基層財政資金績效管理研究

近幾年隨著減稅降費政策的深入落實，外部環(huán)境因素一定程度上對地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展形成對沖。面對外部環(huán)境的重大變化給地方財政收入來源帶來的影響，面對新形勢新環(huán)境，發(fā)揮高質(zhì)量的財政資金價值正是目前地方財政亟待應(yīng)對的新課題，加強(qiáng)財政資金績效管理勢必成為解決應(yīng)對經(jīng)濟(jì)社會外部風(fēng)險和平衡財政收支的關(guān)鍵點和突破口。根據(jù)國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見，各級地方政府要加快推進(jìn)全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系的建立，推進(jìn)財政預(yù)算和績效管理一體化運用，進(jìn)一步優(yōu)化財政預(yù)算資金分配格局，從而不斷提高預(yù)算管理水平和國家方針政策實施效果，為地方政府預(yù)算績效管理工作展開藍(lán)圖和目標(biāo)。一、基層財政資金績效管理中存在的問題自全國范圍內(nèi)全面推進(jìn)預(yù)算績效管理工作以來，江蘇地區(qū)地方政府在財政資金績效管理工作中，已取得一定的成績，但現(xiàn)階段仍存在一些問題和不足。（一）績效管理意識存在不足在實際工作中，財政資金績效管理理念仍不夠牢固，存在績效管理責(zé)任意識不強(qiáng)，績效管理效果不明顯等問題。主要體現(xiàn)在，一是事前績效評估管理重視程度不夠，可能還停留在事后績效評價管理，不重視事前評估的情況，即在預(yù)算編制工作過程中，未能及時進(jìn)行項目可行性論證和績效評估，很大程度上會對預(yù)算項目編制的準(zhǔn)確性造成影響，項目需求與績效目標(biāo)存在不匹配、不相融合的情況。二是事中績效監(jiān)督跟蹤意識不強(qiáng)，在項目實施過程中，可能存在績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度不及時等問題，即確因績效目標(biāo)無法實現(xiàn)，需要做出相應(yīng)調(diào)整，或可能存在因經(jīng)濟(jì)市場發(fā)生變化等其他不可控因數(shù)，未能及時進(jìn)行項目預(yù)算的跟蹤和反饋調(diào)整等情況。三是事后績效評價管理意識不強(qiáng)，主要表現(xiàn)為對財政資金支出效果的關(guān)注度不高，側(cè)重于應(yīng)付式完成績效評價工作任務(wù)，在項目結(jié)束后或在年度終了進(jìn)行一次績效評價，事后績效評價工作變成總結(jié)驗收，部分單位在績效管理工作中，未能重視事后績效評價結(jié)果的質(zhì)量，并將績效評價結(jié)果運用于今后的項目預(yù)算中。（二）項目可行性論證不足具體工作中，由于先期項目可行性論證不夠，可能影響財政資金的績效目標(biāo)設(shè)定，從而也就影響了績效評價的分析管理。主要體現(xiàn)在，在先期項目論證過程中，財政部門和業(yè)務(wù)部門單位之間往往存在溝通不暢，目標(biāo)的設(shè)立根據(jù)各自立場、環(huán)境等因素確定，存在一定的封閉性，這類情況可能會導(dǎo)致財政資金績效目標(biāo)的準(zhǔn)確定位，增加項目實施過程中偏離原定目標(biāo)的概率。此外，由于財政資金覆蓋范圍較廣，存在因沒有行業(yè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，或評估標(biāo)準(zhǔn)缺乏通用性、完整性等問題，導(dǎo)致項目可參考依據(jù)單薄，在量化的績效目標(biāo)中無法準(zhǔn)確體現(xiàn)項目需求，從而不利于財政資金的分配和各個層面政策的執(zhí)行。