城鄉(xiāng)融合背景下推動(dòng)城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)的研究

城鄉(xiāng)融合背景下推動(dòng)城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)的研究摘要：城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)進(jìn)一步?jīng)_擊了我國(guó)城鄉(xiāng)二元對(duì)立關(guān)系，有助于促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相互聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。自新中國(guó)成立以來，我國(guó)城鄉(xiāng)人口流動(dòng)經(jīng)歷城—鄉(xiāng)、鄉(xiāng)—城、城鄉(xiāng)雙向流動(dòng)三個(gè)階段，當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)人口流動(dòng)呈現(xiàn)以農(nóng)村人口向城市流動(dòng)為主的城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)的趨勢(shì)，而圍繞土地制度產(chǎn)生的一系列問題困擾著進(jìn)城農(nóng)民、下鄉(xiāng)市民以及返鄉(xiāng)農(nóng)民，故推動(dòng)城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)需從完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易制度、深化戶籍制改革、加快健全社會(huì)保障制度等方面進(jìn)行。關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)人口流動(dòng)、城鄉(xiāng)融合、進(jìn)城農(nóng)民、下鄉(xiāng)市民、返鄉(xiāng)農(nóng)民當(dāng)前，農(nóng)村人口流動(dòng)在經(jīng)歷了高速的“鄉(xiāng)——城”的單向人口流動(dòng)后，已于2012年逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)間人口雙向流動(dòng)（夏金梅，孔祥利；2021）[1]?！秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014－2020年)》明確了農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移對(duì)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要作用，并強(qiáng)調(diào)要保障他們進(jìn)入城市后的各項(xiàng)權(quán)利，不斷推進(jìn)符合條件的農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移。中共中央、國(guó)務(wù)院《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018－2020)》以及2019年中央一號(hào)文件也明確指出，要通過加快戶籍制度改革，健全農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的落戶條件，并保障他們平等享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)。可見，如何通過推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向城市轉(zhuǎn)移來提高我國(guó)城鎮(zhèn)化水平仍然是現(xiàn)階段乃至未來一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必須破解的歷史難題。與此同時(shí)，各類專業(yè)人才下鄉(xiāng)也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的基本保障?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018－2020)》明確指出通過以下三個(gè)方面來實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的人才戰(zhàn)略:一是培育新型職業(yè)農(nóng)民，其基本要求是愛農(nóng)業(yè)、懂技術(shù)和善經(jīng)營(yíng)；二是引導(dǎo)有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的專業(yè)人才進(jìn)入農(nóng)村，為鄉(xiāng)村振興發(fā)展提供專業(yè)指導(dǎo)；三是推動(dòng)不同類型社會(huì)人才為鄉(xiāng)村振興提供多元化支持。這表明，我國(guó)新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略將同時(shí)進(jìn)行，互為動(dòng)力。城鄉(xiāng)關(guān)系由城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)融合，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效銜接，其關(guān)鍵是人的合理流動(dòng)與均衡發(fā)展（杜啟平，2020）[2]。城鄉(xiāng)間人口雙向流動(dòng)的趨勢(shì)意味著城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)入了新的階段，城鄉(xiāng)融合進(jìn)一步加深，一方面表現(xiàn)為隨著農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高和城市發(fā)展所引起的勞動(dòng)收入提高使得農(nóng)村剩余勞動(dòng)力繼續(xù)由鄉(xiāng)村向城市轉(zhuǎn)移；另一方面表現(xiàn)為受多方面因素的綜合影響，包括農(nóng)民工、人才、資本、城市居民等在內(nèi)的流動(dòng)人口逐漸由城市向鄉(xiāng)村流動(dòng)，為鄉(xiāng)村的發(fā)展注入了新的活力。