PPP項目的策劃和實施方案

中國國際工程咨詢公司李開孟政府和社會資本合作〔PPP〕工程的籌劃和實施中國國際工程咨詢公司研究中心國家開展改革委政府和社會資本合作指導(dǎo)意見及?通用合同指南?專題研討目錄I.對政府和社會資本合作〔PPP〕的理解II.政府和社會資本合作〔PPP〕的實際操作III.專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)可以提供的技術(shù)支持中國國際工程咨詢公司研究中心一、對政府和社會資本合作〔PPP〕的理解中國國際工程咨詢公司研究中心對“政府和社會資本合作〞的理解“政府和社會資本合作〞工程，是在借鑒國際根底設(shè)施和公共效勞領(lǐng)域投資建設(shè)PPP〔Public—Private—Partnership〕模式的根底上，結(jié)合我國國情進(jìn)行外鄉(xiāng)化創(chuàng)新而提出的一個新概念。西方國家的“公共部門和私人部門合作〞〔PPP模式〕，是公共部門〔政府〕與私人部門〔企業(yè)或其他組織〕合作推動根底設(shè)施和公共事業(yè)工程建設(shè)的工程運(yùn)作模式，采用的是西方市場經(jīng)濟(jì)國家的話語體系。西方市場經(jīng)濟(jì)國家將其經(jīng)濟(jì)活動劃分為公共部門和私人部門的活動，二者劃分界限清晰，各自開展工程投融資及建設(shè)遵循不同的原那么、模式及評價機(jī)制。PPP模式是公共部門和私人部門共同合作的模式，具體可采用BOOT、BOT、BOO、TOT等形式。中國國際工程咨詢公司研究中心投資工程的劃分鑒于我國實行以公有制為主體的國家根本經(jīng)濟(jì)制度所具有的本質(zhì)特征，現(xiàn)行投融資體制并不將國家經(jīng)濟(jì)部門劃分為“公共部門〞和“私人部門〞，而是劃分為“政府〞和“企業(yè)〞兩個局部，并將投資工程劃分為“政府投資工程〞和“企業(yè)投資工程〞。政府投資工程實行“審批制〞管理模式，企業(yè)投資工程實行“核準(zhǔn)制〞和“備案制〞管理模式。這里所說的企業(yè)，包括國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)、混合所有制企業(yè)及其他形態(tài)的企業(yè)。我國政府部門或其代表機(jī)構(gòu)吸收社會資本參與根底設(shè)施和社會公用事業(yè)工程投資建設(shè)，不同于西方國家“公共部門〞和“私人部門〞的合作，因而不是傳統(tǒng)意義上的PPP工程，是通過變通和外鄉(xiāng)化而形成的。中國國際工程咨詢公司研究中心PPP的合作主體政府和社會經(jīng)營性企業(yè)合作，可采用政府授予工程公司特許經(jīng)營的模式，也可采用政府通過特定的投融資平臺公司，向工程公司進(jìn)行資金注入等方式開展合作。參與合作的市場主體，應(yīng)為通過合法程序選擇產(chǎn)生的符合條件的經(jīng)營性國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)、混合所有制企業(yè)或其他各類經(jīng)營性投融資主體。鑒于“政府和社會資本合作〞概念被有關(guān)部門提出并得到一定程度的認(rèn)可，我們決定采納這一概念。我們將合作各方表述為“政府主體〞和“社會資本主體〞，將二者的合作表述為“政府方〞和“社會資本合作伙伴〞之間的合作。其中，“政府方〞是指政府部門或其授權(quán)的代表機(jī)構(gòu)，“社會資本合作伙伴〞是指符合條件的經(jīng)營性國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)、混合所有制企業(yè)或其他各類經(jīng)營性投融資主體。中國國際工程咨詢公司研究中心7起源、開展及爭論上世紀(jì)90年代，英國率先提出了PFI的概念，對引導(dǎo)基于市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下針對公共工程進(jìn)行市場化運(yùn)作發(fā)揮了重要作用。一般認(rèn)為，PPP主要包括兩種根本類型，一是特許經(jīng)營，是盈利性工程，使用者付費，根本類型是BOT工程；二是PFI工程，政府出資購置效勞。PPP模式目前已經(jīng)在全世界得到廣泛應(yīng)用，范圍涉及道路、橋梁、港口、軌道交通、供水、供電、電信、垃圾處理等傳統(tǒng)公用事業(yè)，也包括監(jiān)獄、學(xué)校、國防和根底醫(yī)院等純公共產(chǎn)品工程。PPP模式雖然取得較好效果，但對其爭議從未中斷。1990-2024年開展中國家私人部門參與根底設(shè)施工程投資中國國際工程咨詢公司研究中心PPP的兩種根本模式一、使用者付費根據(jù)使用量的多少決定付費金額。