社區(qū)應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的困境及優(yōu)化路徑研究

摘要：社區(qū)在保障社區(qū)正常的生產(chǎn)生活秩序、打造韌性社區(qū)、防范和化解突發(fā)公共危機(jī)事件方面具有重要潛力。社區(qū)韌性是社會(huì)韌性的基礎(chǔ)、是戰(zhàn)勝災(zāi)害的關(guān)鍵所在，所以，提升社區(qū)韌性治理能力逐漸成為社區(qū)治理現(xiàn)代化的重要課題。本文對(duì)社區(qū)在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件中所發(fā)揮的作用以及社區(qū)面臨的困境進(jìn)行分析，探討社區(qū)應(yīng)對(duì)危機(jī)的合理優(yōu)化路徑，以促進(jìn)社區(qū)韌性治理能力的提升。關(guān)鍵詞：公共危機(jī)；社區(qū)韌性；社區(qū)治理公共危機(jī)通常是指影響大部分或者全部的社會(huì)成員的安全利益，需要以政府為主體的公共組織全力應(yīng)對(duì)、公眾多方位參與配合治理的危機(jī)事件、危機(jī)情境、緊急狀態(tài)。[1]張成福教授將公共危機(jī)劃分為三類：一是災(zāi)害類危機(jī)，包括自然災(zāi)害和人為災(zāi)害，前者如地震、火山、水災(zāi)、臺(tái)風(fēng)、雪災(zāi)等，后者如暴力沖突、恐怖活動(dòng)、公共衛(wèi)生等事件；二是事故類危機(jī)，如飛機(jī)、列車、船舶等重大交通事故，爆炸、放射性物質(zhì)大量泄漏等事故；三是重大事件類危機(jī)，包括金融危機(jī)、暴動(dòng)、大量殺傷性恐怖事件，這一類危機(jī)通常危害到國(guó)家安全。[2]一、理論視角：韌性理論“韌性”（Resilience）一詞于19世紀(jì)中葉首先被機(jī)械學(xué)使用，意指一個(gè)物體在經(jīng)受到外力進(jìn)而產(chǎn)生性狀變化卻沒有斷裂的情況下恢復(fù)到初始狀態(tài)的能力。聯(lián)合國(guó)國(guó)際減災(zāi)署在2015年的《仙臺(tái)減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)框架》中，將“韌性”定義為“系統(tǒng)、社區(qū)或社會(huì)內(nèi)部適應(yīng)災(zāi)害的能力，通過(guò)抵抗和改變以達(dá)到和維持合適的結(jié)構(gòu)和功能”。[3]后來(lái)“韌性”概念在社會(huì)學(xué)、組織學(xué)、公共管理學(xué)領(lǐng)域廣泛應(yīng)用?！绊g性”既包含對(duì)抵御突發(fā)事件的抗壓能力又包含從突發(fā)事件中恢復(fù)和學(xué)習(xí)提升的能力。[4]2002年美國(guó)學(xué)者佩·頓首次發(fā)表以韌性社區(qū)為標(biāo)題的論文，標(biāo)志著韌性理論正式開始引入社區(qū)研究之中。我國(guó)學(xué)者也逐步對(duì)社區(qū)韌性開展相關(guān)研究。顏德如提煉出社區(qū)韌性的五個(gè)維度：物理韌性、組織韌性、技術(shù)韌性、制度韌性和心理韌性，并嘗試構(gòu)建韌性視角下社區(qū)應(yīng)急治理體制的分析框架。[5]結(jié)合其他學(xué)者對(duì)社區(qū)韌性的維度，本文將社區(qū)韌性要素分為社會(huì)、社區(qū)和居民三個(gè)方面。以徐州Y社區(qū)為例，探討Y社區(qū)應(yīng)對(duì)公共危機(jī)時(shí)韌性能力的體現(xiàn)、面臨的困境以及提升社區(qū)韌性治理能力的優(yōu)化路徑。二、Y社區(qū)應(yīng)對(duì)公共危機(jī)時(shí)韌性能力的體現(xiàn)Y社區(qū)位于徐州市段莊街道，2005年由紡織、紡西、段東、段西4個(gè)居委會(huì)合并成立。社區(qū)面積0.4平方公里，常住人口5100人，小區(qū)23個(gè)、居民住宅樓82棟，平房11排；有9個(gè)黨組織、580名黨員、53個(gè)黨員中心戶。Y社區(qū)以樓棟為單位進(jìn)行管理，依據(jù)網(wǎng)格化劃分為9個(gè)網(wǎng)格。居民群體以老年人為主，樓戶存在部分空房。實(shí)地調(diào)研了解到，Y社區(qū)具備一支應(yīng)急救援服務(wù)隊(duì)，成立于2022年2月。