城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)為推動(dòng)城鄉(xiāng)融合提供了現(xiàn)實(shí)條件，在新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略共同推進(jìn)的背景下，城鄉(xiāng)人口流動(dòng)勢(shì)必呈現(xiàn)出復(fù)雜的情形，農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移與城市居民下鄉(xiāng)將同時(shí)發(fā)生、相互影響的。認(rèn)識(shí)我國(guó)城鄉(xiāng)人口流動(dòng)的內(nèi)在邏輯，有效解決城鄉(xiāng)流動(dòng)人口在城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移過程中面臨的問題和困境，有助于構(gòu)建暢通穩(wěn)健的城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)通道，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合順利進(jìn)行。一、我國(guó)城鄉(xiāng)人口流動(dòng)趨勢(shì)的分析（一）政策干預(yù)下城鄉(xiāng)人口流動(dòng)新中國(guó)成立到改革開放這一期間，由于國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為指導(dǎo)，政治因素對(duì)當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有決定性的影響；同時(shí)，在國(guó)際上我國(guó)遭到了嚴(yán)格的經(jīng)濟(jì)封鎖，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)在這一期間發(fā)生了頻繁的波動(dòng)。為了配合經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)施，維持經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展，我國(guó)城鄉(xiāng)人口流動(dòng)趨勢(shì)受到了嚴(yán)格的指令性政策的影響，通過戶籍制度對(duì)農(nóng)民進(jìn)城活動(dòng)進(jìn)行了嚴(yán)格的管控和限制，并且有組織的安排城市過剩勞動(dòng)力進(jìn)入村社，參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)。20世紀(jì)70年代大規(guī)模的知識(shí)青年“上山下鄉(xiāng)”運(yùn)動(dòng)便是受到了中蘇關(guān)系惡化、“文化大革命”等的影響。在這一期間，農(nóng)村發(fā)揮著穩(wěn)定社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，城鄉(xiāng)人口流動(dòng)在指令性政策的干預(yù)下主要由城市流向農(nóng)村。（二）改革開放背景下的城鄉(xiāng)人口流動(dòng)20世紀(jì)70年代末，我國(guó)開始了改革開放，在放棄指令性的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，開始有安排的放寬對(duì)市場(chǎng)的限制，逐漸推進(jìn)市場(chǎng)化改革，發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，指令性的政策干預(yù)逐漸被市場(chǎng)機(jī)制所取代，城鄉(xiāng)人口流動(dòng)方向也發(fā)生了轉(zhuǎn)變。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施和深化、政府對(duì)勞動(dòng)力流動(dòng)管控的逐漸放松以及產(chǎn)業(yè)布局逐漸向城市集中，在城市發(fā)展的拉力和農(nóng)村生產(chǎn)低效率的推力作用下，大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力不斷流向城市，拉開了我國(guó)城鎮(zhèn)化新的篇章。由農(nóng)村流向城市的城鄉(xiāng)人口流動(dòng)主要分為兩個(gè)階段。（1）向鄉(xiāng)鎮(zhèn)流動(dòng)的城鄉(xiāng)人口就近轉(zhuǎn)移(1979～1992年)改革開放最先發(fā)生在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施使得個(gè)體農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)取代了原有的集體組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，極大地提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)作物產(chǎn)量的提升使得農(nóng)業(yè)領(lǐng)域形成了大量的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力；同時(shí)，產(chǎn)業(yè)布局尚未在城市形成大規(guī)模集聚，產(chǎn)業(yè)集聚的規(guī)模相應(yīng)還未得到發(fā)揮，城市對(duì)于勞動(dòng)力的大量需求尚未形成，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)得到了迅速發(fā)展，吸收了大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。