大方縣城鎮(zhèn)化進程中耕地保護途徑分析

大方縣城鎮(zhèn)化進程中耕地保護途徑分析摘要：耕地作為土地資源的精華，是一種稀缺的自然資源,最重要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，在供給人類生活必需的糧食和其他生物產(chǎn)品的同時，還具有凈化與美化環(huán)境，調(diào)節(jié)空氣中物質(zhì)成分、涵養(yǎng)水源、維持生物多樣性等生態(tài)功能，是人類生存和發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。研究耕地保護是一個重要的課題。本文首先從課題研究的相關(guān)背景入手，然后闡述了加強耕地保護的現(xiàn)實意義，接著詳細的分析了社會經(jīng)濟發(fā)展中大方縣耕地保護出現(xiàn)的問題，最后重點的提出了大方縣耕地保護的政策建議 。關(guān)鍵詞：耕地；保護；社會經(jīng)濟；發(fā)展

目錄1引言 31.1研究背景及意義 31.2研究方法與研究內(nèi)容 31.3國內(nèi)外研究現(xiàn)狀 31.4相關(guān)概念界定 42研究區(qū)概況 62.1大方縣區(qū)位概況 62.2大方縣自然條件 62.3大方縣社會經(jīng)濟條件 72.4大方縣城鎮(zhèn)化概況 73大方縣耕地利用現(xiàn)狀及變化分析 83.1土地利用結(jié)構(gòu) 83.2土地利用特點 104大方縣耕地保護存在的問題 104.1存量土地未能充分利用 104.2農(nóng)民參與耕地保護意愿不強 114.3非農(nóng)建設(shè)肆意占用耕地 124.4土地利用規(guī)劃不合理 135大方縣耕地保護的政策建議 135.1充分挖掘存量土地的使用潛力 135.2加強城鄉(xiāng)互動，建立長效保護機制 145.3激勵農(nóng)民參與耕地保護 155.4提高土地規(guī)劃的合理性和執(zhí)行力度 16結(jié)論 16參考文獻 171引言 1.1研究背景及意義在我國耕地資源不斷減少，臨近18億畝紅線的背景下，對耕地的保護關(guān)系國計民生。然而城鎮(zhèn)化建設(shè)的趨勢又占用了大量耕地，在一定程度上威脅到了我國耕地資源的保有量。沒有足夠的耕地資源作保證，我國糧食安全的戰(zhàn)略就難以實現(xiàn)。糧食安全的重要性，全世界已經(jīng)達成了共識。我國已經(jīng)放棄糧食自給率95%的標準，將標準提升到谷物完全自給的水平，這主要是基于當前國際局勢不穩(wěn)定，可能威脅我國糧食進口及國內(nèi)社會穩(wěn)定的考慮。因此，從全國糧食安全的角度看，對耕地保護的要求十分迫切。在這樣的背景下，對耕地保護問題進行研究，具有重大現(xiàn)實意義。1.2研究方法與研究內(nèi)容1.2.1研究方法文獻資料法。在搜集查閱相關(guān)文獻資料的基礎(chǔ)上，整理出相關(guān)理論和國內(nèi)外相關(guān)研究。案例分析法。以大方縣為例，探索其城鎮(zhèn)化進程中耕地保護狀況。調(diào)查研究法。運用調(diào)查研究的方法搜集大方縣城鎮(zhèn)化進程中耕地利用和保護現(xiàn)狀，以此來探究其存在的問題。1.2.2研究內(nèi)容本文在闡述相關(guān)研究理論的基礎(chǔ)上，以大方縣為研究對象，對其城鎮(zhèn)化進程中土地利用及耕地保護狀況進行了研究，并從中提煉出大方縣耕地保護存在的問題和不足，最后根據(jù)問題提出相應(yīng)的解決對策。1.3國內(nèi)外研究現(xiàn)狀1.3.1國外研究現(xiàn)狀在國外，耕地保護的范圍比國內(nèi)廣，一般稱為農(nóng)地保護。國外學(xué)者對農(nóng)地保護內(nèi)涵與目的的研究主要有以下兩種觀點：一種觀點認為，農(nóng)地保護的目的主要是對于環(huán)境或土質(zhì)的保護，側(cè)重于環(huán)境質(zhì)量及與土地相關(guān)的因素研究。大部分經(jīng)濟學(xué)家在研究耕地變化問題時主要關(guān)注耕地損失的環(huán)境影響，集中在探索宏觀經(jīng)濟政策與土地利用行為變化對耕地資源質(zhì)量與數(shù)量的影響以及對土地景觀生態(tài)的保護（VanKooten，1994）；DukeandHyde通過在美國特拉華州的問卷調(diào)查，發(fā)現(xiàn)農(nóng)地保護最重要的原因是保持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活方式，保護水資源的質(zhì)量等。另一種觀點認為，農(nóng)地保護的主要目的是處于糧食安全的考慮，側(cè)重于土地本身數(shù)量質(zhì)量的實證研究。代表性的有，Krieger（1999）認為在美國芝加哥各個地方，農(nóng)地保護的重要原因是保證將來的食品供應(yīng)，保護家庭農(nóng)場和控制發(fā)展；Shoshany（2002）研究了以色列1950年至1990年人口密度變化與建設(shè)用地擴展的關(guān)系，研究表明相對于人口密度增加的需要，建設(shè)用地的擴展超過了所需面積的50%以上?？