城市與環(huán)境規(guī)劃不協(xié)調(diào)的原由

城市與環(huán)境規(guī)劃不協(xié)調(diào)的原由

1引言

我國現(xiàn)行規(guī)劃體系下，各規(guī)劃之間在許多方面還存在著相互不全都、脫節(jié)甚至沖突的狀況，給規(guī)劃的審批、治理和實施工作帶來諸多不便。要解決這類問題，必需全面系統(tǒng)地熟悉各規(guī)劃之間的關(guān)系。本文以環(huán)境規(guī)劃和城市規(guī)劃為論證典型，從它們的編制體系、功能與內(nèi)容、主導部門、行政運作、編制技術(shù)方法等方面來分析兩規(guī)的不協(xié)調(diào)的緣由。

2規(guī)劃體系不同，無空間規(guī)劃統(tǒng)籌

與國外成熟的規(guī)劃體系相比，我國無空間規(guī)劃作為統(tǒng)籌，來綜合統(tǒng)籌區(qū)域的社會、經(jīng)濟、環(huán)境的協(xié)調(diào)進展。而環(huán)境規(guī)劃、城市規(guī)劃作為兩種有相互聯(lián)系的專項規(guī)劃，有各自的規(guī)劃法規(guī)體系、規(guī)劃行政體系、規(guī)劃實施體系，由于規(guī)劃定位、規(guī)劃對象、規(guī)劃依據(jù)、主導部門、時空特征、規(guī)劃范圍、編制方法和技術(shù)手段等方面千差萬別，因此在無統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃的前提下，兩規(guī)之間無相互協(xié)調(diào)的強制性因素的掌握，造成實際的規(guī)劃執(zhí)行過程中，城市規(guī)劃的執(zhí)行往往忽視了對環(huán)境的影響，而環(huán)境規(guī)劃由于體系不完善，缺乏執(zhí)行力度特殊是無強制性指標來掌握城市的進展建立行為，致使環(huán)境規(guī)劃所設(shè)置的各種環(huán)境愛護指標在城市規(guī)劃中重視不夠，規(guī)劃方案缺乏對環(huán)境因素的綜合分析考慮，往往以地區(qū)社會經(jīng)濟進展及產(chǎn)業(yè)需求為首要目標來確定土地的空間布局，這樣的方案很簡單忽視對地區(qū)生態(tài)環(huán)境的愛護，因此也從一方面加劇了先進展后治理的城市進展逆境。

3編制中的不協(xié)調(diào)

3．1動身點和目的不同

城市規(guī)劃的主要目的是:統(tǒng)籌安排城市各類用地及空間資源，綜合部署各項建立，促進城市經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)進展。它側(cè)重于規(guī)劃的過程，它的結(jié)果只是一種猜測，強調(diào)的是為到達城市經(jīng)濟和社會進展的階段性目標而進展的調(diào)控過程。環(huán)境愛護規(guī)劃的目的在于遵循生態(tài)規(guī)律和經(jīng)濟規(guī)律，主動調(diào)控人類自身的活動，使人和自然到達和諧相處，從而愛護人類賴以生存得根底--環(huán)境。

3．2規(guī)劃功能與內(nèi)容

環(huán)境規(guī)劃的功能在于:促進環(huán)境與經(jīng)濟、社會可持續(xù)進展;保障環(huán)境愛護活動納入國民經(jīng)濟和社會進展規(guī)劃;合理安排排污削減量,約束排污者的行為;以最小的投資獵取最正確的環(huán)境效益;實行環(huán)境目標治理的根本依據(jù)。因此，環(huán)境規(guī)劃更側(cè)重于污染防治和生態(tài)愛護與建立。

3．3編制主導部門不同，在編制過程中缺乏有效連接

從規(guī)劃編制程序方面看,環(huán)境規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的程序有很多相像相通之處,都大致要經(jīng)過任務(wù)下達、大綱(綱要)編寫、大綱(綱要)審批(審查)、規(guī)劃編制、規(guī)劃審批(審查)幾個階段,并且在正式確定規(guī)劃方案之前都要進展調(diào)查討論,把握大量的第一手資料,確定規(guī)劃方案時都可能需要對若干不同方案進展優(yōu)選優(yōu)化;整個規(guī)劃從預備、編制到審批、實施及治理,都是一個動態(tài)追蹤的進展過程。但是，不同規(guī)劃的編制主導部門有著巨大的差異，城市規(guī)劃編制的行政主導部門是規(guī)劃行政部門，而環(huán)境規(guī)劃則相應(yīng)的由環(huán)保行政主管部門擔當較多的任務(wù)，發(fā)揮較大的作用。此外，在城市規(guī)劃和環(huán)境規(guī)劃的編制、審批和治理過程中，市、縣、鎮(zhèn)的人民政府及其規(guī)劃行政主管部門擔當組織協(xié)調(diào)任務(wù)較多，作用較大。在現(xiàn)行的機構(gòu)設(shè)置下，不同的規(guī)劃分別由不同的部門編制，他們在行政上是同級單位，其工作均在各自的行政體系內(nèi)完成，在規(guī)劃編制過程中均承受各自上級行政部門的指導與監(jiān)視。在這種相對封閉的空間內(nèi)，使得各部門之間缺乏有效溝通，由于長期各自行事，使得溝通本錢日益加大。這種體制和工作安排上的不盡合理，造成了不同部門在實際工作中的博弈行為。