在這一階段，為了發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)于要素配置的作用，同時(shí)考慮到城市的勞動(dòng)力需求有限，國(guó)家層面對(duì)于戶籍制度管理的松動(dòng)是有限的，1984年中央一號(hào)文件《關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》指出允許農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶，對(duì)農(nóng)民向城市流動(dòng)的空間范圍進(jìn)行了一定程度上的限制，大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力主要被鄰近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與私營(yíng)企業(yè)吸納，脫離了土地耕種等農(nóng)業(yè)勞動(dòng)，在就近鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)就業(yè)向非農(nóng)就業(yè)的轉(zhuǎn)變。這一階段農(nóng)村剩余勞動(dòng)力尚未實(shí)現(xiàn)向城市工業(yè)部門轉(zhuǎn)移，而布局于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)規(guī)模較小，其吸收農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的能力較弱。另外鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)落后、配套設(shè)施參差不齊，在后續(xù)的市場(chǎng)化改革過程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)因缺乏競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)而日益衰退，不能作為長(zhǎng)期持續(xù)的吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的載體。這一階段是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移的過渡階段，是城市尚未準(zhǔn)備好接納大規(guī)模農(nóng)村勞動(dòng)力的勞動(dòng)力流動(dòng)緩沖階段。（2）向大城市流動(dòng)的城鄉(xiāng)人口跨區(qū)域流動(dòng)(1992～2012年)隨著改革開放不斷深化，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在我國(guó)正式建立，產(chǎn)業(yè)布局開始不斷向大中城市集聚，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)則在大范圍的衰退，我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局開始了又一輪的調(diào)整。20世紀(jì)90年代中后期，國(guó)有企業(yè)改革進(jìn)一步激發(fā)了市場(chǎng)活力，制造業(yè)、加工業(yè)、建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)等勞動(dòng)力密集型產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，私有制經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重逐年升高，城市就業(yè)機(jī)會(huì)的增加對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移產(chǎn)生了巨大的拉力。2001年我國(guó)正式加入WTO，我國(guó)對(duì)外開放程度不斷加深，廉價(jià)勞動(dòng)力成為我國(guó)參與全球化競(jìng)爭(zhēng)的主要競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)于勞動(dòng)力的需求日益旺盛。同時(shí)，在優(yōu)先發(fā)展東部沿海地區(qū)的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)下，先后建立的東部沿海開放區(qū)、沿海開放城市以及經(jīng)濟(jì)特區(qū)經(jīng)過多年的發(fā)展已初具成效，東部沿海城市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日益活躍，與中西部地區(qū)形成了顯著差距；雖然21世紀(jì)初，國(guó)家先后實(shí)施了西部大開發(fā)、中部崛起、東北老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略，以推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，縮小區(qū)域差距，但東中西部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距仍然顯著。受地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的影響，勞動(dòng)力流動(dòng)特征在表現(xiàn)為由農(nóng)村流向城市的同時(shí)，亦表現(xiàn)為由西向東、由北向南的跨省、跨區(qū)域流動(dòng)。這一階段勞動(dòng)勞動(dòng)密集型企業(yè)迅速崛起，取代了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的吸納，同時(shí)戶籍管理制度進(jìn)一步被放松，農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模地進(jìn)行著跨省、跨區(qū)流動(dòng)，向城市工業(yè)部門轉(zhuǎn)移。（三）新時(shí)代城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)（2012至今）2012年中共十八大進(jìn)一步提出城鄉(xiāng)發(fā)展一體化建設(shè)，在加快改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的同時(shí)，加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮，城鄉(xiāng)人口流動(dòng)開始進(jìn)入城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)階段。