（三）績效運行監(jiān)督不夠現(xiàn)階段，地方財政績效評價體系尚在建立的初級階段，對于財政資金評價工作更傾向于對事后項目的績效評價，缺乏對財政資金的過程性監(jiān)督和評價，在實施政府公共服務(wù)過程中，財政資金的使用狀態(tài)無法及時體現(xiàn)出來，無法及時調(diào)整項目的資金安排，影響財政資金的合理科學(xué)的安排，同時也會削弱整體項目的財政績效評價效果。應(yīng)該說，績效運行中的監(jiān)督也是至關(guān)重要的，從目前中央財政資金直達(dá)系統(tǒng)的運用，對于中央財政資金支出進(jìn)度和問題反饋方面可見一斑，地方財政也要更加重視財政資金績效的過程性監(jiān)督，一方面根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會的實際情況不斷調(diào)整績效評價的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，另一方面也為今后同類型政府項目的預(yù)算和管理提供更加科學(xué)有效的參考標(biāo)準(zhǔn)。（四）績效評價結(jié)果應(yīng)用度不高在總體財政資金績效管理中，項目預(yù)算占比較高，且屬于比較重要的部分，因此在加強(qiáng)總體績效評價的同時，要注重對項目的績效評價管理，并運用好績效評價結(jié)果。在實際操作過程中，財政資金涉及行業(yè)范圍較廣，且綜合性較強(qiáng)，不能教條式套用某一項或某幾項績效評價指標(biāo)，而是要結(jié)合財政資金的性質(zhì)、部門職能和工作特點，綜合進(jìn)行考量和分析，設(shè)置符合項目實際的評價指標(biāo)，而績效評價指標(biāo)的量化難度較大，可能更多地傾向于定性指標(biāo)分析，使得績效評價工作的難度加大。此外，績效評價結(jié)果的考核機(jī)制尚待進(jìn)一步建立，由于任務(wù)式績效評價情況較普遍，致使績效評價結(jié)果質(zhì)量不高，引起結(jié)果應(yīng)用參考性不強(qiáng)，抑或績效評價結(jié)果應(yīng)用重視程度不高等問題。（五）績效管理人員管理能力不夠全面預(yù)算績效目標(biāo)管理要求實現(xiàn)全覆蓋，不僅限于一般公共預(yù)算項目和其他三本預(yù)算，以及部門整體支出的項目績效目標(biāo)。在實際工作中，全過程績效管理貫穿于項目先期可行性論證、項目預(yù)算的編制、預(yù)算的執(zhí)行以及項目績效評價的結(jié)果反饋運用等，對于全過程參與績效管理人員的綜合專業(yè)水平要求較高，而管理人員的專業(yè)化程度存在一定的短板，管理人員的培訓(xùn)管理等重視化程度不夠，不能準(zhǔn)確地落實績效管理整改意見，再評價、再考核力度不夠，故而項目運行過程中存在產(chǎn)生同類型問題反復(fù)的現(xiàn)象。此外，績效管理目標(biāo)考核掛鉤機(jī)制尚待健全，尚未真正形成預(yù)算績效閉環(huán)式管理，這就需要通過考核機(jī)制的建立，進(jìn)一步削弱專業(yè)化管理水平不足對項目實施帶來的影響，不斷提升項目管理的績效水平，為今后預(yù)算管理提供高效高質(zhì)的參考價值。二、基層財政資金績效管理的建議結(jié)合基層財政資金績效管理中存在的問題，建議從以下幾個方面著手，不斷增強(qiáng)財政資金的使用效益，提升財政資金績效管理的水平。（一）健全績效管理體系進(jìn)一步建立和健全基層財政資金績效管理體系，細(xì)化財政資金績效管理全過程監(jiān)督管理，通過績效管理與考核機(jī)制相結(jié)合，不斷增強(qiáng)績效管理意識，綜合提升財政資金績效管理水平，提升政府綜合服務(wù)能力。在進(jìn)一步深化績效管理基礎(chǔ)上，分行業(yè)、分類別建立績效評價管理項目庫，對照各類別項目資金管理目標(biāo)計劃，實施科學(xué)合理的監(jiān)管流程，充分利用績效評價監(jiān)管功能，設(shè)置項目績效評價的重要指標(biāo)和關(guān)鍵評價要素。