梢哉f，國外以北美和歐洲為研究范圍的學(xué)者較多關(guān)注耕地非農(nóng)化過程的環(huán)境影響，而以亞洲、中美洲為研究范圍的學(xué)者更多關(guān)注耕地非農(nóng)化對糧食供給的影響以及政府的調(diào)控措施。1.3.2國內(nèi)研究現(xiàn)狀在國內(nèi)，學(xué)者們對于耕地保護的認識主要有以下幾種觀點：1.耕地保護主要是為提高地力。如，林培（2000）指出，耕地保護的實質(zhì)就是保護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，努力實現(xiàn)我國21世紀養(yǎng)活16億中國人的目標；劉維新（2005）指出，從理論上講，保護耕地就是保護耕地的生產(chǎn)能力，使生產(chǎn)能力不要遭到破壞。2.耕地保護是為實現(xiàn)代際公平。如，畢寶德（2005）認為土地保護是指通過對土地的合理利用和經(jīng)營，使當代人得到最大的持續(xù)效益，并能保持土地的潛力以滿足后代的需要。3.耕地保護主要是為協(xié)調(diào)土地供求矛盾、促進經(jīng)濟發(fā)展。如，吳陽香（2006）認為耕地保護的本質(zhì)是為了解決耕地供求矛盾，協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展對耕地需求與保障穩(wěn)定食物供給所需保存具有可靠生產(chǎn)能力的耕地之間的矛盾。另外，有些學(xué)者并未明確界定耕地保護的定義，而是從耕地的數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)、時間、空間等方面詳細分析耕地保護。1.4相關(guān)概念界定1.4.1城鎮(zhèn)化城鎮(zhèn)化，是中國學(xué)者首次獨創(chuàng)的詞語，著名學(xué)者辜勝阻1991年在《非農(nóng)化與城鎮(zhèn)化研究》中首次使用并拓展城鎮(zhèn)化概念，城鎮(zhèn)化是一個歷史范疇，同時，它也是一個發(fā)展中的概念。英文是Urbanization，國外一般稱為城市化，主要是因為國外大部分國家城鎮(zhèn)人口規(guī)模較小，但是中國城鎮(zhèn)的人口規(guī)模和國外城市規(guī)模差不多，因此一般譯為“城鎮(zhèn)化”;此外《城市規(guī)劃法》中對城市范圍進行明確的劃定，其中含有建制鎮(zhèn)，中共第十五屆五中全會通過的《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》正式采用“城鎮(zhèn)化”，因此本文所說城鎮(zhèn)化和城市化內(nèi)涵相同，城鎮(zhèn)化更符合中國社會現(xiàn)狀。對于城鎮(zhèn)化形成本源，一般學(xué)術(shù)界有兩種觀點。一是城鎮(zhèn)化與城市化形成和發(fā)展的歷史相同，將城鎮(zhèn)化的發(fā)端時間追溯到城市形成的萌芽期;另外一種觀點主要從工業(yè)化角度出發(fā)，認為工業(yè)化的發(fā)展，大大推動商業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和人口集聚，推動基礎(chǔ)設(shè)施的完善與發(fā)展，從而形成城鎮(zhèn)化。本文結(jié)合兩者觀點，認為城鎮(zhèn)化的形成不僅有其歷史與政治原因，也有生產(chǎn)力的巨大進步，導(dǎo)致生產(chǎn)效率的大幅提高，城鎮(zhèn)經(jīng)濟得到快速發(fā)展、規(guī)模不斷擴大、基礎(chǔ)設(shè)施得到完善、人口規(guī)模擴大與文明程度不斷提高的動態(tài)系統(tǒng)性過程。針對城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵，目前國內(nèi)外還沒有一個一致的觀點，不同的學(xué)科，從各自的領(lǐng)域與視角，會得出不同的概念，例如社會學(xué)認為城鎮(zhèn)化是人們的社會關(guān)系和人際關(guān)系在地域空間上的質(zhì)變過程;地理學(xué)從地域擴展和城市空間與布局的變動視角來解釋城市化;人口學(xué)認為所謂城鎮(zhèn)化就是非城鎮(zhèn)人口，也就是農(nóng)村人口，轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口的過程;人類學(xué)關(guān)注的城鎮(zhèn)化是指人類生活方式的轉(zhuǎn)變過程，也就是從鄉(xiāng)村生活方式轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩罘绞?。由此可知，不同學(xué)科從不同的研究視角會得出不同的理解，但是它們之間并不是互相抵觸，而是互相補充。