖，目的是為了給與環(huán)境損害者和政府環(huán)保機(jī)構(gòu)緩沖處理期限，督促環(huán)境損害者修復(fù)被污染環(huán)境、改正污染行為以及環(huán)保行政機(jī)構(gòu)履行職責(zé)下達(dá)行政處罰或者提起公益訴訟，若此期間內(nèi)兩者無(wú)行動(dòng)，公民個(gè)人或者環(huán)保組織便可以起訴污染環(huán)境者。但在判例法發(fā)展下，美國(guó)對(duì)于公民的限制也逐漸放開(kāi)，《清潔水法》第505條e款也規(guī)定：“本款不限制任何人或一群人依據(jù)成文法或判例法尋求實(shí)施污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利，或?qū)で笕魏纹渌删葷?jì)包括起訴行政長(zhǎng)官或州政府機(jī)構(gòu)的權(quán)利?！盵[][]曹明德.中美環(huán)境公益訴訟比較研究[J].比較法研究，2015（4）.72.本文認(rèn)為美國(guó)的“公民訴訟”制度，對(duì)于我國(guó)的可借鑒之處在于：“我國(guó)民訴法將原告資格限定為“直接利害關(guān)系人”，起訴應(yīng)基于直接損害。環(huán)境污染問(wèn)題中最問(wèn)題之一是污染的潛在性和長(zhǎng)期性，污染事件等到被重視，事實(shí)上已經(jīng)造成了很大的人身財(cái)產(chǎn)損失，日本的水俁病事件便是如此。環(huán)境法治強(qiáng)調(diào)預(yù)防為主原則，環(huán)境公益訴訟是較為特殊的領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)訴訟目的的公益性，公民對(duì)于自身居住所需環(huán)境要素都非常敏感，所以，應(yīng)當(dāng)適時(shí)打破‘直接利益關(guān)系人‘原則，讓公民成為提起環(huán)境公益訴訟的原告主體之一。”英國(guó)的“檢舉人”制度以檢察機(jī)關(guān)提起訴訟為主，是英國(guó)的環(huán)境公益訴訟的特點(diǎn)，公民提起訴訟是一個(gè)補(bǔ)充手段。依照《英國(guó)皇家檢察官準(zhǔn)則》的規(guī)定來(lái)看，檢察總長(zhǎng)代表了國(guó)王，對(duì)于一切違法行為有權(quán)阻止，這其中包括了損害公共利益的行為。[[]鄭朋樹.論我國(guó)環(huán)境公益訴訟原告資格的構(gòu)建[J].廣西社會(huì)科學(xué)，2010（7）.91-94.]當(dāng)公共利益遭受損害，檢察總長(zhǎng)可以依照職權(quán)主動(dòng)申請(qǐng)對(duì)違法行為進(jìn)行司法審查。而個(gè)人無(wú)法直接起訴的情況下，檢察總長(zhǎng)則是幫助其起訴，而后再推出，最后由個(gè)人自己進(jìn)行訴訟。同時(shí)，公民可以請(qǐng)求檢察長(zhǎng)提起公益訴訟，公民個(gè)人此時(shí)充當(dāng)著“檢舉人”的角色，當(dāng)檢察長(zhǎng)不愿履行職責(zé)時(shí)，公民個(gè)人請(qǐng)求檢察長(zhǎng)同意自己提起訴訟，從而成為原告。這就是英國(guó)的“[]鄭朋樹.論我國(guó)環(huán)境公益訴訟原告資格的構(gòu)建[J].廣西社會(huì)科學(xué)，2010（7）.91-94.本文認(rèn)為英國(guó)的“檢舉人”制度，對(duì)于我國(guó)的可借鑒之處在于：“英國(guó)將檢察長(zhǎng)設(shè)置為環(huán)境公益訴訟中起訴的首要主體，公民起訴主體地位是在檢察長(zhǎng)之后，這其中原因在于檢察長(zhǎng)較之個(gè)人一般主體而言，具備更專業(yè)的法學(xué)素養(yǎng)、掌握更充足的信息資源，在提起訴訟方面有更強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)這些專業(yè)性能夠讓檢察長(zhǎng)在訴訟中減少敗訴的風(fēng)險(xiǎn)，從而節(jié)約司法資源。所以，在考慮我國(guó)法定主體提起訴訟之前，前置程序的設(shè)定，可以使訴訟處于穩(wěn)定的狀態(tài)并減少濫訴的風(fēng)險(xiǎn)?！?/p>

