第一章 土地利用總體規(guī)劃概述

上篇土地利用總體規(guī)劃第一章土地利用總體規(guī)劃第一節(jié)土地利用總體規(guī)劃的基本知識第二節(jié)土地利用總體規(guī)劃編制的意義和作用第三節(jié)土地利用總體規(guī)劃的工作方法第四節(jié)土地利用總體規(guī)劃的編制程序第五節(jié)土地利用總體規(guī)劃模式研究第六節(jié)土地利用總體規(guī)劃成果第一節(jié)土地利用總體規(guī)劃的基本知識一、土地利用總體規(guī)劃的概念

土地利用總體規(guī)劃是在一定時期、一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)當(dāng)?shù)氐淖匀缓蜕鐣?jīng)濟條件以及國民經(jīng)濟發(fā)展的需求，對土地資源在各部門之間的合理配置以及對土地的開發(fā)、利用、整治、保護進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、合理安排的長期性戰(zhàn)略規(guī)劃。二、土地利用總體規(guī)劃的性質(zhì)和特點（一）總體性

（二）長期性

（三）戰(zhàn)略性

（四）宏觀指導(dǎo)性

（五）政策性

（六）綜合性

（七）動態(tài)性三、土地利用總體規(guī)劃體系

目前我國的土地利用總體規(guī)劃分為：全國、?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）、地（市）、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五個層次。其中：1、全國土地利用中體規(guī)劃綱要2、某某省土地利用總體規(guī)劃3、某某市土地利用總體規(guī)劃4、某某縣土地利用總體規(guī)劃5、某某鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃四、土地利用總體規(guī)劃的基本內(nèi)容（一）研究確定規(guī)劃期間土地利用目標、任務(wù)和基本方針（二）確定各類農(nóng)業(yè)用地的規(guī)模和布局（三）確定規(guī)劃區(qū)域建設(shè)用地——城鄉(xiāng)居民點、交通、工礦企業(yè)、水利工程、旅游、特殊用地等的規(guī)模與布局（四）提出規(guī)劃區(qū)域的土地利用方向、調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)與布局，并把指標分解到下一級政府（五）進行土地利用分區(qū)（六）提出實施規(guī)劃的政策、措施（七）因地制宜地開展專項規(guī)劃與專題研究工作五、土地利用總體規(guī)劃與其它規(guī)劃的關(guān)系

（一）國土規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的關(guān)系

國土規(guī)劃是對一定地域范圍的社會資源（自然、經(jīng)濟資源）進行綜合性的宏觀控制規(guī)劃，或者說是為了協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與人口、自然環(huán)境之間的關(guān)系而進行的規(guī)劃。國土規(guī)劃無論是從地域范圍，還是從內(nèi)涵來看，要比土地利用總體規(guī)劃廣泛得多。土地利用總體規(guī)劃是落實國土規(guī)劃的專項規(guī)劃之一，并對國土規(guī)劃起反饋作用。（二）城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的關(guān)系

城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃是點與面、局部與整體的關(guān)系。城市規(guī)劃以土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，并與土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)；同時，土地利用總體規(guī)劃也應(yīng)為城市的發(fā)展和建設(shè)創(chuàng)造良好的土地條件。（三）農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的關(guān)系農(nóng)業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃是編制土地利用總體規(guī)劃的主要依據(jù)，而土地利用總體規(guī)劃雖有對農(nóng)業(yè)各部門用地的預(yù)測和規(guī)劃，但它只是為制定農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃在各部門用地方面起著宏觀指導(dǎo)、控制與協(xié)調(diào)作用。兩者不能相互替代。第二節(jié)編制土地利用總體規(guī)劃的

意義和作用一、土地利用總體規(guī)劃是充分、科學(xué)、合理利用每寸土地的基礎(chǔ)和依據(jù)。二、土地利用總體規(guī)劃可以正確處理部門用地關(guān)系，協(xié)調(diào)各部門用地矛盾，保證“一要吃飯，二要建設(shè)”土地利用基本方針的貫徹落實。三、土地利用總體規(guī)劃是土地利用管理的“龍頭”，對其他各項工作具有宏觀控制和指導(dǎo)作用。四、土地利用總體規(guī)劃可促進社會經(jīng)濟的全面發(fā)展。第三節(jié)土地利用總體規(guī)劃的工作方法一、現(xiàn)有資料分析與實地勘測相結(jié)合二、土地利用總體規(guī)劃與部門、單位土地規(guī)劃相結(jié)合三、土地的數(shù)量分配與空間配置相結(jié)合四、堅持領(lǐng)導(dǎo)干部、技術(shù)人員和群眾三結(jié)合的工作方法第四節(jié)土地利用總體規(guī)劃的編制程序一、準備工作階段二、調(diào)查研究階段（一）收集、分析已有的成果資料。（二）影響土地利用的諸因素分析（三）進行土地適宜性評價（四）土地利用現(xiàn)狀分析（五）土地生產(chǎn)潛力研究（六）土地需求量預(yù)測（七）其他專題研究三、確定規(guī)劃目標和任務(wù)