要加強(qiáng)財政部門與人大部門的溝通，加強(qiáng)財政部門與業(yè)務(wù)部門的溝通，加強(qiáng)財政部門與審計部門的溝通，圍繞項目績效目標(biāo)導(dǎo)向，確定財政資金的分配和管理方案；圍繞項目績效評價的可計量性，分行業(yè)、分類別確定項目預(yù)算績效評價標(biāo)準(zhǔn)；圍繞項目績效評價的定性分析，確定社會公眾需求目標(biāo)的實現(xiàn)程度，實現(xiàn)績效評價的綜合管理意義；圍繞項目過程性監(jiān)督，定期進(jìn)行績效評價管理，確定項目預(yù)算的準(zhǔn)確性，監(jiān)督項目的實施異常情況，及時發(fā)現(xiàn)并做好預(yù)算調(diào)整或終止項目等，增強(qiáng)實際過程中的績效評價管理能力。（二）加強(qiáng)事前項目可行性論證通過前移績效評估環(huán)節(jié)，盡可能規(guī)避后續(xù)資金配置和監(jiān)管環(huán)節(jié)中的風(fēng)險和問題，從而達(dá)到優(yōu)化財政資金安排的結(jié)構(gòu)和資源配置的效果，避免因財政資金安排與項目需求不同步，影響財政總體績效目標(biāo)管理效果，影響因信息缺失導(dǎo)致項目需求與資金安排失衡的情況。通過加強(qiáng)重點工程項目管理庫管理，實施3-5年滾動式項目管理，所有項目實施前需進(jìn)行項目庫申報，通過可行性論證的項目方可進(jìn)入項目庫，并進(jìn)行項目可行性論證對比，在有限的財政資金資源條件下，優(yōu)先安排優(yōu)質(zhì)、高效、社會關(guān)注度高的項目，項目庫資源實施區(qū)域聯(lián)網(wǎng)共享，可實時監(jiān)控項目申報情況、資金需求規(guī)模情況、項目論證情況、資金績效目標(biāo)情況、資金安排情況、正在實施的項目進(jìn)展情況等。項目管理庫的建立一定程度上也是對評估對象、目的、程序以及報告等信息的逐一規(guī)范，在整合人大、財政、審計、監(jiān)察等內(nèi)外資源基礎(chǔ)上，積極探索研究擴(kuò)大專家項目庫，或可外聘行業(yè)專家，進(jìn)行聯(lián)席制度式的項目論證實施方案，守好財政資金績效管理的第一道關(guān)口。（三）加強(qiáng)財政資金績效運行監(jiān)督財政項目資金一般跨度時間較長，從項目立項、項目預(yù)算、工程竣工驗收直至資金結(jié)算結(jié)束，一般需要2-3年左右的時間，由此可見，加強(qiáng)財政資金績效運行監(jiān)督也是資金績效管理中非常重要的一部分。那么，績效運行監(jiān)督的重點在于對項目實施主體的監(jiān)督，在于對項目績效目標(biāo)完成情況的監(jiān)控，在于對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的監(jiān)控。在各專項資金管理辦法中要求建立重大政策、項目績效跟蹤機(jī)制，突出要求主要體現(xiàn)在要按照項目進(jìn)度和績效情況撥款，對確因存在實際問題，無法實施的項目或減少項目工程量的情況，要暫緩或停止撥款并收回項目預(yù)算指標(biāo)。加強(qiáng)財政資金績效運行監(jiān)督從加快推進(jìn)項目的實施方面看，一方面減少財政資金的占用時間，控制財政資金資源的浪費，另一方面更重要的是增強(qiáng)項目實施的效率，加快政府公共服務(wù)實現(xiàn)進(jìn)程。（四）加強(qiáng)結(jié)果反饋應(yīng)用堅持問題導(dǎo)向，創(chuàng)新工作思路和工作方法，形成“講績效、重績效、用績效”的良好氛圍，解決績效自評結(jié)果不實、外部績效評價方法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，績效評價結(jié)果應(yīng)用軟約束等長期存在的難點問題。建立績效評價結(jié)果考核機(jī)制，明確績效評價管理的職責(zé)分工，增強(qiáng)績效評價管理的約束力，提高績效評價報告的質(zhì)量。