主要包括BOT、BOO和BOOT等類型，在英國統(tǒng)稱為特許經(jīng)營的PPP模式。一是具有自然壟斷性的工程，完全可以通過收費回收本錢，關(guān)鍵是要確定價格形成機(jī)制；二是通過使用者收費不能保證財務(wù)可持續(xù)性的工程，需要政府財政補(bǔ)貼；三是財務(wù)風(fēng)險影響因素較多的工程，如高速公路，政府會在低收益期給予相應(yīng)補(bǔ)貼，到達(dá)一定程度后不再補(bǔ)貼，對于高收益還會予以收益管控。二、政府付費屬于根本公共效勞，或者難以確定使用者，只能由政府通過稅收向生產(chǎn)者購置效勞，是采取私人融資方案〔PFI〕的PPP模式。社會資本負(fù)責(zé)提供公共產(chǎn)品，并保證質(zhì)量，政府根據(jù)產(chǎn)品或效勞的結(jié)果付費，按業(yè)績獲得補(bǔ)償，政府購置公共效勞。中國國際工程咨詢公司研究中心10我國經(jīng)常采用的PPP模式社會資本主體與政府方簽約，設(shè)立工程公司以階段性業(yè)主身份負(fù)責(zé)某項根底設(shè)施的融資、建設(shè)，并在完工后即交付給政府。BT模式是否屬于PPP模式，存在爭議。BT類型基本含義TOTBOT/BOOTROTBOOBTO政府部門將擁有的設(shè)施的移交給社會資本主體運(yùn)營，通常社會資本主體需要支付一筆轉(zhuǎn)讓款，期滿后再將設(shè)施無償移交給政府方。社會資本主體為設(shè)施融資并負(fù)責(zé)其建設(shè)，完工后即將設(shè)施所有權(quán)移交給政府方；隨后政府方再授予其經(jīng)營該設(shè)施的長期合同。社會資本主體為設(shè)施工程進(jìn)行融資并負(fù)責(zé)建設(shè)、擁有和經(jīng)營這些設(shè)施，待期限屆滿，社會資本主體將該設(shè)施及其所有權(quán)移交給政府方。社會資本主體負(fù)責(zé)既有設(shè)施的運(yùn)營管理以及擴(kuò)建/改建工程的資金籌措、建設(shè)及其運(yùn)營管理，期滿將全部設(shè)施無償移交給政府部門。社會資本主體在政府授予的特許權(quán)下投資建設(shè)設(shè)施，擁有該設(shè)施的所有權(quán)并負(fù)責(zé)其經(jīng)營，并將一直擁有并經(jīng)營該設(shè)施。亞洲國家PPP應(yīng)用模式分布中國國際工程咨詢公司研究中心PPP不同模式的主要特征中國國際工程咨詢公司研究中心亞行認(rèn)為，政府推動PPP模式有三大主要動機(jī)1.吸引民間資本投資，以彌補(bǔ)財政資金之缺乏推進(jìn)城鎮(zhèn)化，修繕老舊設(shè)施，滿足新進(jìn)入城鎮(zhèn)的居民的公共需求，以及完善公共效勞缺失或供給缺乏的根底設(shè)施等，都是政府部門面臨的挑戰(zhàn)。此外，由于根底設(shè)施的運(yùn)營經(jīng)常產(chǎn)生虧損，只能靠財政補(bǔ)貼，從而增加公共財政支出。由于政府財力有限，融資壓力巨大，成為調(diào)動社會資本參與根底設(shè)施建設(shè)的主要原因。假設(shè)PPP設(shè)計合理，那么可調(diào)動此前閑置且正在尋求投資時機(jī)的本地、地區(qū)或國際范圍內(nèi)的社會資本。社會資本參與PPP工程是為了利用其管理能力和經(jīng)驗〔特別是運(yùn)作公用事業(yè)的經(jīng)驗〕獲利。參與PPP工程的社會資本通過提供效勞獲得政府補(bǔ)償，從而獲取適當(dāng)?shù)耐顿Y回報。中國國際工程咨詢公司研究中心政府推動PPP模式有三大主要動機(jī)2.提高效率，更有效地利用現(xiàn)有資源政府部門由于缺少或沒有動力來提高運(yùn)作公共工程的效率，使得根底設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營效率較低。在僵化的公共部門采用鼓勵措施提高效率非常困難。社會資本進(jìn)行投資或取得業(yè)務(wù)時機(jī)的目標(biāo)很明確，即實現(xiàn)利潤最大化，而利潤主要通過提高投資和運(yùn)營效率來獲得。如果PPP的設(shè)計允許運(yùn)營商實現(xiàn)這一目標(biāo)，那么根底設(shè)施效勞的效率很可能得以提高，從而使得社會資本在獲得回報的同時，通過合理收費使得公共效勞供給在經(jīng)濟(jì)上可持續(xù)。PPP允許政府將運(yùn)營職能轉(zhuǎn)移給高效的社會資本，同時保存和完善監(jiān)管及監(jiān)督等核心職能，這種框架如果得到正確實施，可減少政府的現(xiàn)金支出，并能向消費者提供質(zhì)優(yōu)價廉的效勞。即使政府承擔(dān)局部投資或運(yùn)營本錢，也能實現(xiàn)控制本錢支出、提升效勞質(zhì)量的目標(biāo)。