一方面，近年來我國(guó)城鎮(zhèn)化速度有所減緩，但農(nóng)民市民化人在有序進(jìn)行，2021年我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)64.72%，較上年提高了0.82%[1]；另一方面，2015年我國(guó)在國(guó)家層面鼓勵(lì)“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”，支持農(nóng)民工、大學(xué)生和退役士兵等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)；2017年中共十九大報(bào)告提出要實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，吸引人才、勞動(dòng)力等要素向農(nóng)村回流。另外，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的迅速調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)，一些中老年低勞動(dòng)技能農(nóng)民工面臨著較大的就業(yè)壓力，他們因城市就業(yè)困難、生活成本較高等因素逐漸退出城市，開始向鄉(xiāng)村回流。這一時(shí)期，在政策引導(dǎo)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的影響下，城鄉(xiāng)人口流動(dòng)呈現(xiàn)出以“鄉(xiāng)—城”流動(dòng)為主的城鄉(xiāng)人口雙向自由流動(dòng)。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，我國(guó)城鎮(zhèn)化過程尚未完成，在未來很長(zhǎng)一段時(shí)間農(nóng)村勞動(dòng)力由鄉(xiāng)村流向城市是城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)的主流趨勢(shì)，促進(jìn)農(nóng)村居民市民化穩(wěn)健有序?qū)崿F(xiàn)是我國(guó)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中不可回避的問題。另外農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)需要人才支持，推動(dòng)人才下鄉(xiāng)、留住適當(dāng)?shù)母咚刭|(zhì)農(nóng)村勞動(dòng)力、引導(dǎo)城市居民參與鄉(xiāng)村建設(shè)對(duì)于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有強(qiáng)大的推動(dòng)作用。城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)符合城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策導(dǎo)向，有助于進(jìn)一步打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興有效銜接，構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新路徑。二、推動(dòng)城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)所面臨的困境分析（一）進(jìn)城農(nóng)民的顧慮相對(duì)較高的生活成本是農(nóng)民進(jìn)城最先面臨的問題。從國(guó)家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以看出，農(nóng)村居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)低于城市居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)，農(nóng)民進(jìn)入城市的同時(shí)將面臨著其支付在交通、醫(yī)療、教育等生活費(fèi)用的上升，食品支出由其在農(nóng)村的自給自足變成其為了在城市生活而必須支付的消費(fèi)支出，進(jìn)城農(nóng)民的生活成本顯著上升。雖然當(dāng)前戶籍制度改革不斷深化，但因戶籍制度所導(dǎo)致的城鄉(xiāng)公共服務(wù)差異仍然存在，進(jìn)城農(nóng)民無法獲取與城市居民同等的基本公共服務(wù)，如果進(jìn)城農(nóng)民想要獲取則需要承擔(dān)一定的費(fèi)用，這造成了進(jìn)城農(nóng)民隱性生活成本的提高。除此之外，住房需求是人的基本生活需求，也是農(nóng)民進(jìn)城后的剛性需求，住房支出是構(gòu)成進(jìn)城農(nóng)民的生活成本的重要部分，2021年全國(guó)居民人均居住支出5641元，占居民人均消費(fèi)支出23.4%。[2]雖然各地政府也提供城市廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、公共租賃房等住房保障，但其供給數(shù)量不能完全滿足龐大的進(jìn)城農(nóng)民的住房需求，受益人數(shù)有限。工資性收入是進(jìn)城農(nóng)民的生活消費(fèi)支出的主要資金來源，2021年農(nóng)民工月均收入為4432元，較上年增長(zhǎng)8.8%。[3]盡管工資性收入不斷增長(zhǎng)，但進(jìn)城農(nóng)民融入城市的生活成本更高，大部分人在扣除住房支出和基本生活性消費(fèi)支出后，收入已剩余不多。農(nóng)村土地的機(jī)會(huì)成本阻礙農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工或定居。對(duì)于農(nóng)民而言，農(nóng)村承包土地收益是其進(jìn)入城市之前的主要收入來源，同時(shí)也是其在進(jìn)入城市之后保證和維持原有生活質(zhì)量的重要支撐。