當(dāng)前我國行政服務(wù)中心建設(shè)的問題與對策

當(dāng)前我國行政服務(wù)中心建設(shè)的問題與對策[摘要]本文在肯定行政服務(wù)中心建設(shè)的成績并從中演伸出一個改革大思路的基礎(chǔ)上,分析了行政服務(wù)中心面臨的問題,繼而從提高認(rèn)識、明確服務(wù)中心法律地位、進(jìn)一步解決中心和其它政府機(jī)構(gòu)體制上的問題、加強(qiáng)中心內(nèi)部建設(shè)、發(fā)展中心電子政務(wù)等方面提出了對策建議。[關(guān)鍵詞]行政服務(wù)中心;建設(shè);對策黨的十六屆五中全會指出,我國正處于改革的攻堅(jiān)階段,必須以更大決心加快推進(jìn)改革,使關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局的重大體制改革取得突破性進(jìn)展。并強(qiáng)調(diào),要以轉(zhuǎn)變政府職能和深化企業(yè)、財稅、金融等改革為重點(diǎn),加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制,形成有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式、促進(jìn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的機(jī)制。其中,加快行政管理體制改革,顯然已是全面深化改革的關(guān)鍵。行政服務(wù)中心是我國行政體制改革中出現(xiàn)的新事物。以服務(wù)精神為指導(dǎo),遵循便民原則,在群眾要求最強(qiáng)烈的地方,開創(chuàng)了市場準(zhǔn)入和基本服務(wù)方面政府改革的先河。它已構(gòu)成了服務(wù)型政府建設(shè)的突破口,起了某種強(qiáng)化政府服務(wù)功能的標(biāo)桿作用?，F(xiàn)在,在深入開展行政體制改革的時候,總結(jié)各地行政服務(wù)中心建設(shè)的經(jīng)驗(yàn),找出其需要進(jìn)一步解決的問題,研究深入改革的措施,并探索這些經(jīng)驗(yàn)對其他一切行政機(jī)構(gòu)改革的拖動作用和借鑒價值,顯然有重要意義。與公民間產(chǎn)生了某種張力。這在政府與公眾接觸最多也最直接的行政審批方面更為突出。近年來,公眾對政府審批事項(xiàng)的意見越來越多,批一個項(xiàng)目蓋幾十甚至幾百個公章的事屢見不鮮。群眾反映,政府部門是“門難進(jìn),臉難看,話難聽,事難辦”。在這種情況下,行政服務(wù)中心應(yīng)運(yùn)而生。它以行政許可事項(xiàng)為突破口,把公眾需求最多、最迫切的服務(wù)集中在一起,轉(zhuǎn)變以往的程序與方法,解決公眾呼聲最高的態(tài)度與效率問題。它是社會力量、社會意志影響政府改革的一個典型例證,是按照服務(wù)型政府的要求,改革政府審批工作的一個創(chuàng)造。從各地實(shí)踐來看,我國行政服務(wù)中心建設(shè)已取得了很大成績:(1)我國大部分地方先后進(jìn)行了行政服務(wù)中心的試建。一般都是以政府為主要組織者,綜合各部門的力量,把有行政許可職能的相關(guān)業(yè)務(wù)集中到一起。也有的更進(jìn)一步,把行政審批以外的一般服務(wù)職能也納入大廳之中,如戶籍管理、計劃生育、各種民事服務(wù)等。也有的地方把服務(wù)機(jī)構(gòu)(或機(jī)制)延伸到了下屬的鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、街道辦事處甚至居民或村民自治的社區(qū)、村民委員會,形成幾級聯(lián)動的局面。(2)各地政府都十分重視,力度很大。被抽調(diào)到行政服準(zhǔn)確把握行政服務(wù)中心在改革中的定位與取得的成績現(xiàn)在的政府本質(zhì)上是一個服務(wù)機(jī)構(gòu)。