我國(guó)環(huán)境公益訴訟原告主體資格的完善從上文立法規(guī)定可以看出，我國(guó)環(huán)境公益訴訟仍處于積極聽(tīng)取多方意見(jiàn)并完善的過(guò)程。借助美國(guó)和英國(guó)制度的經(jīng)驗(yàn)和啟發(fā)，公民成為訴訟的主體之一，是環(huán)境區(qū)理論的體現(xiàn)，也是完善環(huán)境法治監(jiān)督體制的措施之一。而肯定檢察機(jī)關(guān)為環(huán)境公益訴訟的主體，也符合公共信托理論對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)職責(zé)的要求。立法機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)保社會(huì)組織的濫訴的擔(dān)憂，在實(shí)踐中并無(wú)發(fā)生，反而有因?yàn)橘Y格限制過(guò)高，打擊了環(huán)保社會(huì)組織參與訴訟積極性的趨勢(shì)。所以對(duì)應(yīng)采取以下措施，符合我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的要求。賦予公民原告資格將公民個(gè)人列為法定起訴主體之一，可以從兩個(gè)方式入手：一是在環(huán)境保護(hù)法第五十八條將公民個(gè)人列入；二是在民訴法第五十五條公益訴訟條款中直接列明。賦予公民原告資格，首先是公民法律監(jiān)督權(quán)的體現(xiàn)。我國(guó)憲法規(guī)定“對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，公民有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利”，當(dāng)國(guó)家機(jī)關(guān)處于治理失位的情況下，公民能夠反應(yīng)作出具體行動(dòng)。另外，由于地方保護(hù)主義等因素影響，公民個(gè)人常常無(wú)法打破自身與行政機(jī)關(guān)、組織的不平等地位。為了應(yīng)對(duì)這種局面，批判法學(xué)家羅伯托·曼加貝拉·昂格爾提出公民應(yīng)該具有一種“不穩(wěn)定權(quán)利”，由此打破不平等地位造成的權(quán)利不平等。其次是賦予了公民對(duì)環(huán)境未來(lái)利益進(jìn)行救濟(jì)的權(quán)利。“直接利害關(guān)系”排除了公民在沒(méi)有具體損害的情況下進(jìn)行訴訟救濟(jì)的方式，“吉斯登悖論”描述了環(huán)境污染具有很大的潛伏期，當(dāng)危害結(jié)果爆發(fā)，已經(jīng)處于損害嚴(yán)重的地步。公民是環(huán)境問(wèn)題的最終端受害者，當(dāng)存在污染行為導(dǎo)致公民遭受可能損害時(shí)，應(yīng)當(dāng)被賦予權(quán)利救濟(jì)。憲法第九條規(guī)定：礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有。而既然環(huán)境要素是全民所有的性質(zhì)，環(huán)境要素就如公民信托于國(guó)家管理，基于訴的利益公民應(yīng)當(dāng)能夠被給予做為環(huán)境公益訴訟原告起訴的主體資格。從哲學(xué)的角度看，公民因?yàn)槔娴目陀^性（客觀存在性）、主體性（利益之所以作為利益具備的意義）和社會(huì)性（某種條件下東西才具備利益，比如此時(shí)有意義，但是多年前并不一定有意義）對(duì)于環(huán)境更有著直接的依存關(guān)系，也應(yīng)該獲得原告主體資格。當(dāng)然，由于公民個(gè)人法律知識(shí)、技術(shù)資格、物質(zhì)資金的的局限，并非基于公民主體資格后，公民提起的環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量就顯然暴增，就如社環(huán)保社會(huì)組織提起訴訟一樣，目前也是案件數(shù)量并非很多，為了防止公民濫訴、惡意訴訟，避免造成社會(huì)秩序混亂、司法資源浪費(fèi)，本文認(rèn)為，可以在如美國(guó)對(duì)于公民起訴前應(yīng)當(dāng)經(jīng)前置程序、英國(guó)對(duì)于公民起訴需先檢舉一般設(shè)置訴前前置條件或者程序，公民個(gè)人向環(huán)保行政部門提出監(jiān)督建議并向污染者通過(guò)電話、郵寄等足以記錄時(shí)間要求改正污染行為，當(dāng)二者皆無(wú)作為或者污染者并未積極行動(dòng)，惡意拖延，考慮污染的緊迫性等因素，賦予公民個(gè)人在三十日至六十日后，向人民法院提起訴訟。放寬環(huán)保社會(huì)組織作為原告的條件2012至今，環(huán)境公益訴訟在多年的司法實(shí)踐中逐步摸索出了經(jīng)驗(yàn)，濫訴、惡意訴訟的情況也并未產(chǎn)生，適當(dāng)放開(kāi)對(duì)環(huán)保社會(huì)組織的限制，細(xì)化對(duì)環(huán)保社會(huì)組織條件說(shuō)明，就目前情況可行、當(dāng)行。