城鎮(zhèn)化過程本身就是一種動態(tài)轉(zhuǎn)變過程，涉及人口，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、基礎(chǔ)設(shè)施與生活方式的轉(zhuǎn)變。1.4.2耕地保護耕地保護是指運用法律、行政、經(jīng)濟、技術(shù)等手段和措施，對耕地的數(shù)量和質(zhì)量進行的保護?！吨腥A人民共和國土地管理法》明確提出了耕地保護的目標，即實現(xiàn)耕地的總量動態(tài)平衡。所謂耕地總量動態(tài)平衡，是指在滿足人口及國民經(jīng)濟發(fā)展對耕地產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量不斷增長的條件下，耕地數(shù)量和質(zhì)量供給與需求的動態(tài)平衡。要實現(xiàn)這一目標就必須加強耕地的數(shù)量、質(zhì)量保護并注重耕地環(huán)境質(zhì)量的提高。2研究區(qū)概況2.1大方縣區(qū)位概況大方縣位于貴州省西北部，大方縣中部，烏江支流六沖河北岸，大婁山西端。地處東經(jīng)105°15′47″~106°08′04″，北緯26°50′02″~27°36′04″之間。東西相距86.2公里，南北相距85.2公里。東與黔西縣毗鄰，東北抵金沙縣，南以六圭河與織金縣為界，西南與納雍縣隔河相望，西部和西北部與七星關(guān)區(qū)接壤。全縣總面積為3505.29平方公里，占畢節(jié)地區(qū)面積的13.05%，貴州省總面積的2%。縣城距畢節(jié)地區(qū)所在地46公里，距省城貴陽177公里，距南海500公里，是近海內(nèi)陸山區(qū)縣。2.2大方縣自然條件大方縣地處黔西北高原（云貴高原）向黔中山原丘陵過渡斜坡地帶，屬中山地貌類型，縣境大部分海拔在1400~1900米之間。地勢中部和東北高，河流向北和向南流。境內(nèi)山巒重疊、切割較深、溝壑縱橫、地貌破碎，地形多樣，山地、坡地、丘陵、洼地、盆地（小壩子）、河谷交錯分布。全縣地貌可分為山地、丘陵、河谷三類形態(tài)，山脈多呈東北西南走向。根據(jù)地貌類型特征、海拔高度差異和地面切割程度，分四個地貌區(qū)：西北部中山丘陵區(qū)、東北部中山緩坡谷地和丘陵洼地區(qū)、中西部高中山切割和緩坡丘陵谷區(qū)、東南部低中山淺切割谷區(qū)。大方縣地處低緯度高海拔地區(qū)，屬亞熱帶濕潤季風氣候，大部分海拔在1400~1900米之間，氣候溫和，雨量充沛，雨熱同期，具有冬無嚴寒，夏無酷暑，夏短冬長，春秋相近，雨霧日多及“十里不同天”的立體氣候特點。年平均氣溫在11.8℃左右，最高氣溫32.7℃，最低氣溫零下9.3℃，最冷月（1月）平均氣溫為1.6℃，最熱月（7月）平均氣溫為20.7℃，屬典型的夏涼山區(qū)，是最佳避暑圣地。陰雨天氣多，日照少，雨季特別明顯，雨量充沛，年平均降水量為1155毫米，降水多集中在4~9月，占全年降水量的78.8%。大方屬霧多縣之一，全年平均霧日為159.2天占全年日數(shù)的43.6%，日照時數(shù)為1311.2小時占全年可照時數(shù)的30%，無霜期為254~325天，常年相對濕度84%。2.3大方縣社會經(jīng)濟條件2005年，大方縣生產(chǎn)總值完成233515萬元；完成財政總收入24168萬元；農(nóng)民人均純收入達1801元；綜合實力不斷增強，全縣經(jīng)濟發(fā)展，社會進步，民族團結(jié)，政治穩(wěn)定。2009年，大方縣實現(xiàn)生產(chǎn)總值56.79億元，同比增長16.24%；完成全社會固定資產(chǎn)投資26.5億元，同比增長85.3%；完成財政總收入7.7186億元，同比增長25.12%，其中地方財政收入4.849億元，同比增長36.78%；實現(xiàn)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入12694元，同比增長23.87%；農(nóng)民年人均純收入2938元，同比增長13%。2012年，大方縣生產(chǎn)總值101.29億元。2013年，大方縣在貴州省88個兄弟縣（市、區(qū)）2012年度經(jīng)濟發(fā)展綜合測評中，名列第21名，比2010年、2011年分別進步12位、4位。實現(xiàn)地方生產(chǎn)總值120億元，同比增長16.4%；完成固定資產(chǎn)投資138.1億元；完成規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值84.7億元，實現(xiàn)全部工業(yè)增加值33.2億元；實現(xiàn)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入21229元；實現(xiàn)農(nóng)民人均純收入5733元；完成財政總收入38億元；完成公共財政預(yù)算收入12.78億元；招商引資實際到位資金172.68億元。