(修改)徐州市行政區(qū)劃調(diào)整

關(guān)于徐州市行政區(qū)劃調(diào)整的思考蔡成緩1.1任書香徐燕(1徐州市統(tǒng)計局，1.1局長江蘇徐州221018Q：1026211534摘要：按照征區(qū)劃調(diào)整理論，在剖析徐州市和銅山縣同城而處的矛盾基礎(chǔ)上，闡述行政區(qū)劃調(diào)整對徐州發(fā)展的影響，并提出行政區(qū)劃調(diào)整后政府應(yīng)對建議。關(guān)鍵詞：區(qū)劃調(diào)整；資源整合；制度創(chuàng)新2010年9月28日，根據(jù)國務(wù)院批復(fù)和省政府通知精神，徐州市進(jìn)行了行政區(qū)劃調(diào)整：撤銷徐州市九里區(qū)、銅山縣，設(shè)立徐州市銅山區(qū)。調(diào)整后徐州市市區(qū)行政區(qū)域面積3037.3平方公里，總?cè)丝?06.4萬人。一、理論研究及背景分析改革開放30多年來，我國城市化快速發(fā)展，城市常住人口迅速增長，建設(shè)用地急劇擴(kuò)張，資源和環(huán)境面臨越來越大的壓力。城市城區(qū)發(fā)展空間明顯不足，進(jìn)一步發(fā)展時與周邊縣在經(jīng)濟(jì)布局和市政建設(shè)上出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)雷同、重復(fù)建設(shè)、浪費(fèi)資源的問題，市縣矛盾日益加劇，造成城市邊緣區(qū)的雜亂無章，土地地價不合理上升，環(huán)境惡化，最終導(dǎo)致城市競爭力和生活質(zhì)量的下降，嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。運(yùn)用政府權(quán)威對行政區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整以消除阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行政壁壘就成了地方政府實(shí)現(xiàn)管治的重要手段。我國地方的行政區(qū)劃調(diào)整主要經(jīng)歷了“市帶縣”、“撤縣設(shè)市”、“撤縣（市）設(shè)區(qū)”等三個階段。最近十年由于我國城市化進(jìn)程逐步加快,城市規(guī)模不斷膨脹,行政區(qū)劃調(diào)整變得日益頻繁。特別是近一年來，我國有數(shù)個大城市如北京、上海、天津、重慶、深圳、廈門、沈陽等，進(jìn)行了行政區(qū)劃調(diào)整，也有許多中小城市進(jìn)行區(qū)劃調(diào)整。據(jù)統(tǒng)計1999年至2008年期間，我國市轄區(qū)數(shù)量共增加了107個，增幅為14.2%，減少了58個縣，減幅為13.5%，縣級市減少47個，減幅為3.11%，自治縣等其他縣級單位數(shù)量鑒于民族因素的考慮沒有變化。從中我們會發(fā)現(xiàn)近十年我國地方行政區(qū)劃調(diào)整的規(guī)模和變動頻率是驚人的，且以撤縣設(shè)區(qū)為主。按照大都市區(qū)治理模式理論模型，徐州的規(guī)劃調(diào)整應(yīng)該說是一種大都市治理行為，即通過“撤縣設(shè)區(qū)”“市區(qū)調(diào)整”等行政區(qū)劃調(diào)整，建立一個規(guī)模更大的大都市區(qū)政府。二、徐州市與銅山縣情況綜述(一)徐州市與銅山縣的自然情況徐州市是隴?！m新經(jīng)濟(jì)帶東部的中心城市，基本形成了裝備制造、能源、徐州商圈、食品及農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)四大千億元支柱產(chǎn)業(yè)，2009年，全市實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值2390.16億元，居全省第三位，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展帶動了周邊地區(qū)的發(fā)展，按照省委、省政府的發(fā)展戰(zhàn)略，徐州市由“單核心、攤大餅”式的發(fā)展向“雙核心、五組團(tuán)”城市空間結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、滿足未來建設(shè)300萬人口的特大城市的發(fā)展需求的重大決策，徐州要加快城市化進(jìn)程、必然要進(jìn)行區(qū)域調(diào)整。