規(guī)劃的目標和任務(wù)是指在一定的時期內(nèi)，通過土地利用總體規(guī)劃的實施，在該地區(qū)可能達到的預(yù)期目的和效果。四、編制土地利用總體規(guī)劃（一）確定土地利用總體規(guī)劃方案（二）土地利用平衡研究（三）土地利用分區(qū)（四）編寫土地利用總體規(guī)劃報告五、規(guī)劃報告的審批、公布與實施階段土地利用總體規(guī)劃工作程序見圖1—1。⒈準備工作思想動員組織規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組和工作組制定工作方案和計劃落實經(jīng)費業(yè)務(wù)培訓(xùn)⒉土地資源條件調(diào)查地貌氣候水文土壤植被自然災(zāi)害⒊土地利用現(xiàn)狀調(diào)查土地詳細資料分析編制土地利用現(xiàn)狀圖⒋社會經(jīng)濟狀況調(diào)查國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃部門發(fā)展規(guī)劃國土規(guī)劃農(nóng)業(yè)區(qū)劃⒌土地利用現(xiàn)狀分析土地利用結(jié)構(gòu)與布局的分析土地利用率分析土地生態(tài)分析土地利用社會效益分析土地利用存在問題分析⒍土地資源潛力分析土地適宜性評價后備土地資源潛力分析土地生產(chǎn)潛力分析土地的人口承載潛力分析⒎人口和土地需求量預(yù)測人口預(yù)測各部門土地需求量預(yù)測⒏土地利用戰(zhàn)略研究明確土地利用問題制定規(guī)劃目標和任務(wù)提出調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)的方向和措施⒐編制規(guī)劃方案編制土地利用平衡表與規(guī)劃方案進行土地利用分區(qū)確定水利、交通等基礎(chǔ)設(shè)施的位置和規(guī)模方案評價部門地方協(xié)調(diào)會方案論證確定方案⒑成果匯總整理編寫規(guī)劃報告編繪規(guī)劃成果圖⒒總體規(guī)劃的上報與審批⒓總體規(guī)劃的公布與實施驗收鑒定圖1—1土地利用總體規(guī)劃工作程序框圖第五節(jié)土地利用總體規(guī)劃模式研究一、土地利用總體規(guī)劃模式研究的意義二、土地利用總體規(guī)劃的基本特征及要求

基本特征：一是土地利用總體規(guī)劃的內(nèi)容和深度；二是完成的技術(shù)路線和方法，集中體現(xiàn)在它的過程組織方面；三是規(guī)劃的成果及其形式；四是實施的手段及其配套措施。土地利用總體規(guī)劃應(yīng)滿足以下幾個要求：

1.能適應(yīng)社會主義初級階段市場經(jīng)濟規(guī)律，對社會經(jīng)濟的發(fā)展具有一定的促進作用；

2.具有較強的控制力，能杜絕土地的不合理利用和浪費現(xiàn)象的出現(xiàn)；

3.對土地開發(fā)、利用、整治和保護實行動態(tài)監(jiān)測和合理組織；

4.具有較大的彈性和較強的應(yīng)變能力，便于規(guī)劃的修編和年度計劃的制定；

5.具有較強的可操作性，能被土地管理部門接受，便于規(guī)劃的實施。三、土地利用總體規(guī)劃模式評述

（一）總體藍圖模式

1.總體藍圖模式的基本特征⑴內(nèi)容及深度總體藍圖模式既要求完成對規(guī)劃地區(qū)全部土地的土地適宜性評價、土地利用現(xiàn)狀分析和土地需求量預(yù)測，同時也要求規(guī)劃地區(qū)國民經(jīng)濟各部門，如農(nóng)業(yè)、畜牧、水利、城鎮(zhèn)、工礦企業(yè)等的遠景土地利用規(guī)模、布局和大型骨干工程的空間配置規(guī)劃，經(jīng)協(xié)調(diào)平衡以后比較準確而詳盡地反映在圖面上。⑵過程組織一般需要主要領(lǐng)導(dǎo)親自指揮并動員各系統(tǒng)、各部門的領(lǐng)導(dǎo)與專家參加，收集大量資料進行綜合分析與數(shù)據(jù)處理，反復(fù)協(xié)調(diào)平衡才能完成。