中國國際工程咨詢公司研究中心政府推動PPP模式有三大主要動機(jī)3.通過職能、鼓勵和責(zé)任的再分配推動相關(guān)領(lǐng)域改革政府有時會將PPP當(dāng)作推動改革的催化劑，通過實施PPP工程，要求重新審視和分配政策制定者、監(jiān)管者和效勞供給商的職能，發(fā)動資本和提升效率，重新分配部門職能，以消除潛在矛盾，并考慮允許私營實體參與特定行業(yè)工程，這樣就會推動改革取得實質(zhì)性進(jìn)展。中國國際工程咨詢公司研究中心16中國的引進(jìn)及推廣20世紀(jì)80年代以前，根底設(shè)施及公共事業(yè)投資一般有政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)；廣東沙角Ｂ電廠是我國第一個成功興建、成功移交的ＢＯＴ工程?？偼顿Y40億港元，1985年7月1日電廠正式開工，兩臺機(jī)組分別于1987年4月、7月并網(wǎng)發(fā)電，1999年８月１日正式移交。我國開展PPP已有30年歷史。從1996年開始，我國政府對公路、發(fā)電廠、自來水廠推動采用BOT方式，并取得進(jìn)展；2024年建設(shè)部出臺?市政公共事業(yè)特許經(jīng)營管理方法?〔建設(shè)部2024年第126號令〕，明確鼓勵非公有資本進(jìn)入市政公用事業(yè)的建設(shè)、運(yùn)營和管理。172024年7月國務(wù)院公布?關(guān)于投資體制改革的決定?，提出進(jìn)一步拓寬工程融資渠道，開展多種融資方式；放寬社會資本的投資領(lǐng)域，允許社會資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的根底設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域。2024年國務(wù)院?關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)開展的假設(shè)干意見?指出按照“公平準(zhǔn)入、公平待遇〞原那么，允許非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁的行業(yè)和領(lǐng)域，加快壟斷行業(yè)改革，在電力、電信、鐵路、民航、石油等行業(yè)和領(lǐng)域，進(jìn)一步引入市場競爭機(jī)制，對其中的自然壟斷業(yè)務(wù)，積極推進(jìn)投資主體多元化，非公有資本可以參股等方式進(jìn)入；對其他業(yè)務(wù)，非公有資本可以獨資、合資、合作、工程融資等方式進(jìn)入。中國的引進(jìn)及推廣?國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康開展的假設(shè)干意見?〔國發(fā)〔2024〕13號〕新36條，鼓勵和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入根底產(chǎn)業(yè)和根底設(shè)施、市政公用事業(yè)和政策性住房建設(shè)、社會事業(yè)等領(lǐng)域。2024.9.21，?國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見?〔國發(fā)〔2024〕43號〕?國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見?〔國發(fā)〔2024〕60號〕2024.9.23財政部?關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知?〔財金[2024]76號〕中國國際工程咨詢公司研究中心中國的引進(jìn)及推廣中國的引進(jìn)及推廣2024.10.23?地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別方法?〔財預(yù)〔2024〕351號〕2024.11.30，財政部?關(guān)于政府和社會資本合作示范工程實施有關(guān)問題的通知?〔財金〔2024〕112號〕2024.11.29，財政部?關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南〔試行〕的通知?〔財金〔2024〕113號〕2024.12.2，?國家開展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見?〔發(fā)改投資[2024]2724號〕2024年12.30，?關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)政府和社會資本合作合同管理工作的通知?