2015年，大方縣生產(chǎn)總值157.2億元，萬元以上固定資產(chǎn)投資153.7億元，財政總收入25.82億元，社會消費品零售額24.18億元，金融機構(gòu)存款余額118.95億元，貸款余額74.28億元，城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入22320元，農(nóng)村常住居民人均可支配收6974元。2.4大方縣城鎮(zhèn)化概況目前，大方縣城鎮(zhèn)化率為31.41%，老城區(qū)面積為4.5平方公里，新城區(qū)建成面積5.5平方公里，城市道路30.488公里。開工建設(shè)保障性住房11167套，建設(shè)園區(qū)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共租賃住房5218套，完成棚戶區(qū)改造967戶。完成房地產(chǎn)開發(fā)投資51.44億元，建成商品房187.23萬平方米，銷售面積125.85萬平方米。建成完善污水管網(wǎng)51公里，污水處理能力達到每日1.4萬噸；垃圾無害化處理達29.18%，污水處理率達88%，路燈完好率98%，亮燈率98%。基本建成黃泥塘鎮(zhèn)、六龍鎮(zhèn)、瓢井鎮(zhèn)、鳳山鄉(xiāng)、文閣鄉(xiāng)5個返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)園，帶動農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移2000人，完成全縣33個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道辦事處）265個行政村2904個村民組院壩硬化390.87萬平方米，連戶路硬化4218.95千米。3大方縣耕地利用現(xiàn)狀及變化分析3.1土地利用結(jié)構(gòu)2005年土地利用規(guī)劃分類數(shù)據(jù)，大方縣土地總面積為9774.28公頃，根據(jù)土地規(guī)劃用途分類規(guī)定，把土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地、其他土地三類（見表1）。其土地利用現(xiàn)狀如下：農(nóng)用地面積為8562.68公頃，占土地總面積的87.61%；其中：耕地面積為4437.23公頃，占土地總面積45.40%；園地面積為9.53公頃，占土地總面積的0.10%；林地面積為2774.09公頃，占土地總面積的28.38%；牧草地面積為121.93公頃，占土地總面積的1.25%；其他農(nóng)用地面積為1219.90公頃，占土地總面積的12.48%。建設(shè)用地面積為716.89公頃，占土地總面積的7.33%，其中：城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積為607.43公頃，占土地總面積的6.22%；交通水利用地面積為86.07公頃，占土地總面積的0.87%；其他建設(shè)用地面積為23.39公頃，占土地總面積的0.24%。其他土地面積為494.71公頃，占土地總面積的5.06%，其中：水域面積為79.11公頃，占土地總面積的0.81%；自然保留地面積為415.60公頃，占土地總面積的4.25%。2009年土地利用規(guī)劃分類數(shù)據(jù)，大方縣土地總面積9743.61公頃，根據(jù)土地規(guī)劃用途分類規(guī)定，把土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地、其他土地三類（見表2）。其土地利用現(xiàn)狀如下：農(nóng)用地面積為7585.00公頃，占土地總面積的77.85%。其中：耕地面積為3354.13公頃，占土地總面積的34.42%；園地面積50.43公頃，占土地總面積的0.52%；林地面積3326.62公頃，占土地總面積的34.14%；牧草地面積0.75公頃，占土地總面積的0.01%；其他農(nóng)用地面積853.07公頃，占土地總面積的8.76%。建設(shè)用地面積為849.46公頃，占土地總面積的8.72%。其中：城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積為706.66公頃，占土地總面積的7.25%；交通用地面積為88.68公頃，占土地總面積的0.91%；水利用地面積為21.07公頃，占土地總面積的0.22%；其他建設(shè)用地面積為33.05公頃，占土地總面積的0.34%。其他土地面積為1309.15公頃，占土地總面積的13.44%。其中：水域面積為61.65公頃，占土地總面積的0.63%；自然保留地面積為1247.50公頃，占土地總面積的12.80%。3.2土地利用特點（1）農(nóng)用地比重較大，旱地多水田少。土地利用類型以農(nóng)用地為主，農(nóng)用地面積7585.00公頃，占土地總面積的77.85%，農(nóng)用地比重較大；農(nóng)用地中又以林地、耕地為主，林地和耕地的面積占土地總面積的68.56%?