公社制度終結(jié)后的浙北農(nóng)村政治與經(jīng)濟(jì)

第第頁(yè)公社制度終結(jié)后的浙北農(nóng)村政治與經(jīng)濟(jì)如果我們把70年代中期的公社看成是當(dāng)時(shí)農(nóng)村社會(huì)的存在方式，那么，改革開(kāi)放就是對(duì)這種存在方式的一次強(qiáng)有力的沖擊，它使農(nóng)村由公社向村落傳統(tǒng)復(fù)歸，浙北農(nóng)村發(fā)展就起始于對(duì)公社制度的否定。但是，復(fù)歸是有限的，農(nóng)村沒(méi)有退回到傳統(tǒng)的村落中；否定是局部的，公社的很多東西溶入到新的體制中，并給農(nóng)村的發(fā)展打上了自己的印記。

農(nóng)村因而超越了傳統(tǒng)的循環(huán)，現(xiàn)代化有了嶄新的起點(diǎn)。

一?土地與農(nóng)民

土地問(wèn)題是農(nóng)村社會(huì)中最重要、最敏感、最棘手的問(wèn)題，農(nóng)民與土地的關(guān)系構(gòu)成農(nóng)村社會(huì)的一對(duì)基本關(guān)系，它制約著其他各種關(guān)系，甚至影響著農(nóng)民的情感和村落文化。

農(nóng)民眷戀土地，不少人放棄遷居城鎮(zhèn)的機(jī)會(huì)，必甘情愿地把家安在村落中。傳統(tǒng)農(nóng)民的選擇是導(dǎo)致土地的人口壓力過(guò)重的原因之一。

均分了土地，但沒(méi)有改變傳統(tǒng)的土地所有制度；農(nóng)業(yè)集體化徹底廢棄了土地私有制，并按理想模式建立了新的人際關(guān)系和社會(huì)結(jié)構(gòu)。

單純的土地所有制的變革沒(méi)有也不可能解決歷史上早已存在的人口壓力過(guò)重的問(wèn)題，由于嚴(yán)格限制人口流動(dòng)和選擇單一發(fā)展農(nóng)業(yè)的模式，這一問(wèn)題在公社時(shí)期尤其突出。

公社盡了極大的努力解決人口與土地的矛盾。但是美好生活的許諾在實(shí)踐中演化為年復(fù)一年的持續(xù)的貧困，與充滿(mǎn)希望的語(yǔ)言形成強(qiáng)烈反差的是沒(méi)有希望的田野。

生活的現(xiàn)實(shí)影響著農(nóng)民的土地觀(guān)念，而觀(guān)念的變化又會(huì)反作用于現(xiàn)實(shí)。在這里，時(shí)間是一個(gè)重要的維度。

1956年春天，浙北的農(nóng)民交出珍藏著的土地證。很難厘清每一個(gè)農(nóng)民的真實(shí)動(dòng)機(jī)，但可以肯定的是，農(nóng)民自己把土地證送到了高級(jí)社。那些最保守的農(nóng)民時(shí)時(shí)做著退社的迷夢(mèng)，甚至采取破壞合作社的行動(dòng)。至少到60年代初期，我們還能遇到這樣的農(nóng)民。如果那時(shí)終結(jié)公社，其結(jié)果很可能恢復(fù)土地私有制，因?yàn)槟菚r(shí)農(nóng)民中存在著強(qiáng)烈的恢復(fù)私有土地的欲望。

一場(chǎng)持久而深入的革命教育了農(nóng)民，使他們漸漸打消了“還我土地”的念頭。因?yàn)椴还墚?dāng)時(shí)土地公有過(guò)程是合理的還是不合理的，土地私有已不再可能。

時(shí)間的推移也產(chǎn)生了重要的作用。一批懷戀著土地的老年農(nóng)民漸漸退出了農(nóng)村的社會(huì)生活舞臺(tái)，公社里成長(zhǎng)起來(lái)的年輕人對(duì)土地沒(méi)有什么感情，其中的有些人甚至厭惡土地。年輕的農(nóng)民所思慮、所向往的不是獲得土地，而是脫離土地。城鎮(zhèn)生活如此強(qiáng)烈地吸引著耕耘土地的農(nóng)民，以致于有人說(shuō)：“只要讓我離開(kāi)土地，即使到城里掃垃圾，我也愿意?！?/p>

1982年，浙北農(nóng)村開(kāi)始推行農(nóng)業(yè)的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。農(nóng)民家庭獲得了經(jīng)營(yíng)土地的權(quán)利，但制度的倒退也僅此而已。浙北農(nóng)民沒(méi)有提出土地私有的要求，集體也沒(méi)有把土地的所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給農(nóng)民。

公社解體了，農(nóng)村的集體制度沒(méi)有解體。土地的集體所有制保存了下來(lái)，是公社的極其重要的制度“遺產(chǎn)”，更是后公社時(shí)期農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的制度基礎(chǔ)。與傳統(tǒng)的土地私有制相關(guān)的各種問(wèn)題、矛盾與沖突不再會(huì)重新出現(xiàn)，建立在土地私有制基礎(chǔ)上的舊制度不再可能復(fù)歸。就此而言，傳統(tǒng)村落的循環(huán)被超越了，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)將會(huì)在土地集體所有的基礎(chǔ)上走一條富有中國(guó)特色的發(fā)展道路。

二、黨政權(quán)力

傳統(tǒng)農(nóng)村以“一盤(pán)散沙”而著稱(chēng)，以高度集權(quán)而聞名。改革意味著部分地還權(quán)于農(nóng)民。

生產(chǎn)隊(duì)曾經(jīng)是制度的基礎(chǔ)，改革使生產(chǎn)隊(duì)部分地或全部地放棄了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，并因此引發(fā)出公社內(nèi)部和外部的一系列制度變革。改革成為浙北農(nóng)村發(fā)展的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。但是，改革沒(méi)有使黨政權(quán)力結(jié)構(gòu)及其運(yùn)作方式發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化，強(qiáng)有力的地方黨政權(quán)力成為公社留下的又一份制度遺產(chǎn)。

1、行政區(qū)劃?解放以后，浙北農(nóng)村的行政區(qū)劃多次變動(dòng)，到1962年才基本穩(wěn)定下來(lái)。以某一個(gè)較大的自然鎮(zhèn)作為行政和政治中心；她承認(rèn)傳統(tǒng)的居住模式，以自然村為基礎(chǔ)區(qū)劃生產(chǎn)小隊(duì)。

公社的行政區(qū)劃帶著那個(gè)時(shí)代固有的缺陷。其一，行政區(qū)劃“劃地為牢”，限制了農(nóng)民流動(dòng)的自由。每一個(gè)先天或者后天落在生產(chǎn)隊(duì)這片土地上的人都不得不受到區(qū)劃范圍的強(qiáng)有力的約束。他必須在這里生活、勞作，必須陪伴著這片土地消耗自己的年華。