對(duì)于完善的措施可以從以下方面入手：第一，降低環(huán)保社會(huì)組織從事環(huán)保公益活動(dòng)年限的要求，減少“五年”的限制。降低年限的要求，目的在于為最終社會(huì)組織放開(kāi)探尋過(guò)渡的適應(yīng)性措施。解除社會(huì)組織年限的要求，是勢(shì)在必行的。立法機(jī)關(guān)解釋道設(shè)置了年限僅只為了防止濫訴，但目前社會(huì)組織在訴訟中趨勢(shì)是穩(wěn)定的，加之受限于較高的訴訟費(fèi)，一般的社會(huì)組織并不可能為了炒作等的不正當(dāng)目的隨意訴訟。第二，降低登記要求，由在“設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門”改為“縣級(jí)以上人民政府民政部門”登記。2018年，環(huán)保社會(huì)組織提起的訴訟案件比較少，只有65件。環(huán)保社會(huì)組織在實(shí)踐中提起訴訟的案件量，并非如預(yù)想中是數(shù)量較多的情況。這是因?yàn)椋阂环矫娌恢皇蔷窒抻谌∽C難、資金少的壓力，同時(shí)環(huán)境公益訴訟本身可能就案件歷經(jīng)審理的時(shí)間長(zhǎng)，而同一組織的專業(yè)人員又有限，無(wú)法多頭奔走，支撐不了環(huán)保社會(huì)組織對(duì)全國(guó)各地多發(fā)的環(huán)境問(wèn)題提起訴訟；另一方面，能夠提起訴訟的環(huán)保社會(huì)組織，條件限制過(guò)高，這就導(dǎo)致了很多愿意積極投入?yún)⑴c到訴訟的環(huán)保社會(huì)組織無(wú)法充分發(fā)揮作用。呂忠梅教授在兩會(huì)上曾建議：降低對(duì)于社會(huì)組織登記的要求，環(huán)境保護(hù)類社會(huì)組織只要在民政部門注冊(cè)登記即可。但本文認(rèn)為不應(yīng)該直接改為“只要在民政部門登記即可”，應(yīng)該將民政部門的行政級(jí)別限制在“縣級(jí)以上”，這樣做才能夠防止符合起訴條件的環(huán)保社會(huì)組織激增，穩(wěn)步推進(jìn)完善環(huán)保社會(huì)組織參與環(huán)境公益訴訟進(jìn)程。建立行政監(jiān)測(cè)與檢察監(jiān)督的聯(lián)動(dòng)體系在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中，環(huán)保行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)兩者是攜手共進(jìn)的關(guān)系。因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的目的與環(huán)保行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的目的是高度一致。環(huán)境公共利益對(duì)于國(guó)家有著重要的意義，環(huán)保行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家機(jī)關(guān)，目的也在于國(guó)家利益?；谶@種攜手共進(jìn)的關(guān)系和維護(hù)環(huán)境公共利益的目的，可以在二者之間建立一種聯(lián)動(dòng)體系。環(huán)保行政機(jī)關(guān)在行政活動(dòng)中，對(duì)各種可能導(dǎo)致污染的重大項(xiàng)目均設(shè)置有數(shù)據(jù)指標(biāo)監(jiān)測(cè)機(jī)制。利用環(huán)保行政機(jī)關(guān)在污染監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)上的信息優(yōu)勢(shì)，與檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能結(jié)合，建立一套信息交匯系統(tǒng)——環(huán)保行政機(jī)關(guān)將本轄區(qū)存在污染可能性的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)定時(shí)與檢察機(jī)關(guān)相關(guān)的環(huán)境公益訴訟科室共享，檢察機(jī)關(guān)針對(duì)其認(rèn)為存在污染的方面，提出具體意見(jiàn)反饋給環(huán)保行政機(jī)關(guān)。當(dāng)環(huán)保行政機(jī)關(guān)不作為時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以依賴于信息反映的內(nèi)容，及時(shí)提起環(huán)境公益訴訟。