，F(xiàn)有耕地面積為3354.13公頃，其中：旱地為3189.61公頃，水澆地面積為25.44公頃，水田面積為139.08公頃；形成了旱地多水田少的格局。耕地主要有壩子地、槽子地、麻窩地及坡耕地。（2）土地墾殖率高，坡耕地比例大。大方縣是高原中山區(qū)，地形破碎，土地墾殖率高，為41.00%。大于25坡耕地為292.65公頃，占耕地面積7.80%。（3）建設(shè)用地增長速度逐年增加。建設(shè)用地占全縣土地總面積8.72%，并有逐年增多的趨勢。隨著金龍新區(qū)、小屯工業(yè)區(qū)及畢節(jié)試驗區(qū)食品藥品工業(yè)園區(qū)的建設(shè)與發(fā)展，非農(nóng)建設(shè)占用耕地數(shù)量將逐漸增大，人多地少、土地供給與需求的矛盾將日益突出。（4）后備土地資源有限。宜農(nóng)荒地只有1247.50公頃，而且宜農(nóng)荒地大多分布零散，需要較多的投資，才能開發(fā)為農(nóng)業(yè)用地。4大方縣耕地保護存在的問題 4.1存量土地未能充分利用土地用途管制制度是新《土地管理法》制定的取代舊法土地分級限額審批制度的一項新的土地利用審批制度，控制規(guī)劃為建設(shè)用地范圍內(nèi)的現(xiàn)有農(nóng)用地尤其是耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地上起到了較好的作用，但仍存在一些不足：其一、由于土地用途管制是以土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)、通過年度土地利用計劃來具體實施的，因此，如果土地利用總體規(guī)劃對建設(shè)用地范圍的規(guī)劃不適宜，則基于此規(guī)劃的農(nóng)用地用途管制將失去意義、削弱了其保護農(nóng)用地、耕地的作用，這在許多地方的實踐中多多少少存在；其二，現(xiàn)在實施的土地用途管制制度對規(guī)劃中確定為農(nóng)業(yè)用地區(qū)內(nèi)的建設(shè)用地轉(zhuǎn)為農(nóng)用地基本上不起作用或收效甚微，一定程度上影響了土地的優(yōu)化配置及規(guī)劃的實施；其三是土地用途管制制度內(nèi)容的缺陷，缺乏對農(nóng)用地內(nèi)部進行管制的內(nèi)容，對如何合理配置各種農(nóng)用土地資源、進行合理的結(jié)構(gòu)調(diào)整、提高農(nóng)用地的利用率和利用效益缺乏相關(guān)管制內(nèi)容和措施。一些地區(qū)采取補辦用地的形式繞過土地用途管制而將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為耕地，這在經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)還比較普遍；而目前的法律、法規(guī)對違反土地用途管制、非法占用農(nóng)用地改作他用的行為應(yīng)負的法律責任比較含糊，都不同程度上削弱了土地用途管制制度對農(nóng)用地和耕地的保護力度。此外，耕地保護范圍較為狹窄，保護質(zhì)量不高，大方縣耕地保護的范圍較為狹窄，基本被局限在保護基本農(nóng)田，對農(nóng)業(yè)用地的劃分也不夠清晰。從《大方縣土地利用總體規(guī)劃》可以看出大方縣對基本農(nóng)田保護極為重視。保護耕地并非只是保護基本農(nóng)田，而應(yīng)該是包括整個廣義的耕地，因此耕地保護的范圍應(yīng)適當擴大。地方政府以GDP為導(dǎo)向，處處考慮經(jīng)濟利益，政績觀異化，耕地保護“劃劣不劃優(yōu)”、“劃遠不劃近”等現(xiàn)象嚴重，常把較為平整的耕地作為建設(shè)用地，而將一些坡地劃入耕地保護范圍，致使耕地保護流于形式，耕地總體生產(chǎn)力水平下降。而且，耕地保護責任者未認真履行責任，農(nóng)民權(quán)益未得到很好保護，地方政府和農(nóng)民是耕地保護的主要責任者，但大方縣在耕地保護進程中，各級并未盡職盡責，農(nóng)民主動積極性也不高。一些地方政府有借耕地保護之事行土地違法使用之實，導(dǎo)致耕地面積減少，這成為耕地大幅減少的重要因素；作為土地使用者的農(nóng)民在耕地保護方面始終持一種不積極的態(tài)度，他們?nèi)狈Ω乇Ｗo的意識，認為這只是政府的事情，或認為這只是土地利用過程中的一個附屬品。政府在對耕地征用或征收時應(yīng)切實保護好農(nóng)民的利益，而大方縣農(nóng)民的權(quán)益并未獲得切實有效的保護，征地補償辦法單一。這導(dǎo)致農(nóng)民對耕地保護更不在意，耕地保護步入惡性循環(huán)，耕地面積越保護越少，耕地質(zhì)量越保護越差。4.2農(nóng)民參與耕地保護意愿不強 在日常社會經(jīng)濟活動中，農(nóng)民是耕地利用和經(jīng)營管理的直接主體，在維持耕地數(shù)量和耕地質(zhì)量建設(shè)工作中起著至關(guān)重要的作用。