我國傳統(tǒng)的以管制為特征的政府模式,不能適應(yīng)公民的服務(wù)要求,于是在政府務(wù)中心的領(lǐng)導(dǎo)層和一般公務(wù)員都是工作能力較強(qiáng)的業(yè)務(wù)骨干。人事上一般受原單位和服務(wù)中心雙重領(lǐng)導(dǎo),強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變服務(wù)理念,保持良好服務(wù)態(tài)度,有效地為公民和社會各種組織服務(wù)。各服務(wù)中心都努力探索,改造了傳統(tǒng)服務(wù)流程。傳的所有事項(xiàng),而且很多地方都把最終審批權(quán)轉(zhuǎn)到了服務(wù)中心。當(dāng)中心與各單位脫鉤時,被轉(zhuǎn)移走審批職能的某些部門可能產(chǎn)生生存問題,特別是行政服務(wù)中心是市場經(jīng)濟(jì)逐步發(fā)展、政府改革逐步深入、不斷強(qiáng)化服務(wù)功能的產(chǎn)物。但由于受整個體制與各地客觀條件的制約,它也像其他新生事物一樣面臨一些問題。(一)改革創(chuàng)新與現(xiàn)有體制之間的矛盾。建立行政服務(wù)中心是深化政府管理體制改革的有益探索。但由于我國實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制,一個職能部門既受同級政府管理也受上級職能部門的指導(dǎo)與管理,且進(jìn)中心的職能部門較多,這樣就使各級行政服務(wù)中心缺乏整體謀劃和指揮,容易上下不配套,而且會增大改革創(chuàng)新的阻力。不少地方在建立服務(wù)中心問題上認(rèn)識不統(tǒng)一,導(dǎo)致各地行政服務(wù)中心的發(fā)展不平衡,有些地方政府還沒有建立服務(wù)中心。比如,各地的名稱和服務(wù)內(nèi)容都不一樣,還存在歸屬不統(tǒng)一的問題。一般情況下,服務(wù)中心幾乎集中了政府職能中行政許可有的行政服務(wù)中心僅是形式上的簡單組合,而不是審批權(quán)限、審批內(nèi)容的有機(jī)結(jié)合。一些政府部門沒有向中心的工作人員充分授權(quán),審批事項(xiàng)不能在一個場所內(nèi)全部辦結(jié),很多還需拿回原單位審批,使中心成了一個新的窗口,只起“收發(fā)室”作用。涉及多個部門的事如何協(xié)調(diào)也沒解決好。有些服務(wù)中心雖設(shè)了“駐廳首席代表”行使決策權(quán)和協(xié)調(diào)權(quán),但他和后方的關(guān)系也還有許多地方值得研究。(五)有關(guān)行政服務(wù)中心的立法嚴(yán)重不足。第2/4頁政治學(xué)與公共管理我國行政服務(wù)中心的建設(shè)還處于探索階段。按照行政許可法規(guī)定,行政許可要由“具有行政許可權(quán)的行政機(jī)關(guān)”在其法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施?！胺?、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織”,在法定授權(quán)范圍內(nèi)也可實(shí)施行政許可。此外,行政機(jī)關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi),依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定,“可以委托其他行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可”。但行政服務(wù)中心屬于什么組織呢?是行政機(jī)關(guān)?是事業(yè)單位?是“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織”?還是行政機(jī)關(guān)“委托的其他行政機(jī)關(guān)”?法律并沒有給予明確定位。在這種情況下,行政服務(wù)中心存在的唯一依據(jù),里面的一句話:政許可申請,。