土地資源在空間上是固定的，隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，土地資源在區(qū)域空間上呈現(xiàn)出稀缺性，在市場(chǎng)機(jī)制的推動(dòng)下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格和土地征收補(bǔ)償收益逐年升高，提高了農(nóng)民對(duì)持有土地的預(yù)期價(jià)值，為了享有農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)收益，部分農(nóng)民甚至有意保留農(nóng)村戶籍（朱光磊,裴新偉；2021）[3]?？梢哉f，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、退出與征用制度在推動(dòng)城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)過程中發(fā)揮著積極作用，土地物質(zhì)收益實(shí)現(xiàn)與土地權(quán)利變現(xiàn)共同影響著農(nóng)村人口遷移決策。從農(nóng)村勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)來看，低受教育水平、低勞動(dòng)技能、低風(fēng)險(xiǎn)偏好的群體特征使得進(jìn)城農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的城市就業(yè)壓力增加，城市就業(yè)相對(duì)不穩(wěn)定，與其追求相對(duì)穩(wěn)定的生活的預(yù)期有所偏離；另外，戶籍制度的存在使得農(nóng)民進(jìn)城后在獲取城市基本公共服務(wù)方面存在限制，社會(huì)保障的不完善以及剛性的住房需求無法得到有效滿足。這些無疑提高了土地的生活保障功能和進(jìn)城風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避功能對(duì)于農(nóng)村人口的重要性，增強(qiáng)了農(nóng)民繼續(xù)持有土地以獲取經(jīng)營(yíng)土地帶來的物質(zhì)收益的主觀期望，使其對(duì)于放棄農(nóng)村土地權(quán)益產(chǎn)生了后顧之憂?？梢?，在沒有實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易制度以及社會(huì)保障制度等尚未完善之前，放棄農(nóng)村土地權(quán)益進(jìn)城工作生活的機(jī)會(huì)成本對(duì)于農(nóng)村人口而言太大，加之進(jìn)城后相對(duì)較高的生活成本，降低了農(nóng)村人口進(jìn)城的積極性，阻礙了農(nóng)村人口市民化的進(jìn)程。（二）返鄉(xiāng)農(nóng)民的兩難就返鄉(xiāng)農(nóng)民的就業(yè)結(jié)構(gòu)看可以分為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民和普通返鄉(xiāng)農(nóng)民，因其返鄉(xiāng)的目的不同，導(dǎo)致其參與農(nóng)村生產(chǎn)生活的行為活動(dòng)也不同。返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民以獲取更高的收益為目的，主要從事農(nóng)業(yè)規(guī)模種植、鄉(xiāng)村休閑旅游等與農(nóng)業(yè)農(nóng)村相關(guān)的經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)。但由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易制度尚不完善，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民的房屋等財(cái)產(chǎn)因估值較低而不能籌集到足夠的創(chuàng)業(yè)啟動(dòng)資金和后期運(yùn)營(yíng)資金，對(duì)政府的政策支持產(chǎn)生了較強(qiáng)的路徑依賴。隨著老年化問題的出現(xiàn)，中老年低技能農(nóng)民工因勞動(dòng)能力逐漸衰退開始退出城市返回農(nóng)村，從事傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。這些中老年低技能農(nóng)民工是普通返鄉(xiāng)農(nóng)民的主體，因?yàn)閯趧?dòng)力的衰退，更加重視土地的生活保障功能，他們通過自己經(jīng)營(yíng)土地以獲取穩(wěn)定的基本生活物資。伴隨著我國(guó)越來越突出的老年化問題，將會(huì)有更多的中老年農(nóng)民工返回農(nóng)村，農(nóng)村老齡化將會(huì)更加嚴(yán)重。在沒有有效的組織和分配情況下，中老年農(nóng)民對(duì)土地的生活保障功能的日益重視將會(huì)使土地變得分散，返鄉(xiāng)農(nóng)民對(duì)土地權(quán)利的要求使得農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的契約關(guān)系變得極為不穩(wěn)定，增加了投資經(jīng)營(yíng)者的投資經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)等農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到挑戰(zhàn)，并且阻礙資本、人才等下鄉(xiāng)活動(dòng)。（二）市民下鄉(xiāng)的擔(dān)憂在前文的分析中，農(nóng)村土地對(duì)于進(jìn)城農(nóng)民和返鄉(xiāng)農(nóng)民的收入構(gòu)成以及生活保障來說極為重要，土地與農(nóng)民的關(guān)系極為緊密，這使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)變得不穩(wěn)定，并阻礙了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)和退出。土地流轉(zhuǎn)的不確定性降低了農(nóng)村土地的有效供給，增加了市民下鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而抑制了城市居民及要素向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。