然而，在當今市場經(jīng)濟利益驅(qū)動下，耕地帶來的收入在農(nóng)民年度總收入中只占很小部分，且呈逐年下降的趨勢。由此導(dǎo)致農(nóng)民對耕地保護不夠重視，棄耕拋荒現(xiàn)象嚴重，出現(xiàn)耕地資源嚴重流失現(xiàn)象。而且，在大方縣縣大部分年輕的農(nóng)民為了增加家庭收入，改善生活質(zhì)量，將用于農(nóng)作物種植的耕地轉(zhuǎn)變?yōu)轲B(yǎng)殖業(yè)、林業(yè)等用地。還有些農(nóng)民在自家承包地內(nèi)私自搭建棚舍，在耕地上建房、取土、建墳造墓等，不同程度上導(dǎo)致耕地資源流失現(xiàn)象十分嚴重。與此同時，大方縣政府土地管理部門對耕地資源保護的宣傳工作不到位，基本沒有采取措施強調(diào)耕地資源保護的重要性，間接上導(dǎo)致農(nóng)民基本沒有保護耕地資源的意識。而且，很少采取有效的處罰或收回等措施制止農(nóng)民私自占用耕地、變更土地用途等違法行為。例如，在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，耕地資源保護的重中之重是保護一定數(shù)量和質(zhì)量的基本農(nóng)田，然而在具體的實施過程中，由于政府管理部門沒有對劃歸的基本農(nóng)田做出明確的標示，導(dǎo)致有不少群眾對自己的承包耕地被劃為基本農(nóng)田尚不清楚，這對基本農(nóng)田的保護造成了很大的阻礙。4.3非農(nóng)建設(shè)肆意占用耕地 自改革開放和市場經(jīng)濟制度建立以來，我國國民經(jīng)濟、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐明顯加快，與此同時人口的急劇增長對耕地資源的需求明顯增加。因此，城鎮(zhèn)建設(shè)、工業(yè)化、新農(nóng)村建設(shè)等各種基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)都不可避免地需要占用一定數(shù)量的耕地資源，從而導(dǎo)致耕地數(shù)量呈減少趨勢。由于耕地資源損毀或流失造成了人均耕地面積的下降，加劇了人地矛盾。同時，由于農(nóng)民文化素質(zhì)較低，通常缺乏耕地資源的保護意識，往往為了追求耕地高的單產(chǎn)而提高家庭年收入，從而過量施用各種農(nóng)藥、化肥等造成土壤污染嚴重，導(dǎo)致耕地的質(zhì)量下降比較明顯，單位面積耕地的產(chǎn)出也呈減少趨勢。而且，由于近年來外出務(wù)工人員增加，在一些較為偏僻的地段甚至出現(xiàn)棄耕的現(xiàn)象，進一步加劇了耕地數(shù)量和質(zhì)量下降的趨勢。針對這一耕地資源數(shù)量和質(zhì)量出現(xiàn)下降的趨勢，依據(jù)國家相關(guān)政策，大方縣縣政府積極通過開發(fā)整理、整治、復(fù)墾等多個途徑補充了相當一部分的耕地資源。然而，耕地資源減少的速度遠遠大于耕地資源增加的速度，大方縣縣耕地資源總面積變化趨勢仍然呈現(xiàn)出不斷減少的態(tài)勢，而且通過占補平衡而補充的耕地的質(zhì)量多為貧瘠土地，土壤質(zhì)量往往低于被占用的耕地。根據(jù)2015年土地利用變更數(shù)據(jù)顯示，2015年大方縣耕地保有量為19484.59公頃，基本農(nóng)田保護面積5395.14公頃，新增建設(shè)用地1411公頃，補充耕地1673.68公頃。根據(jù)2013年大方縣縣統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)顯示，2012年底大方縣縣耕地總面積則為22477.60公頃，相比2005年面積減少了16744.39公頃。這一明顯的減少趨勢雖然跟數(shù)據(jù)統(tǒng)計方法有一定的關(guān)系，但一定程度能反映近些年大方縣縣耕地資源總量總體上呈現(xiàn)減少的變化趨勢（圖4.1）。圖4.1大方縣縣2001-2016年耕地資源規(guī)模變化圖4.4土地利用規(guī)劃不合理 基本農(nóng)田是指按照一定時期人口和社會經(jīng)濟發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地。基本農(nóng)田保護區(qū)是指為對基本農(nóng)田實行特殊保護而依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和依照法定程序確定的特定保護區(qū)域。新《土地管理法》規(guī)定，各省、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農(nóng)田應(yīng)當占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的80%以上。