〔財金〔2024〕156號〕及PPP工程合同指南〔試行〕中國國際工程咨詢公司研究中心PPP為什么不能僅認(rèn)為是一種融資模式融資僅是PPP的目的之一，而不是全部。引入社會資本，除引入資金外，更重要地是引入先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗；融資更多地是考慮各自風(fēng)險最小化。PPP那么要求使工程整體風(fēng)險最小化，通過合作降低各自風(fēng)險，發(fā)揮“1+1>2〞的機(jī)制效應(yīng)。融資僅考慮自身財務(wù)利益最大化，PPP那么追求在保障公共利益的前提下，使社會資本獲得合理回報。不允許過分追求各自利益，政府有對社會資本投資收益進(jìn)行管控的責(zé)任。中國國際工程咨詢公司研究中心PPP模式的三大特征一、伙伴關(guān)系要求目標(biāo)一致，形成合力。在具體工程上，以最少的資源，實現(xiàn)最多的產(chǎn)品和效勞。二、利益共享政府部門不是與社會資本分享利潤。政府部門需要對社會資本可能獲得的高額利潤進(jìn)行調(diào)控。公益性工程不應(yīng)追求利潤最大化。社會資本主體可以取得相對平和、穩(wěn)定的投資回報。三、風(fēng)險分擔(dān)政府部門盡可能大地承擔(dān)自己有優(yōu)勢的伴生風(fēng)險。社會資本主體需要承擔(dān)大局部甚至全部管理職責(zé)。中國國際工程咨詢公司研究中心根底設(shè)施可銷售性評估框架世界銀行在1994年的世界開展報告中，對根底設(shè)施的性質(zhì)進(jìn)行了詳細(xì)分類，選取競爭潛力、商品或效勞的特點，向用戶收取補(bǔ)償費用的可能性、公共效勞的責(zé)任、環(huán)境外部性等五個方面評價指標(biāo)，對各類根底設(shè)施的可銷售性進(jìn)行評估。按1-3計分，分值越大越容易銷售。按照世界銀行的對根底設(shè)施可銷售性評價框架，采用PPP模式的可能性可以參照根底設(shè)施的可銷售性進(jìn)行判斷?？射N售性越強(qiáng)，社會資本進(jìn)入的可能性就越大。中國國際工程咨詢公司研究中心根底設(shè)施可銷售性評估表競爭潛力商品或服務(wù)的特性向用戶收費的可能性公共服務(wù)的責(zé)任環(huán)境外部性市場化指數(shù)電信地方性服務(wù)中私人產(chǎn)品高中低2.6長途、增值服務(wù)高私人產(chǎn)品高很少低3.0電力和天然氣熱力發(fā)電高私人產(chǎn)品高很少高2.6電力輸送低俱樂部產(chǎn)品高很少低2.4電力配送中私人產(chǎn)品高很多低2.4天然氣生產(chǎn)、運(yùn)輸高私人產(chǎn)品高很少低3.0運(yùn)輸農(nóng)村道路低公共產(chǎn)品低很多高1.0鐵路貨運(yùn)和客運(yùn)高私人產(chǎn)品高中中2.6一級和二級公路中俱樂部產(chǎn)品中很少低2.4中國國際工程咨詢公司研究中心根底設(shè)施可銷售性評估表中國國際工程咨詢公司研究中心供水管道網(wǎng)絡(luò)中私人產(chǎn)品高很多高2.0非管道網(wǎng)絡(luò)高私人產(chǎn)品高中高2.4排污管道排污及處理低俱樂部產(chǎn)品中很少高1.8公寓污水處理中俱樂部產(chǎn)品高中高2.0現(xiàn)場處理高私人產(chǎn)品高中高2.4排水收集高私人產(chǎn)品中很少低2.8凈化處理中公共產(chǎn)品中很少高2.0灌溉一級與二級網(wǎng)絡(luò)低俱樂部產(chǎn)品低中高1.4三級網(wǎng)絡(luò)中私人產(chǎn)品高中中2.425PPP要根據(jù)具體的情況，考慮不同行業(yè)、地域、城市開展水平等選擇適合的模式。關(guān)于股權(quán)，即便是完全國有，也必須保障運(yùn)營企業(yè)的自我開展能力，才能使公用事業(yè)可持續(xù)開展。因此，所有權(quán)性質(zhì)并不能完全決定公用事業(yè)的效勞質(zhì)量和可持續(xù)經(jīng)營，也并非完全國有才能保障公用事業(yè)的公益性。對于公用事業(yè)企業(yè)的上市要慎之又慎，因為企業(yè)一旦上市就成為公眾公司，多元化股東的投資收益最大化與公用事業(yè)局部公益性的矛盾使得問題更加復(fù)雜。加強(qiáng)監(jiān)管26PPP成敗的關(guān)鍵在于，是否建立了與其相適應(yīng)的完善有效的監(jiān)管體系。要想實現(xiàn)獲得社會投資、提高效率并改善效勞的多重目標(biāo)，在選擇好既定的公私合作模式后，就必須對其進(jìn)行必要的監(jiān)管，標(biāo)準(zhǔn)企業(yè)的行為使其符合公用事業(yè)的效勞宗旨。監(jiān)管體系包括價格、質(zhì)量與平安規(guī)制、對應(yīng)的財政補(bǔ)貼機(jī)制以及發(fā)揮公眾監(jiān)督的作用等。