同時，做好績效評價的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和交流工作，并最大范圍地做好宣傳工作，在績效評價工作完成后，要結(jié)合評價的結(jié)果和結(jié)論，充分分析實際開展情況，進(jìn)一步做好項目績效管理的整改和修正，從而真正達(dá)到提升績效管理水平的效果。此外，高度重視績效評價結(jié)果的運用，成熟的績效評價結(jié)果、評價報告，可作為下年度同類型項目預(yù)算編制的重要數(shù)據(jù)支撐，從而更利于優(yōu)化財政資金資源配置，更利于財政資金績效管理的良性循環(huán)。（五）加強(qiáng)預(yù)算一體化系統(tǒng)管理隨著經(jīng)濟(jì)社會的迅猛發(fā)展，資金需求不斷增加，覆蓋的部門更廣，要充分利用技術(shù)平臺，提升績效評價管理的水平，特別是目前實施的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的運用，為項目數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)提取、查詢、分析等方面提供便利，有利于財政資金的長效監(jiān)管，也有利于提高財政資金管理效率。目前，江蘇部分地區(qū)2022年已正式啟用預(yù)算一體化系統(tǒng)，貫穿預(yù)算申報、預(yù)算審核、預(yù)算編制、指標(biāo)分配、集中支付、支出監(jiān)控等，為全面績效管理搭建良好的平臺，在此基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步做好一體化系統(tǒng)內(nèi)控管理、監(jiān)管環(huán)節(jié)設(shè)置等，轉(zhuǎn)變過去經(jīng)驗主義、個人主義的績效管理，轉(zhuǎn)型為大數(shù)據(jù)、智能化、實時在線的績效管理模式。大膽假設(shè)，未來重點工程項目庫與預(yù)算編審系統(tǒng)相銜接，預(yù)算編審系統(tǒng)與預(yù)算編制執(zhí)行系統(tǒng)相銜接，預(yù)算績效評價結(jié)果反饋系統(tǒng)與預(yù)算編制執(zhí)行系統(tǒng)相銜接，通過預(yù)算一體化系統(tǒng)的鏈接，各管理環(huán)節(jié)功能相融合，可實現(xiàn)一條龍式績效管理，未來將大幅增強(qiáng)財政資金績效管理的透明性、高效性，也同步增強(qiáng)了績效管理的可參考性。（六）加強(qiáng)績效管理人員管理水平加強(qiáng)績效管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)，重點加強(qiáng)財政資金績效管理的宣傳力度，增強(qiáng)財政資金實際使用責(zé)任單位的績效管理理念，將財政資金用在刀刃上，切實高效地做好財政支出項目的績效評價，形成結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，同時加強(qiáng)績效考核機(jī)制，形成通報機(jī)制。特別是對于績效評價結(jié)果較好的項目，可作為典型案例納入績效評價參考項目庫，定期組織績效管理相關(guān)人員培訓(xùn)學(xué)習(xí)，擴(kuò)充績效管理人員的知識儲備，提升整體績效管理人員的管理水平。此外，對于特殊行業(yè)的項目績效管理，可以適當(dāng)考慮第三方專業(yè)評價機(jī)構(gòu)的參與，解決績效管理人員專業(yè)性強(qiáng)度不足的問題?？偠灾?，加強(qiáng)績效評價管理要聯(lián)合預(yù)算單位、財政部門、第三方機(jī)構(gòu)等單位，認(rèn)清各自責(zé)任主體，相互配合，形成合力，才能實現(xiàn)高質(zhì)高效完成績效評價管理工作。三、結(jié)束語各級地方財政要充分加強(qiáng)財政資金績效管理，緊抓績效管理關(guān)鍵點和突破口，通過以結(jié)果為導(dǎo)向，融入績效理念和績效方法，通過財政資金績效目標(biāo)的設(shè)定、監(jiān)控、評價、報告和公開，進(jìn)一步量化、