這個比例本身就己很高，而在實際上，經(jīng)省一級逐級下達的基本農(nóng)田保護率還要高于80%，有的縣、鄉(xiāng)劃定基本農(nóng)田的比例高達本區(qū)耕地總面積的95%以上，這反而造成全是重點、又無重點的狀態(tài)，從另一方面來看也是違法用地的一個必然因素。另外，各地在劃定基本農(nóng)田保護區(qū)中，普遍存在“劃遠不劃近、劃劣不劃優(yōu)”的問題，把城鎮(zhèn)近郊和交通沿線兩側(cè)的優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)糧田劃作城鎮(zhèn)建設(shè)預(yù)留地。而將邊遠地區(qū)的耕地作為基本農(nóng)田保護。沒有起到基本農(nóng)田保護應(yīng)起的保護優(yōu)質(zhì)農(nóng)田的作用。5大方縣耕地保護的政策建議 5.1充分挖掘存量土地的使用潛力 農(nóng)業(yè)是既有自然風險又有市場風險的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，保護農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟發(fā)展中面臨的共同難題，在國民經(jīng)濟快速發(fā)展時期尤為重要。在耕地面積增長有困難的條件下，達到農(nóng)業(yè)增產(chǎn)的惟一途徑就是要增加對農(nóng)業(yè)的投入，優(yōu)先安排農(nóng)業(yè)投資，建設(shè)重點的水利工程，改造中低產(chǎn)田，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，增強耕地抵抗自然災(zāi)害的能力，防治耕地污染，提高耕地質(zhì)量及提高單位面積產(chǎn)量等。一是依據(jù)現(xiàn)時經(jīng)濟發(fā)展形勢確定保有量和保護率。經(jīng)濟建設(shè)的需要和生態(tài)退耕及農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整都將對耕地保有量和基本農(nóng)田保護率產(chǎn)生直接影響。因此，應(yīng)根據(jù)耕地資源狀況和經(jīng)濟發(fā)展形勢合理確定耕地保護目標，完善與我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)以及環(huán)境保護相適應(yīng)的耕地保護機制。二是適時修改規(guī)劃和調(diào)整用地指標。經(jīng)濟建設(shè)的高速發(fā)展以及城市化水平的不斷提高，城市基礎(chǔ)設(shè)施和大型項目的建設(shè)加快，城市郊區(qū)化現(xiàn)象普遍，原來規(guī)劃中沒有安排的項目現(xiàn)在己在進行中。因此，有必要根據(jù)現(xiàn)實情況對規(guī)劃做出適當?shù)恼{(diào)整，增加建設(shè)占用耕地的指標，以適應(yīng)經(jīng)濟建設(shè)的需要。三是根據(jù)外部環(huán)境變化及時調(diào)整耕地保有量和基本農(nóng)田保護率。四是根據(jù)生態(tài)退耕和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，在退耕面積較大的城區(qū)，應(yīng)減少耕地保有量，降低基本農(nóng)田保護率，重點保護灌溉水田、菜地、旱地等良田。為適應(yīng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的需要，應(yīng)客觀地衡量耕地保護工作成效，生態(tài)退耕面積可不包括在耕地保有量指標之內(nèi)。5.2加強城鄉(xiāng)互動，建立長效保護機制 在新型城鎮(zhèn)化的要求下，強調(diào)實現(xiàn)一種轉(zhuǎn)變，即在產(chǎn)業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會保障、生活方式等方面實現(xiàn)由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和可持續(xù)發(fā)展，最終實現(xiàn)“人的無差別發(fā)展”。這表明，城鎮(zhèn)化不是簡單的城市人口比例增加和規(guī)模擴張。所以，大方縣應(yīng)在加強城鄉(xiāng)互動的基礎(chǔ)上，努力借鑒國內(nèi)外智能城鎮(zhèn)化思路，促進產(chǎn)城更多互動，逐步引進智能建筑、智能交通、智能電網(wǎng)和大數(shù)據(jù)分析四大智能產(chǎn)業(yè)的應(yīng)用，切實提高本市城鎮(zhèn)建設(shè)智能水平。城鎮(zhèn)化智能建設(shè)和應(yīng)用，不僅能夠促進城鄉(xiāng)更多互動、淡化城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進耕地保護相關(guān)政策的有力執(zhí)行，而且能夠推動和實現(xiàn)耕地保護長期執(zhí)行，建立和完善耕地保護長效機制，從而確保耕地保護的成效長久。