加強(qiáng)監(jiān)管二、PPP工程的實際操作中國國際工程咨詢公司研究中心PPP工程操作程序PPP工程的實施主要包括選擇合作工程、社會資本合作伙伴確定、組建工程公司、進(jìn)行融資、工程建設(shè)、運(yùn)行管理等過程。按照各類專項規(guī)劃的要求，認(rèn)真篩選適宜采用PPP模式的工程，要特別重視工程前期籌劃和論證；通過競爭機(jī)制選擇合作伙伴，按照“政府引導(dǎo)、企業(yè)主導(dǎo)、市場運(yùn)作、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)〞的原那么，由政府與社會資本合作組建工程公司〔SPC〕，具體負(fù)責(zé)工程的投資、建設(shè)、運(yùn)營、管養(yǎng)和效勞。政府與社會資本合作伙伴、工程公司通過工程合同或特許經(jīng)營協(xié)議明確各方權(quán)、責(zé)、利，強(qiáng)化工程實施的全過程監(jiān)管。中國國際工程咨詢公司研究中心PPP工程典型運(yùn)作流程中國國際工程咨詢公司研究中心移交1.項目移交2.項目公司清算合同終結(jié)項目實施階段運(yùn)營建設(shè)1.項目建設(shè)1.項目運(yùn)營合同編制競爭性程序項目招標(biāo)階段簽署合同1.技術(shù)、商務(wù)邊界條件；2.建設(shè)內(nèi)容分工、投資范圍；3.法律文件；4.招標(biāo)條件1.發(fā)布信息；2.制定標(biāo)準(zhǔn)；3.成立評標(biāo)小組；4.編寫評標(biāo)報告；5.與候選人澄清談判1.與中標(biāo)人草簽項目協(xié)議2.中標(biāo)人成立項目公司3.正式簽署項目協(xié)議項目前期準(zhǔn)備階段項目發(fā)起項目準(zhǔn)備1.成立領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室2.制定工作計劃3.開展項目調(diào)查1.聘請咨詢機(jī)構(gòu)；2.項目協(xié)議；3.前期論證；4.前期溝通；5.商業(yè)原則；6.財務(wù)分析；7.確定投資人比選方式和原則；8.編制項目實施方案并報批做好工程前期籌劃和科學(xué)論證開展PPP工程的可行性論證是決定工程成功的首要環(huán)節(jié)。篩選PPP工程要符合各類專項規(guī)劃要求，加強(qiáng)前期籌劃，可委托有一定業(yè)績和能力的專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)編制PPP工程實施方案，內(nèi)容應(yīng)包括工程根本情況、規(guī)模與期限、建設(shè)內(nèi)容、效勞質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃條件和土地落實情況、投融資結(jié)構(gòu)、收入來源、財務(wù)測算與風(fēng)險分析、實施進(jìn)度方案、資金保障、政府配套措施等內(nèi)容。政府投資主管部門應(yīng)組織有關(guān)部門、咨詢機(jī)構(gòu)、運(yùn)營和技術(shù)效勞單位、相關(guān)專家以及各利益相關(guān)方共同對工程實施方案進(jìn)行充分論證，確保工程的可行性和可操作性，以及工程財務(wù)的可持續(xù)性。實施方案須經(jīng)審批、核準(zhǔn)或備案后組織實施。中國國際工程咨詢公司研究中心通過競爭機(jī)制選擇合作伙伴政府主管部門應(yīng)及時將工程內(nèi)容，以及對社會資本合作伙伴的要求、績效評價標(biāo)準(zhǔn)等信息向社會公布，確保各類市場主體平等參與競爭。應(yīng)按照招標(biāo)投標(biāo)法、政府采購法等法律法規(guī)規(guī)定的招投標(biāo)方式，綜合經(jīng)營業(yè)績、技術(shù)和管理水平、資金實力、效勞價格、信譽(yù)等因素，擇優(yōu)選擇社會資本合作伙伴。中國國際工程咨詢公司研究中心簽訂工程合同或特許經(jīng)營協(xié)議政府方應(yīng)與中選合作伙伴簽署合同或協(xié)議?！巴ㄓ煤贤改熄暿蟊貍淠K：〔1〕總那么；〔2〕合同主體；〔3〕合作關(guān)系；〔4〕工程前期工作；〔5〕收入和回報；〔6〕不可抗力和法律變更；〔7〕合同解除；〔8〕違約處理；〔9〕爭議解決；〔10〕其他約定各篇章的具體內(nèi)容及使用要求。“通用合同指南〞五大可選模塊：〔1〕投資方案及融資方案；〔2〕工程建設(shè)；〔3〕政府移交資產(chǎn)；〔4〕運(yùn)營和效勞；〔5〕社會資本主體移交工程各篇章的具體內(nèi)容及選擇要求；中國國際工程咨詢公司研究中心籌組工程公司中選社會資本合作伙伴，可依據(jù)合同要求，按現(xiàn)代企業(yè)制度規(guī)定籌組工程公司。