銅山縣環(huán)抱徐州市區(qū)，具有典型的城郊型經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)?？偯娣e2,035.02平方公里，總?cè)丝?20.4萬，90年代曾兩度跨入“全國農(nóng)村綜合實(shí)力百強(qiáng)縣”行列，食品、機(jī)械、鋼鐵、汽車、電子等五大產(chǎn)業(yè)是銅山的優(yōu)勢主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，關(guān)聯(lián)度較高，配套能力強(qiáng)。2009年，地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）達(dá)338.11億元，總量反超東臺（313.63億元）24.48億元，位居蘇北第一，增幅高于東臺1.7個百分點(diǎn)。2009年，躋身全國縣域經(jīng)濟(jì)百強(qiáng)第78位。(二)徐州市與銅山縣的市縣同城矛盾徐州市區(qū)由銅山縣所包圍，形成郊區(qū)包圍市區(qū)、縣鄉(xiāng)包圍郊區(qū)的同心圓空間模式，市縣兩級政府同駐一城。在市、縣分立、同城而治的狀態(tài)下，銅山縣缺乏自身的行政、經(jīng)濟(jì)和文化中心，依托市區(qū)邊緣有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的銅山鎮(zhèn)作為縣屬中心而重點(diǎn)建設(shè)，并已形成較大規(guī)模，導(dǎo)致市區(qū)的建成區(qū)與縣屬城鎮(zhèn)建成區(qū)連成一片的現(xiàn)象，這就使中心城市—－徐州難以進(jìn)行合理規(guī)劃布局。市縣之間的矛盾和摩擦日益嚴(yán)重，主要表現(xiàn)為:市縣同城往往導(dǎo)致市縣相互牽制，削弱城市整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，降低經(jīng)濟(jì)的互補(bǔ)性和活力，兩地在供水、供氣、污水處理、公共服務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施和開發(fā)區(qū)的低水平重復(fù)建設(shè)，造成人力、財力的浪費(fèi)，同時還造成行政機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置和多頭化管理，嚴(yán)重浪費(fèi)行政資源，增加管理成本，降低辦事效率，難以提供有效的城市區(qū)域公共服務(wù)。三、區(qū)劃調(diào)整后的積極作用（一）擴(kuò)大城市空間，提升競爭力。行政區(qū)劃調(diào)整的消極作用也是相伴而生的，撤縣設(shè)區(qū)會在一定程度抑制銅山的積極性，盡管三年經(jīng)濟(jì)體制不變，但也會讓一些干部產(chǎn)生短視行為，地方政府發(fā)展的積極性減弱；行政管理效能下降；城市規(guī)劃、土地管理等重要權(quán)限上收，市的工作量加大，而區(qū)的工作量減少，會使行政管理層級增多，管理效能下降；大量的農(nóng)村變成城市，便利虛假“城市化”出現(xiàn)；區(qū)域調(diào)整給居民升學(xué)、就業(yè)等帶來不便；產(chǎn)生歷史遺留爭議問題等等。四、建議作為管理者要認(rèn)識到，通過行政區(qū)劃調(diào)整，建立一個統(tǒng)一、規(guī)模更大的大都市區(qū)政府并不意味著就能解決大都市區(qū)治理問題，就能促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高效發(fā)展。行政區(qū)劃調(diào)整已經(jīng)逐漸形成了路徑依賴，重調(diào)整輕創(chuàng)新是各地普遍存在的現(xiàn)象，其結(jié)果是動態(tài)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)與相對靜止的行政區(qū)劃很難匹配，行政區(qū)劃頻繁調(diào)整卻難以達(dá)到理想效果。而調(diào)整后的制度創(chuàng)新就是為了設(shè)計出一套既能激勵地方積極發(fā)展，又能約束地方政行為的制度規(guī)范，而解除管制和放權(quán)是制度創(chuàng)新的主要目標(biāo)取向。