該救援服務(wù)隊(duì)建立了“1+9+83+N”機(jī)制，也就是由1支黨支部發(fā)揮主導(dǎo)作用，9個(gè)網(wǎng)格員負(fù)責(zé)信息傳遞，83個(gè)樓長(zhǎng)配合工作，還有N個(gè)志愿者協(xié)同應(yīng)對(duì)公共危機(jī)。社區(qū)救援隊(duì)與社會(huì)多元主體協(xié)同應(yīng)對(duì)危機(jī)，2022年3月，該救援隊(duì)在新冠疫情突發(fā)時(shí)投入應(yīng)急工作；同年7月，由于暴雨嚴(yán)重影響了居民的安全出行，救援隊(duì)參與社區(qū)防汛救援。無(wú)論是面對(duì)疫情還是汛情，社區(qū)應(yīng)急救援隊(duì)都發(fā)揮了一定的作用。三、社區(qū)應(yīng)對(duì)公共危機(jī)面臨的困境多元主體的參與在基層應(yīng)急管理中十分重要。但通過(guò)實(shí)地調(diào)研和問(wèn)卷調(diào)查分析發(fā)現(xiàn)，Y社區(qū)應(yīng)對(duì)公共危機(jī)時(shí)，在社會(huì)、社區(qū)和居民參與三個(gè)方面還存在一些問(wèn)題（詳見表1、表2、表3）。（一）社會(huì)方面表1中，“人員、物資等支持力量薄弱”這一選項(xiàng)被居民大量選擇。人員和物資的主要來(lái)源有兩個(gè)：一是社區(qū)自身平時(shí)的儲(chǔ)備，如社區(qū)工作者和應(yīng)急物資存儲(chǔ)的數(shù)量；二是社區(qū)在公共危機(jī)發(fā)生時(shí)獲得的外部援助，此類援助主要來(lái)源于第三方社會(huì)機(jī)構(gòu)。人員和物資都是社區(qū)應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的重要底氣，而這兩者的缺失在一定程度上反映出Y社區(qū)平時(shí)并沒有與第三方社會(huì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行資源鏈接和合作。（二）社區(qū)方面1.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善表1中“社區(qū)設(shè)施不夠完善或落后”這一選項(xiàng)被選擇的概率達(dá)到了32%，說(shuō)明Y社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在問(wèn)題。我們?cè)趯?shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，Y社區(qū)居民安裝的防盜窗已經(jīng)銹跡斑斑，樓道里的照明燈和每一棟樓的防盜門也已經(jīng)無(wú)法正常使用。公共空間狹窄，樓與樓之間的距離較小，加上存在私家車亂停亂放、占用公共道路的現(xiàn)象，居民的公共活動(dòng)空間已經(jīng)所剩無(wú)幾。2.工作效率低下表1中“應(yīng)急工作表面化，沒有落到實(shí)處”被選擇的概率達(dá)到了32%，反映出Y社區(qū)的應(yīng)急工作執(zhí)行效率不高，社區(qū)沒有在公共危機(jī)發(fā)生時(shí)制訂合理工作方案，工作者也沒有將工作完全落實(shí)。3.缺少應(yīng)急工作預(yù)案社區(qū)如果沒有針對(duì)可能發(fā)生的公共危機(jī)制定應(yīng)急工作預(yù)案，在公共危機(jī)發(fā)生時(shí)就難以在短時(shí)間內(nèi)將危機(jī)控制住。Y社區(qū)在平時(shí)缺少針對(duì)公共危機(jī)的應(yīng)急工作預(yù)案，缺乏“全周期”管理理念，這在一定程度上也導(dǎo)致了工作效率低下的問(wèn)題。（三）居民參與方面1.居民參與意愿較低對(duì)于“您是否參與過(guò)社區(qū)應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的工作”這一問(wèn)題，回答“是”的居民僅僅只有13%，而回答“否”的居民高達(dá)87%，說(shuō)明絕大部分居民都沒有參與過(guò)社區(qū)應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的工作。2.居民參與方式被動(dòng)居民參與到社區(qū)應(yīng)急工作的方式大致可以分為兩類：一是主動(dòng)參與，以實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值為目的；二是被動(dòng)參與，受自身政治身份的影響或因社區(qū)動(dòng)員而參與。