其二，區(qū)劃在某種意義上成為農(nóng)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的外部界限。公社的行政區(qū)劃不僅規(guī)定了公社各級(jí)組織活動(dòng)的范圍，而且規(guī)定了農(nóng)民農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的范圍。生產(chǎn)隊(duì)里的農(nóng)民只能在生產(chǎn)隊(duì)區(qū)劃所規(guī)定的土地中從事生產(chǎn)，生產(chǎn)隊(duì)無(wú)權(quán)出租生產(chǎn)隊(duì)里的土地，也無(wú)權(quán)租入其他生產(chǎn)隊(duì)中的土地。

其三，區(qū)劃在城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村之間劃出了一條難以逾越的鴻溝，塑造了僵化的二元結(jié)構(gòu)的社會(huì)。那時(shí)候，村里的農(nóng)民都知道自己是“鄉(xiāng)下人”，“鄉(xiāng)下人”是低人一等的人。

農(nóng)村的改革從公社的基礎(chǔ)——生產(chǎn)隊(duì)開(kāi)始。生產(chǎn)隊(duì)放棄了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，初次獲得了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民有一種強(qiáng)烈的自由感。自由了的農(nóng)民像他們的先輩一樣“闖世界”。于是有了改革開(kāi)放以來(lái)鄉(xiāng)村社會(huì)的演變，于是有了許許多多生動(dòng)的、曲折的、驚險(xiǎn)的、悲愴的或者令人啼笑皆非的“故事”。

然而，農(nóng)民的自由是有限的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府繼續(xù)承襲著公社的傳統(tǒng)，在城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村之間劃出了一條鮮明的界線(xiàn)，不讓農(nóng)民遷入城鎮(zhèn)。以區(qū)劃為界限制農(nóng)民改變身份的做法不利于城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展。就城鎮(zhèn)而言，城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)作實(shí)際上已經(jīng)離不開(kāi)來(lái)自鄉(xiāng)村的勞動(dòng)力的支持，但是，由于來(lái)自鄉(xiāng)村的農(nóng)民沒(méi)有城鎮(zhèn)戶(hù)口，他們無(wú)法被納入城鎮(zhèn)正常生活的軌道，難以成為城鎮(zhèn)發(fā)展的有生力量。在城鎮(zhèn)工作的農(nóng)民工仍把農(nóng)村作為自己的“家”，農(nóng)村生活的許多東西仍強(qiáng)有力地影響著他們的思想和行為，表現(xiàn)形式之一是“超生”。

另一方面，自從農(nóng)村實(shí)行改革開(kāi)放政策以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以區(qū)劃為界對(duì)農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行強(qiáng)制性行政干預(yù)的事了偶有發(fā)生。最明顯的例子莫過(guò)于“蠶繭大戰(zhàn)”。在蠶繭收購(gòu)季節(jié)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部全體出動(dòng)，“封鎖”鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的所有路口，阻止農(nóng)民把家里生產(chǎn)的蠶繭賣(mài)到其他地方。農(nóng)民挑著蠶繭到處跑，“像過(guò)去打游擊那樣”，企圖躲開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，到價(jià)格較高的地方去出售蠶繭。如此“蠶繭大戰(zhàn)”在鹽官地區(qū)持續(xù)了五、六年之久。

上述與行政劃區(qū)相關(guān)的兩個(gè)問(wèn)題正在發(fā)生一些變化。最近幾年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以區(qū)劃為界的行政干預(yù)已不再發(fā)生，海寧市業(yè)已出臺(tái)了一些允許農(nóng)民遷入城鎮(zhèn)的政策，例如，允許農(nóng)民花8000—10000元“購(gòu)買(mǎi)“城鎮(zhèn)戶(hù)口，允許購(gòu)買(mǎi)了城鎮(zhèn)房屋的農(nóng)民遷入城鎮(zhèn)，允許農(nóng)民“帶資入城”，在城鎮(zhèn)開(kāi)商店或者辦實(shí)業(yè)，等等。從總體上說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)?shù)姓^(qū)劃的概念，堅(jiān)決改變以區(qū)劃為溝壑的缺點(diǎn)，大力鼓勵(lì)勞動(dòng)力、物資、資金等各種生產(chǎn)要素在各區(qū)域之間的有序的流動(dòng)，推動(dòng)以公平競(jìng)爭(zhēng)為前提的社會(huì)主義市場(chǎng)的形成，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展。

政府應(yīng)當(dāng)制訂出一系列公平合理、自由方便、切實(shí)可行的農(nóng)村戶(hù)口遷入城鎮(zhèn)的政策，更多地開(kāi)放城市的生活空間，讓那些有條件在城市長(zhǎng)期生活的農(nóng)民遷入城市。政府要讓那些條件較好的地級(jí)市、縣級(jí)市經(jīng)過(guò)若干年的努力后發(fā)展成為中等城市，成為在某一區(qū)域中具有很強(qiáng)的輻射力的經(jīng)濟(jì)、政治和文化的中心。城市化是現(xiàn)代化的必由之路。

2?黨政關(guān)系

解放以后，浙北地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨政關(guān)系有兩種模式，一種是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的政府分工負(fù)責(zé)制，一種是黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)。前者的制度特征是鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)（或公社社長(zhǎng)）擔(dān)任黨的副書(shū)記，后者的制度特征是黨委書(shū)記直接擔(dān)任社長(zhǎng)，副書(shū)記擔(dān)任副社長(zhǎng)。村（或大隊(duì)）一級(jí)的黨政關(guān)系模式和制度特征與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（或公社）相類(lèi)似。

改革開(kāi)放時(shí)期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政關(guān)系屬于第二種模式。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，黨的權(quán)力占支配地位，黨委書(shū)記是鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的“第一把手”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)黨政聯(lián)席會(huì)議來(lái)確保黨委的領(lǐng)導(dǎo)。黨政聯(lián)席會(huì)議是鄉(xiāng)鎮(zhèn)最高級(jí)別的會(huì)議，會(huì)議決定人事任免、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、社區(qū)的發(fā)展以及一切重要的事情。

另一方面，在強(qiáng)調(diào)“黨政分離”的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力有所加強(qiáng)。首先，自從實(shí)行財(cái)政包干以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)往來(lái)都必須經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的批準(zhǔn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)掌握著“一支筆”。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的聯(lián)系遠(yuǎn)比黨委密切，掌握著實(shí)權(quán)的廠(chǎng)長(zhǎng)也更多地找政府負(fù)責(zé)人商量工作，解決實(shí)際問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)對(duì)企業(yè)的發(fā)展有更大的發(fā)言權(quán)。其三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有些部門(mén)（如土地辦公室、建房辦公室等等）的工作帶有很強(qiáng)的政策性和專(zhuān)業(yè)性，這些部門(mén)在業(yè)務(wù)上接受“條”的指導(dǎo)，有些部門(mén)還有了自己的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委很難直接插手這些部門(mén)。其四，自從80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府換屆實(shí)行差額選舉以后，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了黨委組織部門(mén)看中的人最終落選的情況，黨委的人事權(quán)受到了挑戰(zhàn)。