工程公司負(fù)責(zé)按合同進(jìn)行設(shè)計、融資、建設(shè)、運(yùn)營等；工程公司獨立承擔(dān)債務(wù)，自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，在合同經(jīng)營期內(nèi)享有工程經(jīng)營權(quán)，并按合同規(guī)定保證資產(chǎn)完好；工程公司的經(jīng)營權(quán)未經(jīng)政府允許不得私自轉(zhuǎn)讓。工程形成的固定資產(chǎn)所有權(quán)在合同期滿后應(yīng)無償移交政府。中國國際工程咨詢公司研究中心把握PPP模式運(yùn)用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)PPP工程可以采用不同的模式，然而所有的PPP必須滿足一些重要特征：〔1〕合同必須界定各方的職能和責(zé)任；〔2〕政府部門與社會資本以合理的方式共擔(dān)風(fēng)險；〔3〕社會資本主體取得事先規(guī)定的業(yè)績后應(yīng)獲得相應(yīng)的投資回報。建立長期的政府與社會資本合作機(jī)制。關(guān)鍵在于政府要處理好與市場主體之間的關(guān)系，由“經(jīng)營者〞轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)管者〞、“合作者〞。發(fā)揮社會資本合作伙伴在整合設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)營、管理等方面的綜合優(yōu)勢，“讓專業(yè)人做專業(yè)事〞。建立合理的利益共享機(jī)制。通過政府核定經(jīng)營收費價格以及以購置效勞方式補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)工程建設(shè)運(yùn)營的財務(wù)可持續(xù)性。既要保障公共利益，提高公共效勞質(zhì)量和效率，又要防止企業(yè)出現(xiàn)暴利和虧損，實現(xiàn)“盈利但不暴利〞。中國國際工程咨詢公司研究中心建立平等的風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制。政府和社會資本應(yīng)該平等參與、老實守信，按照合同辦事，依據(jù)對風(fēng)險的控制力，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，不過度轉(zhuǎn)移風(fēng)險至合作方。企業(yè)主要承擔(dān)投融資、建設(shè)、運(yùn)營和技術(shù)風(fēng)險，政府主要承擔(dān)國家政策、標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整變化的風(fēng)險，雙方共同承擔(dān)不可抗力風(fēng)險。建立嚴(yán)格的監(jiān)管和績效評價機(jī)制。政府對PPP工程運(yùn)作、公共效勞質(zhì)量和資金使用效率等進(jìn)行全過程監(jiān)管和綜合考核評價，認(rèn)真把握和確定效勞價格和工程收益指標(biāo)，加強(qiáng)本錢監(jiān)審、考核評估、價風(fēng)格整審核，可以考慮引入第三方進(jìn)行社會評價。健全完善正常、標(biāo)準(zhǔn)的風(fēng)險管控和退出機(jī)制，禁止政府為工程擔(dān)保，防范工程風(fēng)險轉(zhuǎn)換為政府債務(wù)風(fēng)險。對未能如約、按量、保質(zhì)提供公共產(chǎn)品和效勞的工程，應(yīng)按約堅決要求企業(yè)退出并賠償，投資人必須按合約規(guī)定及時退出并依法賠償，嚴(yán)格責(zé)任追究。對防范企業(yè)自身經(jīng)營管理能力缺乏引發(fā)工程風(fēng)險應(yīng)注意及時躲避。中國國際工程咨詢公司研究中心把握PPP模式運(yùn)用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)應(yīng)用PPP的具體方式1、采用合資合作和特許經(jīng)營方式此類工程收費或價格形成機(jī)制較為健全，可以通過“使用者付費〞實現(xiàn)投資回報的工程。如城鎮(zhèn)供水，城市煤氣、天然氣、液化石油氣、管道燃?xì)?、CNG燃?xì)?、LNG燃?xì)?、加氣站等工程，城市供熱等工程、軌道交通、高速公路、電廠等。