表3統(tǒng)計(jì)的主體是參與應(yīng)急工作的居民，由表3可見，雖然“出于自身責(zé)任感，實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值”被選擇的概率有32.5%，但是其他選項(xiàng)如“家人親友的鼓勵(lì)支持”和“社區(qū)的應(yīng)急工作動(dòng)員”也有22.5%被選擇的概率，兩者差別并不大，這反映出受自身意愿驅(qū)使參與到社區(qū)應(yīng)急工作中的居民較少，居民參與到社區(qū)工作中的動(dòng)機(jī)不強(qiáng)。四、韌性社區(qū)治理能力提升的優(yōu)化路徑（一）社會(huì)方面社區(qū)要利用當(dāng)?shù)蒯t(yī)療機(jī)構(gòu)資源，強(qiáng)化社區(qū)醫(yī)療人才建設(shè)；還需要與企業(yè)、社會(huì)組織建立應(yīng)急物資的合作機(jī)制，發(fā)揮好企業(yè)、社會(huì)組織相應(yīng)的物資優(yōu)勢(shì)；社區(qū)可以與慈善公益機(jī)構(gòu)合作，慈善公益機(jī)構(gòu)將志愿者分配到社區(qū)當(dāng)中，協(xié)助社區(qū)應(yīng)急工作的實(shí)施。（二）社區(qū)方面社區(qū)要完善公共設(shè)施，優(yōu)化社區(qū)內(nèi)部交通，確保公共危機(jī)事件發(fā)生時(shí)可以進(jìn)行正常的交通流轉(zhuǎn)。此外，社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的功能轉(zhuǎn)換也是提升物理韌性的主要途徑。在危機(jī)事件發(fā)生時(shí)，社區(qū)可以將快遞站點(diǎn)作為物資儲(chǔ)備點(diǎn)使用；供居民活動(dòng)的公共空間在衛(wèi)生性事件發(fā)生時(shí)可以作為隔離點(diǎn)等。在公共危機(jī)發(fā)生時(shí)，社區(qū)居委會(huì)要制定合理的分工方案，明晰各類社區(qū)治理主體職責(zé)，將人力物力資源分配到社區(qū)的每個(gè)角落，盡量避免出現(xiàn)人力物力分配不均的情況。社區(qū)還需要對(duì)自發(fā)參與到應(yīng)急工作中的居民和志愿者進(jìn)行技能培訓(xùn)，讓他們具備一定的專業(yè)知識(shí)和技能，這不僅可以提高他們的工作效率，還可以保障他們的人身安全。在平時(shí)為公共危機(jī)事件準(zhǔn)備好應(yīng)急工作方案。當(dāng)危機(jī)發(fā)生時(shí)，應(yīng)急預(yù)案可以有效減少社區(qū)恐慌，增強(qiáng)社區(qū)自信，也有利于提高后續(xù)應(yīng)急工作的效率。不僅要進(jìn)行災(zāi)前預(yù)警工作，還需要強(qiáng)化“全周期管理”理念。補(bǔ)齊老舊社區(qū)治理短板和弱項(xiàng)，建立應(yīng)對(duì)突發(fā)事件預(yù)警、事前準(zhǔn)備、事中響應(yīng)和事后恢復(fù)的閉環(huán)治理思路，提高社區(qū)工作的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)效率。[6]（三）居民參與方面社區(qū)歸屬感是影響居民參與的重要因素，也是衡量社區(qū)韌性的重要指標(biāo)，居民較高的社區(qū)歸屬感可以有效降低公共危機(jī)給社區(qū)帶來(lái)的危機(jī)。社區(qū)要加大宣傳力度，使居民切實(shí)感受到社區(qū)的進(jìn)步和改變，提高對(duì)社區(qū)日常生活的滿足感和對(duì)社區(qū)未來(lái)發(fā)展的預(yù)期滿意度。[7]同時(shí)，社區(qū)在平時(shí)要多關(guān)注居民的日常生活，社區(qū)要對(duì)面臨困境的居民及時(shí)伸出援手，舉全社區(qū)之力盡可能地幫助他們擺脫困難。居民是在公共危機(jī)事件發(fā)生時(shí)受沖擊最大的對(duì)象，但同時(shí)也是巨大的人力資源。長(zhǎng)期以來(lái)，由于受自上而下的傳統(tǒng)社區(qū)動(dòng)員模式影響，社區(qū)居民習(xí)慣于置身社區(qū)管理之外，缺乏積極主動(dòng)參與社區(qū)事務(wù)治理的意識(shí)和積極性。[8]因而社區(qū)需要調(diào)動(dòng)一切可以調(diào)動(dòng)的資源和力量，增強(qiáng)居民的協(xié)同共治理念，平時(shí)多組織社區(qū)內(nèi)部的公共活動(dòng)，調(diào)動(dòng)起居民參與的積極性，在公共活動(dòng)中