政府權(quán)力的強(qiáng)化勢(shì)必會(huì)妨礙黨委的權(quán)力。從1958年農(nóng)村地方始建黨委以來(lái)，地方黨委的權(quán)力第一次遇到了一些麻煩。一位資深的鄉(xiāng)黨委委員說(shuō)，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記現(xiàn)在仍是“老大”，但實(shí)際上，黨委書(shū)記的權(quán)力是很容易被架空的。相反，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)卻不易被架空，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)往來(lái)都要經(jīng)他簽字，他還負(fù)責(zé)著一大攤鄉(xiāng)鎮(zhèn)的具體事務(wù)。為了確保黨的領(lǐng)導(dǎo)，確保黨委書(shū)記的權(quán)威，避免“二虎相爭(zhēng)”造成的危害，目前的做法是，上級(jí)在配備干部的時(shí)候故意選擇“強(qiáng)書(shū)記，弱鄉(xiāng)長(zhǎng)”模式。

3?政府權(quán)力的合法性

人民政府的最初的權(quán)力與革命相關(guān)，當(dāng)革命為大多數(shù)貧苦農(nóng)民提供了他們迫切需要、世代夢(mèng)寐以求的土地的時(shí)候，人民政權(quán)因得到貧苦農(nóng)民的真心擁護(hù)而得以鞏固。公社又為農(nóng)民提供了一些新的東西——社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)平等和美好生活的許愿。公社的成立沒(méi)有改變革命初期形成的權(quán)威格局，軟弱的小農(nóng)在崇拜偉大革命領(lǐng)袖時(shí)放棄了自己的權(quán)利，他們也就自然地服從“執(zhí)行無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命路線(xiàn)”的公社。在時(shí)代，選舉所提供的合法性只是形式上的，政府權(quán)力的合法性來(lái)源于領(lǐng)袖，即使不進(jìn)行選舉，農(nóng)民也承認(rèn)公社的權(quán)力。［1］

領(lǐng)袖逝世以后，原來(lái)的權(quán)威格局因失去了支撐點(diǎn)而難以維系，全國(guó)人民代表大會(huì)及時(shí)地頒布了《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》。［2］該法第四條規(guī)定：“地方各級(jí)人民代表大會(huì)都是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。”第九條規(guī)定了鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)的職權(quán)。［3］該法還規(guī)定了差額選舉的原則?！兜胤浇M織法》對(duì)農(nóng)村地方政權(quán)的建設(shè)產(chǎn)生了重要的影響。

根據(jù)《地方組織法》和其他中央及地方性法規(guī)的規(guī)定，從80年代初期以來(lái)，浙北農(nóng)村正常開(kāi)展了選舉人民代表、召開(kāi)人民代表大會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府的換屆選舉等工作。為了監(jiān)督政府，糾正執(zhí)行機(jī)關(guān)工作中的失誤和偏差，根據(jù)第二次修改了的《地方組織法》的規(guī)定，浙北各鄉(xiāng)鎮(zhèn)1986年以后普遍設(shè)立了主席團(tuán)常務(wù)主席，其行政級(jí)別與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)和黨委書(shū)記相同。

仔細(xì)考察歷次鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府換屆選舉的情況，有些情況特別值得注意。

其一、代表的意愿與黨委、上級(jí)組織部門(mén)的意見(jiàn)之間的差異。三年一度的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府換屆選舉是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)政治生活中的重大事件，自從80年代實(shí)行差額選舉制度以后，換屆選舉開(kāi)始富有刺激性和挑戰(zhàn)性。上級(jí)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委都十分重視政府換屆，并設(shè)法把換屆工作納入自己預(yù)設(shè)的軌道。他們通常在半年前就未雨綢繆，做準(zhǔn)備工作。如進(jìn)行干部職務(wù)調(diào)整，把內(nèi)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)人選提撥為“代鎮(zhèn)長(zhǎng)”；派干部下來(lái)征求意見(jiàn)，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部的候選人；等等。在召開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表大會(huì)時(shí)，他們會(huì)提出一份“供參考的”候選人名單，其中“列在名單最后面的人是準(zhǔn)備被‘差掉的’”。但代表們未必愿意按圖索驥，有的甚至有逆反心理，偏偏不選上級(jí)確定的候選人。部分代表在開(kāi)會(huì)前和開(kāi)會(huì)期間都積極活動(dòng)，到處串聯(lián)，以便提出自己中意的候選人，并為他拉選票。80年代中期以來(lái)，海寧市不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)都出現(xiàn)了上級(jí)看中的人最終落選的尷尬局面。

其二，代表的成份，或者說(shuō)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)代表在多大程度上代表普通農(nóng)民的利益。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表主要由三部分人組成。一是鄉(xiāng)村集體企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者，他們是改革開(kāi)放以來(lái)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治生活舞臺(tái)上的場(chǎng)面人物，有些人被認(rèn)為是地方上的有功之臣。二是現(xiàn)職的鄉(xiāng)村干部，他們掌握著鄉(xiāng)村地方的實(shí)際權(quán)力，自然是舉足輕重的人物。三是少量的普通農(nóng)民。在這三部分人中，鄉(xiāng)村企業(yè)的廠(chǎng)長(zhǎng)、經(jīng)理們是參與選舉的最積極、最活躍分子，因?yàn)樵谡畬?shí)際上掌握著集體產(chǎn)權(quán)的制度框架內(nèi)，誰(shuí)當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直接關(guān)涉到企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的切身利益。他們?cè)谶x舉過(guò)程中可能會(huì)說(shuō)許多冠冕堂皇的話(huà)，提一些顧全大局的議案，但他們歸根結(jié)底是為了他們自己或者他們那一個(gè)階層的利益。鄉(xiāng)村干部們也十分關(guān)注換屆選舉，他們誰(shuí)都想讓與自己關(guān)系較好的人當(dāng)選。不僅如此，其中一些人本身被列入候選名單，成為引人注目的當(dāng)事人。個(gè)別遠(yuǎn)謀深慮者早在選舉開(kāi)始以前就左右串聯(lián)，到處活動(dòng)，以確保自己能拿到足夠的選票。代表中的普通農(nóng)民是最少發(fā)言、最消極被動(dòng)的人物，他們同樣握有選票，因而成為各方拉攏的對(duì)象，從這個(gè)意義上說(shuō)，他們也是重要的。