4實施中的不協(xié)調(diào)

4.1“兩規(guī)“成熟度有差異

在我國，城市規(guī)劃產(chǎn)生較早，在長期的規(guī)劃實踐中，積存了肯定的閱歷，汲取和借鑒了國內(nèi)外很多優(yōu)秀的城市規(guī)劃理論和方法，規(guī)劃編制較為成熟，規(guī)劃的科學性與可操作性也較強。在法律法規(guī)方面，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》及標準、技術(shù)標準等都相當完善，對制定、實施規(guī)劃、和對違法者應(yīng)負的法律責任等方面均由明確規(guī)定。相比之下，環(huán)境規(guī)劃在實施中暴露了很多問題，將有待完善。

4.2行政運作有差異

城市規(guī)劃的行政運作部門為規(guī)劃行政主管部門，環(huán)境規(guī)劃的行政運作部門為環(huán)保行政主管部門。雖然在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中將環(huán)境愛護作為城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的強制性內(nèi)容，但在下一層次的規(guī)劃即掌握性具體規(guī)劃階段沒有將環(huán)境愛護作為強制性內(nèi)容納入日常的規(guī)劃治理工作中，因此不利于環(huán)境愛護規(guī)劃目標的落地。而環(huán)境規(guī)劃及建立工程環(huán)境影響評價，也經(jīng)常讓位于經(jīng)濟進展建立，難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

4.3地方政府對兩規(guī)的偏好和熟悉水平

不同，影響兩規(guī)協(xié)調(diào)實施城市規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃雖然均是由地方政府組織，但是地方政府為追求政績、地方經(jīng)濟的進展速度和規(guī)模、解決當?shù)鼐蜆I(yè)等，往往無視生態(tài)環(huán)境影響因素，熱衷于爭取更大的建立用地規(guī)模與指標，迎合各項建立工程的用地需求，有不斷侵蝕生態(tài)環(huán)境愛護用地、擴大城市建立用地規(guī)模的傾向。再加上地方長官中普遍有重視城市規(guī)劃、輕環(huán)境規(guī)劃的觀念，如此導致了城市規(guī)劃隨著地方政府的意圖而不斷的調(diào)整以滿意城市化進程不斷加快以及經(jīng)濟快速增長的需求，如此則更弱化了環(huán)境規(guī)劃對城市進展規(guī)模的掌握作用。

5技術(shù)細節(jié)的不協(xié)調(diào)

5.1人口猜測方法和統(tǒng)計口徑差異

將來人口規(guī)模是城市規(guī)劃確定城市建立用地總規(guī)模、城市功能分區(qū)的最根本的依據(jù)之一，也為環(huán)境規(guī)劃中生態(tài)環(huán)境建立總體目標確實定、生態(tài)功能區(qū)劃、指標體系確實定及各項生態(tài)專項規(guī)劃的編制供應(yīng)重要的參考依據(jù)。人口猜測是否科學精確，直接關(guān)系到規(guī)劃方案是否合理和有用。

5.2規(guī)劃基期及基數(shù)差異

城市規(guī)劃的規(guī)劃期限一般是由編制規(guī)劃的政府部門依據(jù)城市的進展條件、進展趨勢等自行確定。規(guī)劃期限一般是10年。環(huán)境規(guī)劃一般以5年為規(guī)劃周期，或以10年、20年設(shè)定遠景目標年。從我國目前的狀況來看，許多城市由于國家強調(diào)需要什么規(guī)劃就做什么規(guī)劃，不同規(guī)劃之間先做其中一個規(guī)劃，過幾年，再做其他一個規(guī)劃，不是同時綻開，導致不同規(guī)劃的基準年和目標年不全都?，F(xiàn)實是動態(tài)進展變化的，不一樣的基準年，猜測所用到的數(shù)據(jù)和模型等可能發(fā)生了變化，現(xiàn)實狀況也發(fā)生了變化，這些對規(guī)劃猜測都有影響，再加上規(guī)劃期限不全都，不同規(guī)劃猜測的數(shù)據(jù)有可能不能對比，導致兩規(guī)劃之間無法相互參考和指導。

6結(jié)語

城市規(guī)劃是依據(jù)肯定時期城市的經(jīng)濟和社會進展目標，確定城市性質(zhì)、規(guī)模和進展方向，合理利用城市土地，協(xié)調(diào)城市空間功能布局及