合理擴大耕地保護范圍，建立耕地保護評價體系，提高耕地保護質(zhì)量在傳統(tǒng)耕地保護觀念和行為上，強化城鎮(zhèn)化進程中的耕地保護新觀念，合理擴大耕地保護范圍，從只局限于保護基本農(nóng)田轉(zhuǎn)變?yōu)橐员Ｗo基本農(nóng)田為主覆蓋整個耕地。在確定耕地保護范圍的基礎(chǔ)上，要合理量化耕地保護的總量動態(tài)平衡目標，以耕地總體質(zhì)量優(yōu)劣作為評定耕地保護效果好壞的依據(jù)。加強耕地“占補平衡”，加強土地利用規(guī)劃實施管理，建立科學(xué)的耕地保護評價體系，嚴格執(zhí)行用地審批制度。同時，地方政府要切實將生態(tài)文明建設(shè)指標融入政績考察，保證耕地中優(yōu)劣地、遠近地同等效力的規(guī)劃和保護，項目建設(shè)用地盡量使用山坡和土丘、少占耕地，切實保證耕地保護政策實施，嚴防形式化保護傾向，努力提高耕地保護質(zhì)量。5.3激勵農(nóng)民參與耕地保護 農(nóng)民是耕地保護的主體，是耕地保護的直接受益者，對于耕地他們有著血脈相聯(lián)的情深。群眾的力量是耕地保護的主力。通過各種宣傳媒體，增加公眾的環(huán)境意識、資源危機意識及社會福利意識，形成全民保護耕地的良好氛圍。在日常的生產(chǎn)活動中，農(nóng)民與耕地的關(guān)聯(lián)最為密切。因此，政府土地管理部應(yīng)該采取積極的措施，重視調(diào)動農(nóng)民參與耕地保護、充分發(fā)揮農(nóng)民的主觀積極性。土地資源管理部門可通過電視、廣播、報紙、農(nóng)林類期刊、雜志等各種宣傳媒體，將耕地資源保護的必要性和緊迫性在各村進行流動性播放和展出。其次，要不斷創(chuàng)新耕地資源保護理念，這是因為耕地資源保護是一個動態(tài)的概念。在上世紀九十年代初期之前，一切耕地資源保護的制度和法律法規(guī)的制定均以保護糧食種植用地為主，解決基本溫飽問題。然而，當前我國社會己進入全面建設(shè)小康社會階段，這時候“溫飽”時期的耕地資源保護理念需要改變，耕地保護要朝著多元化目標邁進，力求耕地資源保護的社會、經(jīng)濟、環(huán)境的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。我國普遍存在耕地后備資源不足的問題，地處西南高原山地的大方縣該問題尤為突出?！霸陂_發(fā)中保護，在保護中開發(fā)”的耕地保護政策在本市更應(yīng)該堅持，政府應(yīng)繼續(xù)約束土地利用和強化用途管制，量化耕地保護任務(wù)，以任務(wù)完成量作為績效考核標準，建立和完善耕地保護責任制，輔以切實可行的獎懲機制，確保耕地保護目標的實現(xiàn)。一方面，要對政府及其各職能部門的耕地保護工作進行年終考核，實行擇優(yōu)表彰和晉升、選差批評和追究領(lǐng)導(dǎo)責任的獎懲制度；另一方面，政府要對自行自愿保護耕地的農(nóng)民給予適當?shù)莫勝p或政策優(yōu)惠，合理合法懲戒那些故意損壞或亂占耕地的民眾。不僅如此，農(nóng)民具有多重身份，不僅是耕地的直接使用者、糧食生產(chǎn)的踐行者，還是耕地保護的最好參與者，所以政府在對耕地進行征用或征收時應(yīng)切實保護好農(nóng)民的利益，保證農(nóng)民民主參與制定或修正和執(zhí)行征地補償辦法，增強農(nóng)民耕地保護意識，提高農(nóng)民耕地保護積極性。5.4提高土地規(guī)劃的合理性和執(zhí)行力度 應(yīng)該在認真落實《土地復(fù)墾規(guī)定》的同時，需要進一步建立和完善耕地后備資源開發(fā)利用的政策和制度。一方面，堅持實施開發(fā)利用耕地后備資源的勞動積累制度，確保有充足的勞動力投入到耕地后備資源的開發(fā)利用中去。另一方面，政府需要擴展資金籌集渠道，具體為：（1）增強耕地后備資源開發(fā)專項資金的籌集力度，同時加大政府財政投入，實現(xiàn)多渠道融資；（2）根據(jù)資金情況，采用先易后難的開發(fā)策略，確保項目開發(fā)有充足的資金保障；（3）加強資金使用管理力度，?？顚Ｓ?，確保資金使用合理、合法；（4）實行后備耕地資源開發(fā)工作的獎懲制度。管理部門應(yīng)明確耕地資源占補平衡的責任人，建立耕地補充的分級負責制，按照不同的用地規(guī)模、用地類型，實行分級管理。比如，應(yīng)該按照“占一補一”的原則，對于因城市化建設(shè)需要而占用耕地資源的，補充耕地的任務(wù)應(yīng)該由占用耕地資源的單位和個人承擔。耕地后備資源匱乏的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可通過縣國土資源管理部門組織協(xié)調(diào)，在耕地后備資源豐富的本縣其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成異地耕地“占補平衡”的任務(wù)。同時