其三，普通農(nóng)民在選舉中的冷漠態(tài)度。與少數(shù)熱情的鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表形成鮮明對(duì)照的是成千上萬(wàn)冷淡的農(nóng)民；與鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表大會(huì)中的熱烈緊張形成強(qiáng)烈反差的是自然村落里的沉靜淡泊。一位原鄉(xiāng)黨委書(shū)記說(shuō)：“如果我們通知一萬(wàn)個(gè)農(nóng)民到指定的投票點(diǎn)投票，實(shí)際到達(dá)的最多只有一千人，多數(shù)農(nóng)民對(duì)選舉抱無(wú)所謂的、事不關(guān)己的態(tài)度?！睅孜淮鍟?shū)記談到，為了確保大多數(shù)選民能夠參加選舉大會(huì)，他們不得不給每一個(gè)參加會(huì)議的農(nóng)民發(fā)一天工資。有時(shí)候，村里的幾個(gè)主要干部還得拿著投票箱分片跑到農(nóng)民家中，“請(qǐng)”他們?cè)谶x票上劃幾個(gè)圈。

農(nóng)村選舉中出現(xiàn)的種種情況發(fā)人深省。自從80年代實(shí)行差額選舉制度以來(lái)，上級(jí)意志與代表意志間的張力日趨明顯，如何在二者間確定一個(gè)平衡點(diǎn)日益引起黨組織和上級(jí)政府部門(mén)的重視。

傳統(tǒng)小農(nóng)的生存方式?jīng)Q定了他們不可能成為地方政治的自覺(jué)參與者，這一判斷當(dāng)然并不意味著他們?cè)谌魏螘r(shí)候都對(duì)政治持淡漠態(tài)度。農(nóng)民參與政治的程度與政治對(duì)他們的物質(zhì)利益和社會(huì)地位的影響緊密相關(guān)，與一定時(shí)期的政治在多大程度上、以何種方式契入傳統(tǒng)村落文化緊密相關(guān)。解放初期的運(yùn)動(dòng)喚起了極大的政治熱情，因?yàn)榇蠖鄶?shù)農(nóng)民在運(yùn)動(dòng)的展開(kāi)過(guò)程中看到了現(xiàn)實(shí)的利益；時(shí)代的政治狂熱伴隨著美好生活的憧憬，農(nóng)民懷著朦朧的希望跨入了的大門(mén)；時(shí)期的領(lǐng)袖崇拜強(qiáng)化了政治的文化壓力，農(nóng)民自愿地或者被迫地、有意識(shí)地或者無(wú)意識(shí)地融入了政治的洪流……。毫無(wú)疑問(wèn)，諸如此類(lèi)的政治參與都是外部政治干預(yù)的結(jié)果，它們僅僅反映了農(nóng)民易受外界影響的特點(diǎn)。隨著政治干預(yù)的弱化，農(nóng)民重又回復(fù)到傳統(tǒng)生活的軌道上，他們關(guān)心三畝土地四畝桑，關(guān)心掙工資、造房子、討娘子，政治通常在他們的視野之外。普通農(nóng)民對(duì)地方政治的消極態(tài)度是現(xiàn)代民主制度在鄉(xiāng)村難以推行的主要障礙。

三?農(nóng)村集體企業(yè)

如果說(shuō)公社的主要問(wèn)題在于“過(guò)密化”。即因人口壓力過(guò)重而導(dǎo)致的勞動(dòng)邊際效益下降、經(jīng)濟(jì)停滯不前，那么，浙北農(nóng)村“反過(guò)密”［4］的條件和模式恰恰也是公社提供的。

如果說(shuō)改革開(kāi)放以來(lái)浙北農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)繁榮主要得益于鄉(xiāng)村工業(yè)的勃興，那么，正是公社為后公社時(shí)期鄉(xiāng)村工業(yè)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)：干部、技術(shù)人員、供銷(xiāo)人員、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、廠(chǎng)房、設(shè)備以及經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

浙北的鄉(xiāng)村工業(yè)最初由創(chuàng)辦。公社成立伊始，浙北許多公社黨政領(lǐng)導(dǎo)或者憑著一種熱情，一種對(duì)想象中的社會(huì)主義新農(nóng)村的追求，或者僅僅為了執(zhí)行上級(jí)的指示，在一缺資金，二缺技術(shù)，三缺人才的情況下，很快辦起了農(nóng)具廠(chǎng)、肥料廠(chǎng)、磚瓦廠(chǎng)乃至鋼鐵廠(chǎng)等等。但這些所謂的工廠(chǎng)實(shí)際上只是利用幾間破廟、集合一批農(nóng)民在里面敲敲打打而已，生產(chǎn)出來(lái)的產(chǎn)品多半是次品。例如，錢(qián)塘江公社鋼鐵廠(chǎng)把民間收來(lái)的廢鋼鐵放到小高爐里冶煉，耗費(fèi)了大量木柴、煤炭和人力，但煉出來(lái)的鐵比廢鐵更差。

農(nóng)村工業(yè)的第一階段隨著大公社的解體而終結(jié)，企業(yè)的所有財(cái)產(chǎn)均分給各個(gè)小公社。60年代中期，鹽官地區(qū)的社辦、隊(duì)辦企業(yè)重新萌芽，在此后的十年中，Y公社農(nóng)機(jī)廠(chǎng)的發(fā)展引人注目。但由于上級(jí)指導(dǎo)方針的錯(cuò)誤，集體企業(yè)的發(fā)展長(zhǎng)期被限制在“為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活服務(wù)”的框架內(nèi)。1977年，國(guó)內(nèi)機(jī)械行業(yè)生產(chǎn)過(guò)剩，農(nóng)用電機(jī)等產(chǎn)品滯銷(xiāo)，Y農(nóng)機(jī)廠(chǎng)的領(lǐng)導(dǎo)不得不開(kāi)發(fā)新產(chǎn)品，開(kāi)拓新的業(yè)務(wù)渠道，從火油爐、簸箕一直到給上海修理汽車(chē)、為青海生產(chǎn)門(mén)鎖。但是，廠(chǎng)領(lǐng)導(dǎo)卻因此受到了批評(píng)，還一度被免職。農(nóng)機(jī)廠(chǎng)生產(chǎn)滑坡，出現(xiàn)虧損，廠(chǎng)里的干部工人說(shuō)：“上海汽車(chē)，青海門(mén)鎖，又氣又錯(cuò)?！?/p>