這,“部門”,而僅是“聯(lián)合辦理”、“方式”。正因?yàn)槿绱?各地對此有諸多不明確的問題,包括什么級別的政府需要設(shè)立服務(wù)中心,其設(shè)立的要求是什么,程序是什么,如何處理與原單位的關(guān)系,內(nèi)部如何管理,又如何監(jiān)督檢查等,使目前行政服務(wù)中心的設(shè)立和操作存在著不規(guī)范性。(六)地方行政服務(wù)中心的理論指導(dǎo)缺位,缺乏配套建方面面都在呼喚良好的政務(wù)環(huán)境。政府改革力度加大和市場主體的進(jìn)一步成熟,迫使政府及其職能部門必須努力加快服務(wù)型政府建設(shè)。行政服務(wù)中心以其稟持的“以人為本”的服務(wù)理念,規(guī)范、便捷、透明、高效的服務(wù)方式,在這方面取得了很大成績。但要使其成為服務(wù)型政府建設(shè)的一個樣板,發(fā)展服務(wù)型政府的一個平臺,則其本身的建設(shè)顯然還有待于加強(qiáng)。應(yīng)采取的措施包括:(),不是一,,把中心建設(shè)放到轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府的高度來把握。同時必須強(qiáng)調(diào),這種強(qiáng)化政府服務(wù)功能的大勢不僅在中國,在西方發(fā)達(dá)國家也是非常顯著的。他們一方面都由政府制定了旨在提高服務(wù)水平的各種計劃、憲章之類,如英國的《公民憲章》、《下一步行動》計劃,比利時的《公共部門顧客憲章》,法國的《公共服務(wù)憲章》,葡萄牙的《質(zhì)量憲章》,意大利的《服務(wù)憲章》,希臘的《公民憲章》,愛爾蘭的《優(yōu)質(zhì)顧客服務(wù)行動》,西班牙的以“公民第一”為口號的“公共服務(wù)改革行動”,芬蘭的“質(zhì)量與社區(qū)項(xiàng)目”,澳大利亞的《公共服務(wù)法案》等,另一方面,則是在服務(wù)體制與服務(wù)行動上采取了很多措施,包括成立許多“政務(wù)超市”、政府“便利店”、政務(wù)“電子亭”、各種“呼叫中心”、“一站式服務(wù)大廳”、“綜合行政服務(wù)中心”等?？梢姺?wù)中心的發(fā)展已是一個世界現(xiàn)象,一種社會民主條件下政府的服務(wù)形式。它超出了國界和社會制度的范疇,成為一種歷史的趨勢。我們要從這樣的高度來認(rèn)識服務(wù)中心建設(shè)的意義。當(dāng)然,由行政服務(wù)中心建設(shè)帶動整個政府改革是一個長期過程,在這過程中,我們還是堅(jiān)持漸進(jìn)策略,做好一系列配套工作;但思想上認(rèn)識上卻必須明確。(二)改革行政機(jī)構(gòu)設(shè)置,解決體制上的問題。設(shè)。有些地方并不清楚行政服務(wù)中心的指導(dǎo)理論和指導(dǎo)思想,致使中心辦的極不規(guī)范,效果很不理想。甚至有的服務(wù)中心成了地方亂收費(fèi)的合法窗口,大量辦著擾民的事情。學(xué)術(shù)界、政策研究部門和地方黨政領(lǐng)導(dǎo)對此也關(guān)注不夠,這方面研究成果很少,更鮮有全面、深入而具真知灼見的論述。這是行政服務(wù)中心建設(shè)缺乏理論支持的重要表現(xiàn)。在配套建設(shè)上,有些服務(wù)中心辦公場所不完善,設(shè)施、設(shè)備不到位。有的技術(shù)保障方面差距較大。(七)行政服務(wù)中心的思想教育工作急需加強(qiáng)。工作人員的教育是一個應(yīng)特別重視的問題。中心的特色或存在依據(jù)就在于“優(yōu)質(zhì)服務(wù)”。這是中心的靈魂。但服務(wù)精神怎樣樹立?服務(wù)行為怎樣堅(jiān)持?在中心使工作人員杜絕“灰色收入”的情況下這問題就更為突出。為此,幾乎所有的地方服務(wù)中心都建立了黨、團(tuán)組織,結(jié)合各種活動對中心工作人員進(jìn)行思想政治工作。但大多數(shù)的服務(wù)中心對這方面的認(rèn)識還不夠,黨團(tuán)組織的建設(shè)還有待加強(qiáng)。