中國國際工程咨詢公司研究中心2、采用政府購置效勞、特許經(jīng)營組合方式此類工程雖然可以回收局部投資、保本或微利經(jīng)營，但建設(shè)周期長、投資多、風(fēng)險大、回收期長或者壟斷性等特點，單靠市場機(jī)制難以實現(xiàn)財務(wù)可持續(xù)性，需要政府參與投資經(jīng)營，并且應(yīng)以控股和參股等方式進(jìn)行，可實施特許經(jīng)營和政府購置效勞相結(jié)合。如綜合管廊、軌道交通〔城際交通〕、公共交通工程，涉水工程中的污水處理、中水回用等廠網(wǎng)一體化工程，環(huán)衛(wèi)環(huán)保工程中的垃圾收運(yùn)系統(tǒng)及生活垃圾處理燃燒、衛(wèi)生填埋、填埋氣利用工程，餐廚垃圾處理工程、建筑垃圾綜合利用等收運(yùn)處一體化工程。中國國際工程咨詢公司研究中心應(yīng)用PPP的具體方式3、采用政府購置效勞方式此類工程經(jīng)濟(jì)上的顯著特點是為社會提供的效勞，以非盈利為目的，使用功能不收取費用或只收取少量費用。這類工程采用PFI方式。如涉水工程中的城鎮(zhèn)排水、雨水收集利用、排水管網(wǎng)、水環(huán)境治理工程，市政公用中的道路清掃保潔、公廁管理、市政照明、道路橋梁維護(hù)、園林綠化管養(yǎng)工程等。中國國際工程咨詢公司研究中心應(yīng)用PPP的具體方式PPP工程社會資本合作主體的準(zhǔn)入條件按照PPP工程一般都具有公益性，對社會資本合作伙伴必須提出嚴(yán)格的要求，需要標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置必要的準(zhǔn)入門檻，保障社會群眾和政府的權(quán)益。在設(shè)置具體PPP工程準(zhǔn)入條件時，應(yīng)遵循“公開、公平、公正〞的原那么，注意準(zhǔn)入條件設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)、合理和可操作性。主要包括：〔一〕信用與信譽(yù)良好。投資人要有良好的銀行資信、財務(wù)狀況及相應(yīng)的償債能力；重合同、守信用，具有社會責(zé)任感?！捕尘哂薪ㄔO(shè)營造、經(jīng)營管理、運(yùn)營維護(hù)同類工程的業(yè)績、資質(zhì)或經(jīng)驗。社會資本合作伙伴或其聯(lián)合體要有良好的業(yè)績與技術(shù)能力，必須具備相應(yīng)的專業(yè)資質(zhì)資格，經(jīng)驗豐富。中國國際工程咨詢公司研究中心PPP工程社會資本合作主體的準(zhǔn)入條件〔三〕資金充足，具有較強(qiáng)的財務(wù)與融資能力。社會資本合作伙伴要具備良好的財務(wù)實力與融資能力，具有良好的銀行資信、財務(wù)狀況及相應(yīng)的償債能力及同類工程成功的盈利模式和競爭模式。〔四〕專業(yè)知識與技術(shù)力量雄厚。社會資本合作伙伴要具備專業(yè)的PPP人才、技術(shù)人才、財經(jīng)人才與管理人才團(tuán)隊。〔五〕設(shè)備配置等要素實力良好。社會資本合作伙伴要擁有專業(yè)的設(shè)備及完成效勞所必須的其他重要要素資源?！擦迟|(zhì)量平安管理體系完善。近三年內(nèi)沒有發(fā)生過重大生產(chǎn)平安和質(zhì)量事故，社會資本合作伙伴主動防范的意識強(qiáng)、措施得力，合規(guī)性較好。具有獨立法人資格；能遵從合同合法合規(guī)運(yùn)營。中國國際工程咨詢公司研究中心PPP工程運(yùn)作的主要工作內(nèi)容〔一〕工程前期準(zhǔn)備階段1、工程發(fā)起。工程發(fā)起階段的工作內(nèi)容主要包括啟動準(zhǔn)備和前期調(diào)研：組建工程實施班子、制定整體工作方案、開展工程調(diào)研活動等。PPP工程實施是一個系統(tǒng)工程，其復(fù)雜、專業(yè)程度極高。一要組建PPP工程實施團(tuán)隊，由市政府牽頭，規(guī)劃、建設(shè)、土地、發(fā)改、財政、審計、國資委、法制辦等部門組成領(lǐng)導(dǎo)小組；二是制定具體工作實施方案，明確部門責(zé)任分工、目標(biāo)任務(wù)和實施工作方案安排等；三要根據(jù)各類建設(shè)規(guī)劃，由政府組織相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)梳理根底設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域擬新建工程和存量工程，決定可以通過PPP模式運(yùn)作的具體工程清單，構(gòu)建PPP工程庫。