黨的十一屆三中全會(huì)以后，中央鼓勵(lì)農(nóng)村工業(yè)的發(fā)展，公社對(duì)社辦企業(yè)的指導(dǎo)方針開(kāi)始發(fā)生變化。原農(nóng)機(jī)廠(chǎng)的兩位領(lǐng)導(dǎo)復(fù)職了，瀕臨倒閉的農(nóng)機(jī)廠(chǎng)復(fù)蘇了。1979年，Y公社在原農(nóng)機(jī)廠(chǎng)的基礎(chǔ)上創(chuàng)辦了救護(hù)車(chē)廠(chǎng)和搪瓷廠(chǎng)，農(nóng)機(jī)廠(chǎng)改為電機(jī)廠(chǎng)。到1983年，即公社改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的前一年，Y公社已有電機(jī)廠(chǎng)、塑料廠(chǎng)、絲棉廠(chǎng)、制鏡廠(chǎng)、竹器廠(chǎng)、服裝廠(chǎng)、救護(hù)車(chē)廠(chǎng)、搪瓷廠(chǎng)等14家社辦企業(yè)。Y公社下屬的各個(gè)大隊(duì)也都辦了一些企業(yè)。截止1983年，Y公社社辦企業(yè)年產(chǎn)值561萬(wàn)元，年利潤(rùn)77萬(wàn)元，固定資產(chǎn)186萬(wàn)元，企業(yè)職工1089人。隊(duì)辦企業(yè)年產(chǎn)值434萬(wàn)元，年利潤(rùn)41?13萬(wàn)元，固定資產(chǎn)77?21萬(wàn)元，企業(yè)職工914人。當(dāng)時(shí)全社共3900余戶(hù)，1600余人，按正半勞動(dòng)力占人口總數(shù)的64％計(jì)算，全鄉(xiāng)有勞力10240人，其中占總勞力20％。的農(nóng)民已經(jīng)在集體企業(yè)就業(yè)。［5］公社為后公社時(shí)期的鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

四、鄉(xiāng)村政府與集體企業(yè)

在時(shí)期，政企合一的模式不僅適合于理解政府與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的關(guān)系，也適合于理解政府與農(nóng)村企業(yè)的關(guān)系。浙北地區(qū)最初的農(nóng)村工業(yè)是地方政府辦的工業(yè)。公社為辦工業(yè)籌措資金、選擇廠(chǎng)房、任命廠(chǎng)長(zhǎng)、選送工人、確定產(chǎn)品、規(guī)定分配方式等等。社辦企業(yè)完全處在公社的控制之下，政府不僅擁有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)，而且執(zhí)掌著企業(yè)的人事權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和分配權(quán)。

改革開(kāi)放沒(méi)有改變政府與企業(yè)的關(guān)系，而是為鄉(xiāng)村政府更多參與企業(yè)發(fā)展提供了機(jī)遇和激勵(lì)。鄉(xiāng)村政府以前所未有的熱情去推進(jìn)鄉(xiāng)村企業(yè)的發(fā)展。黨政第一把手不僅組織制訂發(fā)展戰(zhàn)略和政策，還直接參與項(xiàng)目引進(jìn)、資金籌措、產(chǎn)品銷(xiāo)售等具體事務(wù)。鄉(xiāng)村大大小小的干部們各種不同的方式介入了鄉(xiāng)村企業(yè)的發(fā)展；鄉(xiāng)村的所有資源，包括權(quán)力和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)都被調(diào)動(dòng)起來(lái)，只為了預(yù)期的贏利。

另一方面，從土地上抽出身來(lái)的農(nóng)民以前所未有的規(guī)模參與了與外部世界的交往，以尋找機(jī)會(huì)。人們說(shuō)“八億農(nóng)民八億商”，話(huà)雖言過(guò)其實(shí)，卻也反映了部分真情。那時(shí)，農(nóng)民脫離土地的欲望之強(qiáng)烈，進(jìn)入企業(yè)的要求之迫切，都達(dá)到了空前的地步，以致于有些農(nóng)民愿舉債集資，只求得到一個(gè)進(jìn)入企業(yè)的名額。鄉(xiāng)村企業(yè)的部分投資就是來(lái)源于公社時(shí)期的農(nóng)民家庭的積累。

政府與農(nóng)民，兩種積極性相互結(jié)合，釀成了80年代中期浙北農(nóng)村鄉(xiāng)村企業(yè)發(fā)展的高潮。

但是，在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)中首先暴露的體制問(wèn)題在企業(yè)經(jīng)營(yíng)中也出現(xiàn)了。政企合一的體制、缺乏激勵(lì)機(jī)制的經(jīng)營(yíng)和分配方式極大地妨礙著職工、技術(shù)人員特別是企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的積極性。企業(yè)效益低下，不負(fù)責(zé)任現(xiàn)象嚴(yán)重，少數(shù)人為尋求更高的收益而離開(kāi)了企業(yè)。針對(duì)這種情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推進(jìn)了一場(chǎng)以承包制為核心的改革。

企業(yè)經(jīng)營(yíng)的承包制跨出了浙北農(nóng)村政企分開(kāi)的重要一步，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因承包制的實(shí)行而了失去部分極力，企業(yè)卻從新制度中汲取了活力。承包制的廣泛推行有力地促進(jìn)了浙北鄉(xiāng)村企業(yè)的發(fā)展，截止1992年，鹽官鄉(xiāng)鄉(xiāng)辦企業(yè)的總收入已達(dá)2?64億元，利潤(rùn)0?12億元；海寧縣鄉(xiāng)辦企業(yè)的總收入近31億元，利潤(rùn)近1億元。［6］

仿效農(nóng)業(yè)改革而推行的承包制存在著一系列問(wèn)題。首先是承包者的“無(wú)風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)”。有的農(nóng)民說(shuō)，現(xiàn)在的承包廠(chǎng)長(zhǎng)比以前的資本家還舒服，承包廠(chǎng)長(zhǎng)經(jīng)營(yíng)集體的企業(yè)，花國(guó)家的貸款，廠(chǎng)辦好了他可以拿錢(qián)，廠(chǎng)辦砸了他可以不負(fù)責(zé)任。其二是承包者的短期行為。承包期通常為三年，素質(zhì)較差的承包者打著集體企業(yè)的旗號(hào)為自己賺錢(qián)，叫做“有權(quán)不用，過(guò)期作廢”；好的承包者也很難考慮工廠(chǎng)的長(zhǎng)期發(fā)展，“你想得再美妙，到頭來(lái)也可能只剩個(gè)零圈圈，因?yàn)槟菚r(shí)你廠(chǎng)長(zhǎng)都不當(dāng)了，還有什么話(huà)好說(shuō)？”其三是政府干預(yù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要干部均與企業(yè)掛鉤，頻繁地參與企業(yè)的具體事務(wù)；企業(yè)要進(jìn)行技改、擴(kuò)建，想增添設(shè)備，都要得到政府的批準(zhǔn)，1992年，鹽官鄉(xiāng)政府下達(dá)的這一類(lèi)批文就有25件。政府的過(guò)多干預(yù)妨礙了企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)，而企業(yè)的承包者也就順勢(shì)把過(guò)多的責(zé)任推給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，使得政府不勝負(fù)擔(dān)。其四是產(chǎn)權(quán)模糊。從理論上說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的財(cái)產(chǎn)屬于集體所有，但集體的外延是什么？誰(shuí)代表集體？諸如此類(lèi)的問(wèn)題都沒(méi)有明確的界定。產(chǎn)權(quán)模糊是產(chǎn)生上述三個(gè)問(wèn)題的一個(gè)重要原因，也引出了其他一系列的弊端，從大吃大喝一直到難以杜絕的浪費(fèi)、偷竊等等。