在快速的城鎮(zhèn)化建設(shè)中，農(nóng)村的資源要素不斷向城市匯聚，讓本就處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的弱勢(shì)地位的農(nóng)村愈發(fā)衰弱，經(jīng)濟(jì)活力缺失，產(chǎn)業(yè)發(fā)展受阻。同時(shí)，城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)張擠占了大量的農(nóng)村土地，使得農(nóng)村可用土地減少，進(jìn)而導(dǎo)致用地成本上升。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)重啟需要大量的資源投入，短期內(nèi)無法取得顯著的收益，而農(nóng)業(yè)用地成本上漲降低了資本的預(yù)期收益，這使得以盈利為目標(biāo)的資本下鄉(xiāng)動(dòng)力不足，進(jìn)而也抑制了作為資本下鄉(xiāng)載體的市民流入農(nóng)村。在制度設(shè)計(jì)方面，城鄉(xiāng)人口融合的土地供求對(duì)接制度存在缺陷。目前，城市人口“回歸鄉(xiāng)村”需求上升為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)復(fù)活與發(fā)展創(chuàng)造了機(jī)會(huì)，資本和市民逐漸向農(nóng)村流動(dòng)，農(nóng)村的人口結(jié)構(gòu)以及資本結(jié)構(gòu)正在發(fā)生改變，農(nóng)村要素結(jié)構(gòu)的變化使得農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展活力得到恢復(fù)，市民下鄉(xiāng)的規(guī)模日益擴(kuò)大。但現(xiàn)有的宅基地制度對(duì)農(nóng)村住房進(jìn)行了限制，市民在農(nóng)村尋得住房的交易成本較高；農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的不確定性和農(nóng)業(yè)用地供給減少也使得投資者不易獲得土地可用。雖然現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)開展了有關(guān)宅基地使用權(quán)以及農(nóng)房使用改革等試點(diǎn)工作，但由于尚處于探索階段，覆蓋范圍小；而且大部分地區(qū)制度設(shè)計(jì)是從農(nóng)民增收和農(nóng)村發(fā)展的角度考慮的，并沒有顧及到城市人口進(jìn)入農(nóng)村的土地獲得問題，這在城市人口流向農(nóng)村過程中鑄起一道墻，阻礙城市人口往農(nóng)村融合。雖然城鄉(xiāng)雙方對(duì)土地需求均有所上升，但因農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的不確定性、城市擴(kuò)張擠占農(nóng)業(yè)用地、人口融合土地供求對(duì)接制度設(shè)計(jì)缺陷等問題造成土地有效供給不足，沒有形成“人的流動(dòng)→地的流轉(zhuǎn)→財(cái)?shù)姆峙洹青l(xiāng)融合”。三、結(jié)論城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)對(duì)于推動(dòng)城鄉(xiāng)融合，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相互聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展具有重要意義。當(dāng)前，我國(guó)城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)在城鄉(xiāng)公共服務(wù)、社會(huì)保障、土地流轉(zhuǎn)等方面均存在問題。要推動(dòng)城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)，改變城鄉(xiāng)要素流動(dòng)格局，可以從以下三個(gè)方面進(jìn)行：（1）完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易制度，搭建農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)個(gè)體農(nóng)民組建集體組織，統(tǒng)一安排農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)模式，探索集體農(nóng)村土地與下鄉(xiāng)資本共同參與的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，共享經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)；正視土地的生活保障功能，允許農(nóng)民通過土地置換等方式退出土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易，實(shí)現(xiàn)規(guī)模農(nóng)業(yè)與小農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)共存的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展格局；探索以實(shí)物支付部分農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)金額的支付方式，降低農(nóng)民對(duì)土地的依賴程度。（2）深化戶籍制改革，打破戶籍制度對(duì)于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的差異化提供，推動(dòng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，保證進(jìn)城農(nóng)民同等享有城市基本公共服務(wù)；提升農(nóng)村基本公共服務(wù)供給水平，保證下鄉(xiāng)市民獲取農(nóng)村基本公共服務(wù)的質(zhì)量。（3）加快健全社會(huì)保障制度，推動(dòng)城市廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等建設(shè)，降低進(jìn)城農(nóng)民的住房成本