建立這種系統(tǒng)，目的是更好讓環(huán)保行政機(jī)關(guān)履行行政職責(zé)，避免當(dāng)環(huán)境污染存在，拋開(kāi)行政權(quán)利不行使，轉(zhuǎn)頭求助司法的情況，而檢察機(jī)關(guān)依賴于此更充分地發(fā)揮法律監(jiān)督的職責(zé)。聯(lián)動(dòng)體系的建立，有利于既實(shí)現(xiàn)環(huán)保行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮國(guó)家機(jī)關(guān)作用來(lái)保護(hù)環(huán)境，又在現(xiàn)有環(huán)境公益訴訟原告主體的構(gòu)成現(xiàn)狀中，保持檢察機(jī)關(guān)的原告主體不變，解決學(xué)界關(guān)于檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職權(quán)與訴訟地位的沖突。在建立聯(lián)動(dòng)體系的基礎(chǔ)上，針對(duì)檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保行政機(jī)關(guān)的原告主體資格問(wèn)題，本文提出以下建議：第一，保持檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟的原告主體現(xiàn)狀，原因分析如下：從法律依據(jù)上看，我國(guó)憲法第一百三十六條和人民檢察院組織法第四條規(guī)定“人民檢察院獨(dú)立行使檢察權(quán)”。行使檢察權(quán)的目的是為了更好進(jìn)行法律監(jiān)督，而提起環(huán)境公益訴訟廣義上屬于法律監(jiān)督之一。環(huán)境公益訴訟目的是為了更好的保護(hù)環(huán)境，保護(hù)公共利益，人民檢察院組織法第二條規(guī)定，“維護(hù)個(gè)人和組織的合法權(quán)益，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益”是人民檢察院行使檢察權(quán)的目的。從專業(yè)性質(zhì)上看，檢察機(jī)關(guān)比起環(huán)境保護(hù)組織有更獨(dú)特的特點(diǎn)。檢察機(jī)關(guān)由于實(shí)踐中長(zhǎng)期行使檢察權(quán)，進(jìn)行刑事控訴，對(duì)于法律運(yùn)用、證據(jù)固定、調(diào)查鑒定具有很強(qiáng)的專業(yè)性，這是環(huán)保組織所難比擬的。本文認(rèn)為，其實(shí)檢察機(jī)關(guān)是環(huán)境公益訴訟的適格原告主體，而且并不需要擔(dān)心以上問(wèn)題的發(fā)生，本身檢察機(jī)關(guān)的檢察人員，是專業(yè)的法學(xué)人員，對(duì)于知識(shí)、學(xué)術(shù)的專業(yè)性必然能夠區(qū)分民事、刑事、行政活動(dòng)。所以應(yīng)當(dāng)肯定檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中作為訴訟原告的主體。從制度上看，目前檢察機(jī)關(guān)提起訴訟，需經(jīng)過(guò)公告的前置程序。將檢察機(jī)關(guān)作為最后起訴主體的地位是很合理的。一方面，公民、環(huán)保社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟時(shí)，檢察機(jī)關(guān)支持起訴，這更加契合民訴法的規(guī)定，同時(shí)，當(dāng)環(huán)境公益訴訟判決不合理等情況出現(xiàn)時(shí)，檢察院可以針對(duì)判決提出抗訴，這就解決了訴訟中檢察機(jī)關(guān)訴權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)的沖突；另一方面，當(dāng)公民、環(huán)保社會(huì)組織未就環(huán)境損害案件進(jìn)行起訴，環(huán)境損害問(wèn)題始終無(wú)人解決時(shí)，此時(shí)檢察機(jī)關(guān)再以“公益訴訟人”的身份提起訴訟，這完全符合“公共信托”理論中“環(huán)境要素受損時(shí)，國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取措施保護(hù)公共利益”的要求。第二，目前“有關(guān)機(jī)關(guān)”是我國(guó)環(huán)境公益訴訟的法定起訴主體之一，這保留了環(huán)保行政機(jī)關(guān)將來(lái)作為原告主體的可能性，本文建議在未來(lái)立法活動(dòng)中，不將環(huán)保行政部門