企業(yè)承包制所具有的推進(jìn)作用是有限的，隨著改革的深化，承包制的缺陷越來(lái)越明顯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也直接感受到承包制對(duì)政府的壓力。逾期貸款的償還，［7］不景氣企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，虧損企業(yè)的職工生活，這一切都成了政府的責(zé)任。企業(yè)經(jīng)營(yíng)情況好的時(shí)候，誰(shuí)也不找政府；企業(yè)出現(xiàn)了問(wèn)題，誰(shuí)都推著讓政府去解決。某鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說(shuō)，我們的鄉(xiāng)政府就象門(mén)診所，工辦主任是門(mén)診醫(yī)生，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)是主治醫(yī)生，有時(shí)來(lái)的人太多，只能排隊(duì)“就診”。

1992年，浙北各縣市開(kāi)始進(jìn)行企業(yè)改制的試點(diǎn)，改制的核心是明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)。具體做法是拍賣(mài)或租賃“小微虧”企業(yè)，改大中型集體企業(yè)為股份合作制企業(yè)。拍賣(mài)或租賃容易實(shí)施，股份制改制比較復(fù)雜，其中兩個(gè)問(wèn)題特別引人關(guān)注，一是集體要不要控制股份？二是職工股如何設(shè)置？對(duì)第一個(gè)問(wèn)題的看法各執(zhí)己見(jiàn)，但在實(shí)際操作中，集體通常都占著較多的股份。職工股的設(shè)置起初存在著吃“大鍋飯”傾向，有的地方提出“擴(kuò)大參股面”的口號(hào)。經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的試驗(yàn)，干部們對(duì)“縮小參股面”有了共識(shí)。目前，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在設(shè)置企業(yè)職工股時(shí)首先考慮企業(yè)的管理人員、技術(shù)人員和供銷(xiāo)人員的利益，讓幾個(gè)支撐著企業(yè)的骨干占較多的股份。一位農(nóng)村干部說(shuō)：“小戶(hù)只顧眼前利益，大戶(hù)追求長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。股份向大戶(hù)集中有利于企業(yè)的長(zhǎng)期發(fā)展?！?/p>

明晰產(chǎn)權(quán)的改革同時(shí)是一場(chǎng)改變政企關(guān)系的變革，改革的深化已經(jīng)并繼續(xù)會(huì)使農(nóng)村地方政府失去某些傳統(tǒng)的支配企業(yè)的權(quán)力，政企關(guān)系將出現(xiàn)新的格局。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該以新的方式處理好與企業(yè)的關(guān)系，這包括：其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必需對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展進(jìn)行宏觀(guān)調(diào)控，如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、土地的征用等等。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的區(qū)劃范圍較小，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在進(jìn)行內(nèi)部調(diào)控時(shí)還必須落實(shí)上級(jí)政府的各項(xiàng)宏觀(guān)調(diào)控政策。其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有權(quán)監(jiān)督企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，要求他們按政府的政策、法規(guī)辦事，阻止他們的不良行為（如使用童工、污染環(huán)境等等），保護(hù)廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民的利益。其三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化環(huán)境，這里面有許多工作可做，如市鎮(zhèn)規(guī)劃、教育與培訓(xùn)、醫(yī)療制度改革、農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立與完善等等。

五?鄉(xiāng)村政府與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)

浙北農(nóng)村的改革從改變農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度開(kāi)始，改革伊始，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體一下子擴(kuò)大了幾十倍。面對(duì)著分散經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民家庭，鄉(xiāng)村政府顯得束手無(wú)策，而利益的誘導(dǎo)又使得政府的干部自然地把自己的注意力轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村企業(yè)。改革初期的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)處于很少有人過(guò)問(wèn)的狀態(tài)，但這并沒(méi)有妨礙農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。制度改革所釋放的能量成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的強(qiáng)大推動(dòng)力，創(chuàng)造了農(nóng)業(yè)大發(fā)展的奇跡。

但是，改革初期的成功形成了一種假象，似乎“分田到戶(hù)”以后，政府即使不管農(nóng)業(yè)，農(nóng)民家庭也會(huì)自覺(jué)地、主動(dòng)地搞好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。這種假象很快被嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)打破了。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中接踵而來(lái)的問(wèn)題迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取各種措施，迫使人們重新思考如何在公社所留下的制度框架內(nèi)改善農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，重新思考“看得見(jiàn)的手”對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響力。

在國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系中，農(nóng)業(yè)處在十分特殊的位置上；在人口眾多、可耕土地面積狹小的中國(guó)，13億人的吃飯問(wèn)題是各級(jí)政府應(yīng)該重視的首要問(wèn)題。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與國(guó)計(jì)民生悠切相關(guān)，與社會(huì)的穩(wěn)定、國(guó)家的繁榮緊密相聯(lián)，毫無(wú)疑問(wèn)，各級(jí)政府，特別是農(nóng)村地方政府應(yīng)當(dāng)把抓好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)放在首位。

農(nóng)民是需要管制的。分散的農(nóng)民家庭各按自己家庭的利益選擇農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)策略，其中的部分選擇必定會(huì)與農(nóng)業(yè)發(fā)展的全局相左，在這種情況下，農(nóng)村地方政府有責(zé)任干農(nóng)家民的行為。政府的管制范圍應(yīng)有嚴(yán)格的限制，主要應(yīng)局限在控制土地的使用與確保糧食作物的種植。近幾年來(lái)，浙北地方政府已經(jīng)在這兩方面做了一些工作，例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的土地辦公室，負(fù)責(zé)管理全鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地，政府開(kāi)征了農(nóng)林特產(chǎn)稅，防止糧食耕地的減少，等等。政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)這兩方面的管制，應(yīng)采取措施防止土地的“撂荒”，同時(shí)，政府對(duì)村民委員會(huì)占用土地也應(yīng)有明確的規(guī)定。