此外,服務(wù)中心的職能范圍還需進(jìn)一步確定。服務(wù)中心一般是從行政審批開始,強(qiáng)調(diào)為投資者提供方便,實(shí)行“一條龍”服務(wù)。但要否把其他的服務(wù)也納進(jìn)來?在中央提出建設(shè)服務(wù)型政府的要求時,這問題更有研究的必要。首先是解決行政服務(wù)中心的法律地位問題。黨的十六次代表大會上曾提出:“按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求,繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革?！?這是黨的最高決策機(jī)構(gòu)制定的非常正確的改革戰(zhàn)略,指出的正確方向。其中,“精簡、統(tǒng)一、效能”可以看成是對改革的要求和應(yīng)達(dá)到的結(jié)果,“決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)”可以看成改革的思路和基本舉措,因?yàn)閰f(xié)調(diào)的要求暗含著分置和分開,不分開就談不到協(xié)調(diào)。而三者分開則意味著很大的改革動作,深刻的體制變革。當(dāng)時有的城市曾想循此思路在全國先行試點(diǎn),也提出了初步計劃,但由于種種原因,并沒有真正實(shí)行?，F(xiàn)在看來,這一改革思路應(yīng)進(jìn)一步研究并給予落實(shí)。因?yàn)樗芸赡苁峭黄颇壳拔覈母锲款i、使政府改革取得新進(jìn)展的最基本舉措。如果按這一思路看問題,行政服務(wù)中心無三、強(qiáng)化行政服務(wù)中心建設(shè)的建議隨著經(jīng)濟(jì)、社會的進(jìn)一步發(fā)展,公民意識逐漸增強(qiáng),方第3/4頁政治學(xué)與公共管理疑就是決策、執(zhí)行、監(jiān)督三類機(jī)構(gòu)分設(shè)后政府內(nèi)部的一個執(zhí)行類機(jī)構(gòu)———有關(guān)市場準(zhǔn)入和其它服務(wù)的決策權(quán)(包括標(biāo)準(zhǔn)、要求等)仍保留在其它部門,而具體的執(zhí)行則歸服務(wù)中心?，F(xiàn)在我們要做的是,盡快用法律把這一點(diǎn)規(guī)定下來。當(dāng)然這需要一定時間的研究和論證。我們也可以采取一些過渡性措施,比如先由地方行政法規(guī)或地方行政規(guī)章予以明確,試行一段時間后再由全國統(tǒng)一立法。但不管如何,使中心成為法定的獨(dú)立行政機(jī)關(guān),賦予明確職能和權(quán)威性,并使其運(yùn)行更規(guī)范,卻是目前非常迫切的事。其次,服務(wù)職能需要轉(zhuǎn)到中心來,,,而服更多執(zhí)行性服務(wù)匯總到中心來,無疑是既減少了人員,減少了運(yùn)行成本,而又提高了行政效率,滿足了公民需要。當(dāng)然,也有可能又匯總出相對獨(dú)立的新一類服務(wù),這可能意味著又設(shè)一個新的服務(wù)中心,不過應(yīng)掌握盡量少設(shè)的原則。由此引發(fā)的新問題就是,保留在原單位的職能可能基本上都是決策職能了,而其工作量已不是很大。這恰恰又構(gòu)成了決策機(jī)構(gòu)進(jìn)一步合并的條件,迫使我們逐步把它們歸為一個或幾個單性質(zhì)、寬口徑、以調(diào)查研究見長、專司某類決策的綜合機(jī)關(guān)。按此思路改革,決策的不再執(zhí)行,割斷了執(zhí)行中的利益誘導(dǎo),可以使決策更科學(xué),更專業(yè),更符合公益原則;而執(zhí)行的即使有單位利益考量,但決策內(nèi)容已限制了它的行動,雖有其心也沒有了機(jī)會。再加之有獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)“看守”,政府服務(wù)之符合公民需求更有了保障。