（一）轉(zhuǎn)變政府職能要從根本上優(yōu)化行政區(qū)劃格局，須先改變行政管理制度，從轉(zhuǎn)變政府職能入手，以服務(wù)型政府代替管理型政府。政府除了在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、法律服務(wù)、社會管理等市場所不能或不愿起作用的領(lǐng)域發(fā)揮作用外，其他本應(yīng)由市場起作用的領(lǐng)域都交還市場去做。如深圳市自2006年行政區(qū)劃調(diào)整以來，來將管理重心下移到街道，實(shí)行社區(qū)工作站與居委會分開設(shè)置。當(dāng)市場和社會承擔(dān)了大量的職能后，政府自然瘦身，可將更多的精力集中在必要的公共管理和服務(wù)上，增強(qiáng)管理能力。（二）合理分割行政權(quán)力合理分割行政權(quán)力能提高行政效率，增強(qiáng)行政管理能力，從而擴(kuò)大管理幅度。不同性質(zhì)的權(quán)力在各級政府之間運(yùn)用的效果不一樣，有的適合集中在市政府，有的適合放置到基層，應(yīng)該根據(jù)權(quán)力性質(zhì)在各級政府之間作出明確劃分，并用法律固定下來，使各種權(quán)力都有清晰的職責(zé)。徐州市目前正處于發(fā)展關(guān)鍵時期，各種矛盾突出，既需要集中部分權(quán)力以整合資源，也需要分散權(quán)力以加強(qiáng)社會管理。（三）完善社區(qū)自治隨著單位制度的解體，社會的力量逐步壯大，社區(qū)開始成為接納政府部分服務(wù)職能的基地。社區(qū)自治可以將很多政府力不能及的事情做好，培養(yǎng)市民的參政能力，促進(jìn)市民之間的交流溝通，增強(qiáng)歸屬感，消除社會矛盾于萌芽之中。政府職能轉(zhuǎn)移給社區(qū)后，社區(qū)擁有更多的自主權(quán)力，社區(qū)組織發(fā)育必然更加完善，社區(qū)自治更為活躍。（四）支持非政府組織的參與國外非政府組織廣泛參與大都市區(qū)的管治，提高了大都市區(qū)管治的效率。而我國的非政府組織則明顯表現(xiàn)出參與不足。大都市治理的戰(zhàn)略問題涉及大都市區(qū)整體的利益，因而應(yīng)充分反映社會各種力量的意見并得到他們的認(rèn)可，尤其是除各級政府之外的各種非正式機(jī)構(gòu)、單位和社會團(tuán)體等非政府組織。行政區(qū)劃調(diào)整后，構(gòu)建一個以政府為主導(dǎo)、非政府組織積極參與的管理模式，將強(qiáng)化和延伸城市基礎(chǔ)設(shè)施和管理服務(wù)等一系列“公共產(chǎn)品”。大都市區(qū)、城市地區(qū)（city－Region）的快速發(fā)展已經(jīng)是21世紀(jì)中國城市化的主要特征。大都市區(qū)的日漸龐大帶來了管治上的困難，行政區(qū)劃調(diào)整是大都市區(qū)治理的一種手段。對于徐州這樣的城市地區(qū)來說，雖然在某些方面既要強(qiáng)化市政府的統(tǒng)一權(quán)威但是，更多的還是要考慮如何解除管制和放權(quán)，如何通過制定法規(guī)制度來激勵和約束地方政府的發(fā)展，在保護(hù)公共利益的同時，激發(fā)起地方政府的積極性、主動性。因此，在行政區(qū)劃調(diào)整結(jié)束之后，必須要及時地進(jìn)行檢討總結(jié)，以便更好地加強(qiáng)政府建設(shè)，完善法規(guī)制度，協(xié)調(diào)好不同層級政府之間的關(guān)系，促進(jìn)大都市地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。參考文獻(xiàn)[1]嚴(yán)榮．大倫敦政府：治理世界城市的創(chuàng)新[J]．城市管理，2005(3)：45-49．[2]楊開忠，陶然，劉明興．解除管制、分權(quán)與中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌[J]．中國社會科學(xué)，2003，(3)：4－18.[3]康艷紅．政府企業(yè)化背景下的中國城市郊區(qū)化發(fā)展研究[J].人文地理，2006，(5)：12[4]張京祥，范朝禮，沈建法．試論行政區(qū)劃調(diào)整與推進(jìn)城