農(nóng)民是需要幫助的。像傳統(tǒng)的小農(nóng)一樣，面對(duì)著變幻莫測(cè)的自然和動(dòng)蕩不定的市場(chǎng)，單家獨(dú)戶(hù)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者顯得軟弱無(wú)力，束手無(wú)策。缺乏幫助的農(nóng)業(yè)只能長(zhǎng)期在低水平上徘徊，唯有來(lái)自農(nóng)業(yè)以外的幫助才可能把傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。政府對(duì)農(nóng)民的幫助可能是直接的，如提供政府貸款，組織大型農(nóng)業(yè)水利工程；更多的是間接的，政府通過(guò)制訂政策法規(guī)、市場(chǎng)控制等手段要求或者迫使供銷(xiāo)社、糧食局、食品公司、農(nóng)資部門(mén)、村民委員會(huì)、農(nóng)科站、水電站、農(nóng)機(jī)站、信用社等部門(mén)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供服務(wù)。這里應(yīng)當(dāng)指出的是，目前農(nóng)村為農(nóng)業(yè)服務(wù)的部門(mén)很多，政府的協(xié)調(diào)工作十分困難。在今后深化改革的過(guò)程中，可以考慮成立統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)服務(wù)公司，所有的農(nóng)業(yè)服務(wù)工作歸口于公司，類(lèi)似于日本和南韓的農(nóng)協(xié)。

農(nóng)民是需要引導(dǎo)的。在浙北地區(qū)，現(xiàn)在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要是婦女、老人和小孩，農(nóng)民戲稱(chēng)他們?yōu)椤叭肆鵒部隊(duì)?！保?］這種情況如不改變，農(nóng)業(yè)的前景是令人擔(dān)憂(yōu)的。政府應(yīng)當(dāng)采取有力的措施改變目前輕視農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)兼業(yè)化的傾向，其中特別重要的是，政府應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)那些有知識(shí)的、年輕的農(nóng)村青年成為新一代的、真正的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者。只有當(dāng)一大批新型農(nóng)民誕生的時(shí)候，我們才會(huì)看到農(nóng)業(yè)發(fā)展的希望之光。

農(nóng)村地方政府對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的好壞負(fù)有責(zé)任，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其重要的職能。公社的全控式的行政干預(yù)是不足取的，政府應(yīng)當(dāng)采取更適合于新時(shí)代特征的職能實(shí)現(xiàn)方式。其一，各級(jí)政府應(yīng)根據(jù)各地的實(shí)際情況制定相應(yīng)的有關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的政策、法規(guī)，克服過(guò)去農(nóng)業(yè)管理中經(jīng)常出現(xiàn)的主觀(guān)隨意性和按“長(zhǎng)官意志辦事”的不良傾向，逐漸做到以法治農(nóng)，按規(guī)則處理問(wèn)題。其二，政府可以利用經(jīng)濟(jì)杠桿進(jìn)行宏觀(guān)調(diào)控，如制定價(jià)格政策，重要農(nóng)副產(chǎn)品的統(tǒng)一收購(gòu)和農(nóng)用物資的統(tǒng)一供應(yīng)，建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)基金，對(duì)違反政策行為進(jìn)行罰款，等等。其三，政府應(yīng)制定有效的農(nóng)業(yè)投入政策，除了政府應(yīng)當(dāng)大大增加農(nóng)業(yè)的投入以外，應(yīng)鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)戶(hù)增加對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入。最后，目前的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)存在著經(jīng)營(yíng)規(guī)模過(guò)小，經(jīng)營(yíng)主體過(guò)分分散，經(jīng)營(yíng)效率過(guò)低的問(wèn)題，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度的創(chuàng)新勢(shì)在必行，地方政府在制度創(chuàng)新中應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)的作用。

六?村民自治問(wèn)題

在農(nóng)村地區(qū)向現(xiàn)代化發(fā)展的過(guò)程中，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系問(wèn)題是一個(gè)重要而又敏感的問(wèn)題。公社的貢獻(xiàn)在于建立了強(qiáng)有力的農(nóng)村地方黨政權(quán)力，弊端在于黨政權(quán)力對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的過(guò)度干預(yù)——這種干預(yù)不僅是全面的、強(qiáng)制的，而且是僵硬的、不顧實(shí)情的。新的嘗試隨著改革開(kāi)放而開(kāi)始，村民自治是一個(gè)重要方面。

為了適應(yīng)革命任務(wù)的需要，浙北地區(qū)農(nóng)村曾在建國(guó)初期建立了村級(jí)權(quán)力機(jī)構(gòu)——村人民政府。1954年頒布的《憲法》規(guī)定，全國(guó)的政府機(jī)構(gòu)由五級(jí)改為中央、省、縣、鄉(xiāng)（或者鎮(zhèn)）四級(jí)，村不再是一級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)。1956年建立高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，高級(jí)社成了鄉(xiāng)下屬的一級(jí)機(jī)構(gòu)。1958年成立政社合一的，生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)取代了原先的村和村民小組。黨的十一屆三中全會(huì)以后，隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的普遍推行，“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”，解體了，中央決定政社分開(kāi)，組建鄉(xiāng)（或者鎮(zhèn)）人民政府。1982年，全國(guó)人大肯定了廣西等地農(nóng)民自發(fā)組織和設(shè)立的各種形式的基層群眾自治組織的經(jīng)驗(yàn)，并首先以村民委員會(huì)的統(tǒng)稱(chēng)寫(xiě)入當(dāng)年頒布的新憲法。此后，全國(guó)人大制定和通過(guò)了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》，對(duì)村民委員會(huì)的性質(zhì)、地位、作用和組織機(jī)構(gòu)等作了明確的規(guī)定，這是完善農(nóng)村基層組織制度的重大改革。

中央的規(guī)定為農(nóng)村基層社區(qū)描繪出一幅完整的制度圖景，其中最引人注目的是村民自治。村民自治在實(shí)踐中的提出一些問(wèn)題是發(fā)人深省的。

村民自治的本意是農(nóng)村地區(qū)的居民自己組織起來(lái)，共同管理本村的事務(wù)。村民自治在多大程度上可能實(shí)施一方面取決于村民委員會(huì)與上級(jí)政府的關(guān)系、與和上級(jí)黨委的關(guān)系，另一方面取決于農(nóng)村居民自覺(jué)參與社區(qū)事務(wù)的意識(shí)和能力。

自從農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)們把關(guān)注的目光轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)，他們無(wú)暇顧及農(nóng)業(yè)，無(wú)暇顧及各村的事務(wù)。一位農(nóng)民說(shuō)，過(guò)去公社領(lǐng)導(dǎo)三天兩頭下鄉(xiāng)村，現(xiàn)在連鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的影子也見(jiàn)不到。一位原大隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)，公社時(shí)期我們整天開(kāi)會(huì)，傳達(dá)貫徹上級(jí)的指示，現(xiàn)在開(kāi)會(huì)少了，上級(jí)的指示也少了。上級(jí)的“無(wú)暇顧及”迫使村民委員會(huì)和村民小組去“自治”。在鹽官地區(qū)的各個(gè)村，村長(zhǎng)們最關(guān)心的是村級(jí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，訂規(guī)劃、跑項(xiàng)目、換頭寸、促銷(xiāo)售，等等，忙得不亦樂(lè)乎。這既是順應(yīng)了“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的時(shí)代潮流，更因?yàn)椤坝绣X(qián)好辦事”。L村村長(zhǎng)在談到村民委員會(huì)的工作時(shí)說(shuō)：“村里如果沒(méi)有一點(diǎn)經(jīng)濟(jì)收入，村干部的津貼都沒(méi)有地方拿，村一級(jí)組織就可能完全處于癱瘓狀態(tài)。村委會(huì)首先必須抓經(jīng)濟(jì)，只有村級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，村委會(huì)才能去‘自治’，才能為村民辦些實(shí)事。L村這幾年修了數(shù)公里水泥排灌渠道，補(bǔ)貼農(nóng)戶(hù)裝了自來(lái)水，每年給退下來(lái)的農(nóng)村老干部和困難農(nóng)戶(hù)發(fā)點(diǎn)補(bǔ)助，這些都得到了村民的好評(píng)。當(dāng)然，村干部的工作并不全都與經(jīng)濟(jì)相關(guān)，他們還要處理很多其他的事情，如調(diào)解、治保、建房等等，上級(jí)管得少了，組長(zhǎng)平時(shí)不管事，農(nóng)民有事只能找到村里?！?/p>