從總的看,這種改革思路實(shí)際是一種由一點(diǎn)(服務(wù)中心)突破、站住腳跟后循序擴(kuò)大戰(zhàn)果、拖動其它一切機(jī)構(gòu)逐步轉(zhuǎn)變到服務(wù)型政府軌道上來的以增量改革為特征的漸進(jìn)式改革模式。其優(yōu)點(diǎn)是阻力小,一切都是順理成章地進(jìn)行,不但沒有大的震動,而且沒有回頭路。我國經(jīng)濟(jì)體制改革實(shí)際上運(yùn)用的就是這種模式,在行政體制改革中也完全有其運(yùn)用價值。再次,服務(wù)中心內(nèi)部也要進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管理。第一是文化建設(shè),要提到非常重要的位置。這是解決服務(wù)的動力機(jī)制和長效機(jī)制的唯一條件。這方面,有些地方已總結(jié)了一些經(jīng)驗(yàn),值得推廣。其中包括長時間采取各種激勵、誘導(dǎo)、鞭策、約束、學(xué)習(xí)、內(nèi)省、互相研討和寓教于樂的措施。當(dāng)然,它也需要整個社會文化建設(shè)的配合。第二,進(jìn)一步理順中心內(nèi)部的工作流程,要本著服務(wù)的精神,按政府正式部門的標(biāo)準(zhǔn)來設(shè)計。各地由于行政服務(wù)中心的性質(zhì)、地位不明,內(nèi)部工作模式也各異。隨著中心性質(zhì)的法定化,它應(yīng)該成為一個政府內(nèi)設(shè)的獨(dú)立執(zhí)行機(jī)構(gòu),其承擔(dān)的任務(wù)、工作的程序、方式方法及如何監(jiān)督,均要實(shí)行規(guī)范化管理,保障“服務(wù)公民,群眾滿意”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這要求必須在打亂原來隸屬關(guān)系和程式的基礎(chǔ)上,重新設(shè)計。第三,中心建設(shè)的關(guān)鍵在于有獨(dú)立統(tǒng)一的人事權(quán)。過去沒有這種權(quán)力,基本人事權(quán)仍歸原進(jìn)駐部門,實(shí)際只是一種工作場地的變更?，F(xiàn)在中心成為獨(dú)立機(jī)構(gòu),自然要對所有進(jìn)廳人員實(shí)行統(tǒng)一管理。要建立健全有效的人事調(diào)配職能,完善激勵約束機(jī)制,,),發(fā)展電子政務(wù)。,不是你喜歡不喜歡的問題。但發(fā)展電子政務(wù)在不同國家走了不同的道路。一種是在民主理念較強(qiáng)烈、制度較完善的國家,當(dāng)信息技術(shù)出現(xiàn)后,首先看到的是它可以更好地與公民溝通和為公民辦事的作用,因而把它納入社會民主治理的軌道,使其成為更好的服務(wù)工具和更快捷的溝通管道;另一種則是舊的集權(quán)體制比較根深蒂固、民主體制剛剛起步的國家,主要把它看作提高政府辦事效率的工具,因而首先開發(fā)其信息處理能力和對事件的反映能力。這意味著,它首先是一種效率工具,而并不強(qiáng)調(diào)做什么。后面這一種顯然潛存著很大風(fēng)險,因?yàn)樗赡茉诨ㄙM(fèi)大量金錢的同時,使電腦網(wǎng)絡(luò)成了固化、強(qiáng)化、支持舊秩序的物質(zhì)力量或“硬殼”。在行政服務(wù)中心的信息化建設(shè)中,由于先進(jìn)行了服務(wù)內(nèi)容與程序的改造,這方面應(yīng)沒有太大問題。但也必須仔細(xì)研究,更自覺地按強(qiáng)化服務(wù)的思路去設(shè)置。第一是保證公民有更多機(jī)會和更方便地在網(wǎng)上申請,家里、大廳、大廳的派出點(diǎn)均可,國外政府發(fā)展各種“電子亭”就是這種考量;第二,是保障網(wǎng)上辦公的快捷,特別是那些涉及多個部門辦的事情,要利用網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢,盡量地減少串聯(lián)方式而改為并聯(lián)方式;第三,保證辦事的公開和透明,不僅大廳