⑶主要成果總體藍圖模式的主要成果是規(guī)劃地區(qū)“土地利用總體規(guī)劃圖”和配套的規(guī)劃數(shù)據(jù)與技術(shù)報告。

⑷實施手段過渡計劃和技術(shù)建議2.總體藍圖模式的主要特點⑴對原始資料的要求總體藍圖模式要求對規(guī)劃地區(qū)全部的自然、社會、經(jīng)濟資料及發(fā)展戰(zhàn)略進行綜合、分析、數(shù)據(jù)處理，同時還要求對部門的有關(guān)材料進行上述處理。⑵工作量與完成周期總體藍圖模式的工作量和完成周期在眾多模式中當(dāng)推首位。一般情況下需要組織龐大的規(guī)劃班子，在1~2年之內(nèi)完成。⑶實施手段主要是“土地利用總體規(guī)劃圖”和相應(yīng)的過渡計劃，缺乏具體的實施手段。

⑷實施效果總體藍圖模式最大的弱點就是容易失去現(xiàn)勢性。

⑸現(xiàn)實作用總體藍圖模式比較適應(yīng)計劃經(jīng)濟的社會環(huán)境，因而對土地開發(fā)、利用、整治、保護不能進行動態(tài)的控制、協(xié)調(diào)、組織與監(jiān)督?？傮w藍圖模式還缺乏可操作性能，不易為土地管理職能部門所接受。（二）指標控制模式

1.指標控制模式的基本特征

⑴內(nèi)容及深度指標控制模式僅限于制定規(guī)劃地區(qū)國民經(jīng)濟發(fā)展的土地利用指標，包括農(nóng)業(yè)用地控制指標和非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地控制指標。這樣，它的內(nèi)容可以大大簡化。⑵過程組織由于僅限于制定土地利用宏觀控制指標，而這是從全局利益出發(fā)制定出來的。⑶成果形式指標控制模式的主要成果就是各級行政管理部門必須遵照執(zhí)行的宏觀土地利用指標。

⑷實施手段在指標控制模式下，土地利用總體規(guī)劃的實施均以指標為依據(jù)。在這個意義上，本模式暴露出的弱點就是不能對土地的合理開發(fā)利用進行空間布局上的宏觀控制。

2.指標控制模式的主要特點

⑴對原始資料的要求原始資料的需求達到最低限度；⑵工作量及完成周期指標控制模式不需要組織龐大的規(guī)劃班子，任務(wù)完成周期短，在這個意義上，指標控制模式具有最突出的優(yōu)越性。

⑶實施方式主要靠土地利用指標的上傳下達。

⑷實施效果指標控制模式在宏觀控制土地利用上可以取得一定的效果。

⑸實現(xiàn)作用指標控制模式具有較大的彈性和應(yīng)變能力，具有較好的可操作性，易于為土地管理部門接受和掌握。（三）土地利用分區(qū)控制模式

1.土地利用分區(qū)控制模式的基本特征

⑴內(nèi)容和深度土地利用分區(qū)控制模式的中心內(nèi)容是在土地利用現(xiàn)狀分析、土地適宜性評價、土地需求量預(yù)測、土地生產(chǎn)潛力分析的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同區(qū)域的土地利用方式，將規(guī)劃地區(qū)分為農(nóng)業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)、城鎮(zhèn)等土地利用區(qū)，以及與采礦等相結(jié)合的土地復(fù)墾區(qū)等土地利用區(qū)域，并配合制定相應(yīng)的土地利用方針和土地行政、經(jīng)濟、法律、技術(shù)管理措施。⑵過程組織采用土地利用分區(qū)控制模式編制土地利用總體規(guī)劃的過程。

⑶成果形式土地利用分區(qū)控制是土地利用總體規(guī)劃的主要成果，一般編制適用于不同層次的土地利用分區(qū)圖供實施使用⑷實施手段土地利用分區(qū)控制由于在實踐中應(yīng)用不久，因此在實施手段方面尚不夠完善，有待進一步探索。

2.土地利用分區(qū)控制模式的主要特點⑴原始資料的繁簡本模式所需各類原始資料多，以全系統(tǒng)的宏觀資料為主，著重于區(qū)域性的宏觀經(jīng)濟分析，而把國民經(jīng)濟部門分析工作量減少到最低限度。⑵工作量及完成周期由于在各項分析、預(yù)測工作中可以應(yīng)用現(xiàn)代系統(tǒng)分析與模型方法和電子計算機技術(shù)，所以，工作量也簡化很多，編制總體規(guī)劃方案的周期較過去大大縮短。⑶實施方式與實施效果本模式的重點是對宏觀土地利用活動進行控制，對保證土地利用戰(zhàn)略目標的實施可以起很重要的作用。

⑷現(xiàn)實作用土地利用分區(qū)控制具有較大的彈性和應(yīng)變能力，在土地利用的宏觀控制、協(xié)調(diào)、組織與監(jiān)督等方面可以起到重要的作用，對保證土地利用戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)有重要的意義。第六節(jié)土地利用總體規(guī)劃成果一、圖件成果（一）土地利用總體規(guī)劃圖（二）土地利用現(xiàn)狀圖（三）土地適宜性評價圖

二、文字報告成果（一）土地利用總體規(guī)劃（送審稿）（二）土地利用總體規(guī)劃說明（三）專