僅僅與公社時(shí)期的大隊(duì)相比，我們才能說(shuō)村民委員會(huì)有了一定的自治權(quán)。從另一個(gè)角度看，村民委員會(huì)的自治權(quán)是十分有限的。首先，在村的組織系統(tǒng)中，村民委員會(huì)的權(quán)力小于村，村內(nèi)事務(wù)的大政方針由決定，村委會(huì)只是執(zhí)行支部的決定而已。因此，談到村內(nèi)自治，自治權(quán)主要握在村的手里。其次，村民委員會(huì)接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于農(nóng)村社會(huì)生活的許多方面都有明確的規(guī)定，如土地分配、計(jì)劃生育、建房面積、喪葬等等，村委會(huì)有執(zhí)行上級(jí)政府各項(xiàng)規(guī)定的責(zé)任，無(wú)改變這些規(guī)定的權(quán)利。第三，上級(jí)政府習(xí)慣于用行政的方式領(lǐng)導(dǎo)村民委員會(huì)。上級(jí)下達(dá)指示、指令，要求村委會(huì)執(zhí)行；上級(jí)下達(dá)各種經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)控制的指標(biāo)，要求村委會(huì)完成。村民委員會(huì)在很多方面都沒(méi)有自治權(quán)，而成為一個(gè)準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)。不僅如此，當(dāng)村委會(huì)或者農(nóng)民的意愿與上級(jí)相左的時(shí)候，上級(jí)政府會(huì)駕輕就熟地用強(qiáng)制的行政干預(yù)手段迫使村委會(huì)執(zhí)行上級(jí)政府的意志，迫使農(nóng)民服從上級(jí)政府的意志，“蠶繭大戰(zhàn)”中的政府行為是為一例。第四，為了確保村民委員會(huì)能夠服從領(lǐng)導(dǎo)，、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府總是設(shè)法按自己的意愿物色村長(zhǎng)。他們?cè)诖迕裎瘑T會(huì)選舉前確定并推薦村長(zhǎng)候選人，在通常情況下，他們舉薦的人當(dāng)選的可能性很大，因?yàn)榇蠖鄶?shù)參與投票選舉的農(nóng)民都對(duì)誰(shuí)當(dāng)村長(zhǎng)持無(wú)所謂的態(tài)度。

農(nóng)村居民的消極態(tài)度成為村民自治的主要障礙。所謂村民自治，就是全村居民共同參與，大家協(xié)同努力去管好全村的公共事務(wù)。由于農(nóng)民普遍缺乏參與意識(shí)，或者有參與的熱情，但缺少做好公共事務(wù)的能力，村民自治在操作中出現(xiàn)了一些值得注意的問(wèn)題。少數(shù)地方的村級(jí)組織處于癱瘓狀態(tài)，村民委員會(huì)僅空屋一間，村干部懶于管村內(nèi)事務(wù)，或者，他們覺(jué)得沒(méi)有條件開(kāi)展工作，浙北某地一位村干部說(shuō)：“我們村沒(méi)有一點(diǎn)兒集體收入，村干部連外出開(kāi)會(huì)的錢(qián)也沒(méi)處開(kāi)支，叫我們?nèi)绾稳スぷ鳎吭僬f(shuō)，我們都需要養(yǎng)家糊口，國(guó)家不給一分錢(qián)工資，我們總不能餓著肚子去為大家做事?！贝蟛糠值貐^(qū)的村級(jí)組織是比較健全的，但在農(nóng)民較少參與、上級(jí)較少干預(yù)的情況下，村里的事常常由少數(shù)幾個(gè)人說(shuō)了算，少數(shù)人極大地影響了整個(gè)村的面貌。如果村里的主要干部作風(fēng)正派、為人正直、有公心、有能力、樂(lè)于為全體村民謀利益，村里的工作就會(huì)搞得井然有序，村內(nèi)人際關(guān)系也比較和諧。如果村干部私心很重，一有機(jī)會(huì)就自己撈好處，村級(jí)經(jīng)濟(jì)也可能發(fā)展起來(lái)，但村內(nèi)的干群關(guān)系必定緊張。一位農(nóng)民說(shuō)：“現(xiàn)在村干部好找，走進(jìn)村里，你只要看看誰(shuí)家的房子造得最漂亮，誰(shuí)就是村干部。”另一位農(nóng)民盼望再來(lái)一次，說(shuō)：“再來(lái)一次，現(xiàn)在的村干部必定都打倒?！彼麄兊脑?huà)講得太絕對(duì)了一點(diǎn)，但反映了農(nóng)民中的一種情緒。如果村干部與社會(huì)上的各種不良行為同流合污，甚至推波助瀾，農(nóng)村的社會(huì)風(fēng)氣就會(huì)越來(lái)越糟。

村民自治剛剛開(kāi)始，問(wèn)題在所難免。需要研究的是我們?nèi)绾螌?duì)待各種新出現(xiàn)的問(wèn)題，按什么樣的方向去構(gòu)想解決方案：是恢復(fù)傳統(tǒng)的做法呢還是下決心推進(jìn)村民自治？恢復(fù)傳統(tǒng)的思潮是存在的。90年代初，浙江省的一位主要負(fù)責(zé)干部在一次講話(huà)中說(shuō)：“五六十年代，盡管農(nóng)村建設(shè)和社會(huì)管理體制存在著這樣那樣的問(wèn)題，但是農(nóng)村黨組織是有號(hào)召力的，工作中可以說(shuō)是‘一聲令下，八方呼應(yīng)’。這是我們黨在農(nóng)村的強(qiáng)大政治優(yōu)勢(shì)。坦率地說(shuō)，農(nóng)村基層黨組織這種‘一呼百應(yīng)’的號(hào)召力，目前在一些地方幾乎已經(jīng)不存在了。這是擺在我們面前的一