中國國際工程咨詢公司研究中心PPP工程運(yùn)作的主要工作內(nèi)容2、工程準(zhǔn)備主要工作內(nèi)容是工程實施方案研究和編制：一是聘請參謀團(tuán)隊；二是研究工程合同；三是開展工程前期論證，確定工程范圍和實施內(nèi)容〔建設(shè)規(guī)模、主要內(nèi)容、投資規(guī)模等〕；四是前期調(diào)研，確定工程實施模式，設(shè)計工程結(jié)構(gòu)，編制工程實施方案；五是設(shè)計工程主要商業(yè)原那么；六是財務(wù)分析，編制財務(wù)模型；七是確定社會資本合作伙伴的比選方式和原那么〔確定準(zhǔn)入條件、招標(biāo)方式、主要權(quán)利和義務(wù)等〕；八是組織相關(guān)單位研究論證方案；九是實施方案公示和報批。中國國際工程咨詢公司研究中心PPP工程運(yùn)作的主要工作內(nèi)容在工程準(zhǔn)備階段，需要考慮工程的融資方式和財政承受能力，并要評估傳統(tǒng)方式與PPP方式之間的效率比較，分析該工程是否適合采用PPP方式，擬定工程合作合同。聘請專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)設(shè)計工程結(jié)構(gòu)，編制工程實施方案，關(guān)鍵是設(shè)計工程主要商業(yè)原那么，進(jìn)行財務(wù)分析，編制財務(wù)模型。組織專家對工程實施方案進(jìn)行論證，并履行工程報批手續(xù)。中國國際工程咨詢公司研究中心PPP工程運(yùn)作的主要工作內(nèi)容〔二〕工程招投標(biāo)階段。工程招投標(biāo)階段重要工作包括：合同編制、競爭性程序、簽署合同。1、合同編制。細(xì)化研究合同文本：研究分析工程的技術(shù)、商務(wù)邊界條件〔如投資、運(yùn)營本錢與收益測算，回購價格、回購期限與方式，回購資金來源安排和支付方案〕；落實建設(shè)內(nèi)容分工、投資范圍〔建設(shè)期限、工程質(zhì)量和監(jiān)管措施〕；研究和編制工程合同等法律文件〔工程移交方式及程序、工程履約保障措施、工程風(fēng)險和應(yīng)對措施等〕；落實招標(biāo)條件。中國國際工程咨詢公司研究中心PPP工程運(yùn)作的主要工作內(nèi)容2、競爭性程序。主要包括：發(fā)布工程信息；準(zhǔn)備投標(biāo)文件；制定評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、評標(biāo)細(xì)那么和評標(biāo)程序；成立評標(biāo)工作組，開標(biāo)、組織評標(biāo)；編寫評標(biāo)報告，推薦候選人；與候選人澄清談判。3、簽署合同。先草簽工程合同，中標(biāo)人在約定時間內(nèi)辦理好工程公司成立的有關(guān)事宜，資金到位，政府配合完成資產(chǎn)交割及工程審批有關(guān)事宜，正式與工程公司簽約。中國國際工程咨詢公司研究中心PPP工程運(yùn)作的主要工作內(nèi)容〔三〕工程實施階段。主要工作包括：工程建設(shè)和工程運(yùn)營。1、工程建設(shè)。首先，工程公司與各聯(lián)合單位簽訂正式合同，包括貸款合同、設(shè)計合同、建設(shè)合同、保險合同以及其他咨詢、管理合同等；其次，工程公司組織各相關(guān)單位進(jìn)行工程建設(shè)實施。在實施過程中，政府及相關(guān)部門對工程實施的過程進(jìn)行監(jiān)督，出現(xiàn)不符合合同的情況及時與工程公司溝通，并確定責(zé)任主體。工程驗收試運(yùn)營合格以后，實施階段結(jié)束，工程進(jìn)入運(yùn)營階段。2、工程運(yùn)營。政府與工程公司簽訂特許經(jīng)營合同，約定特許經(jīng)營期限。在工程運(yùn)營期內(nèi)，工程公司應(yīng)按照合同要求對工程設(shè)施進(jìn)行運(yùn)營、維護(hù)。為確保工程的運(yùn)營和維護(hù)按照合同進(jìn)行，政府、貸款人、投資者和社會公眾都擁有對工程進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利。中國國際工程咨詢公司研究中心PPP工程運(yùn)作的主要工作內(nèi)容〔四〕合同終結(jié)階段。轉(zhuǎn)移中止是工程運(yùn)作的最后階段，主要工作包括工程移交和工程公司解散。1、工程移交。特許經(jīng)營期滿后，工程公司要將工程的經(jīng)營權(quán)〔或所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)同時〕向政府移交。在移交時，政府應(yīng)注意工程是否處于良好運(yùn)營和維護(hù)狀態(tài)，以便保證工程的繼續(xù)運(yùn)營和效勞提供的質(zhì)量。2、工程公司清算。工程移交以后，工程公司的業(yè)務(wù)隨之中止。工程公司應(yīng)按合同要求及有關(guān)規(guī)定到有關(guān)部門辦理清算、注銷等相關(guān)手續(xù)。中國國際工程咨詢公司研究中心三、