淺談財(cái)政扶貧資金存在的問題及審計(jì)的重點(diǎn)

淺談財(cái)政扶貧資金存在的問題及審計(jì)的重點(diǎn)黨的十六大提出，到2020年要建設(shè)一個(gè)惠及十幾億人口的小康社會(huì)，重點(diǎn)在農(nóng)村，難點(diǎn)在貧困地區(qū)。國(guó)務(wù)院頒布的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》，全面部署了本世紀(jì)前十年我國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作。這是國(guó)家對(duì)貧困地區(qū)群眾的關(guān)懷和愛護(hù)，是黨中央對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民優(yōu)惠政策的具體體現(xiàn)。扶貧專項(xiàng)資金是國(guó)家設(shè)立的用于貧困地區(qū)、經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的邊遠(yuǎn)地區(qū)發(fā)展生產(chǎn)，改變落后面貌，改善貧困群眾的生產(chǎn)、生活條件，提高貧困農(nóng)民收入水平、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)全面發(fā)展的專項(xiàng)資金。為了加強(qiáng)財(cái)政扶貧資金管理，提高資金使用效率，國(guó)家出臺(tái)了一系列財(cái)政扶貧資金管理辦法，財(cái)政部也相應(yīng)出臺(tái)了《財(cái)政扶貧資金管理辦法(試行)》（財(cái)農(nóng)[2000]18號(hào)）和《財(cái)政扶貧資金報(bào)賬制管理辦法（試行）》（財(cái)農(nóng)[2001]93號(hào)），規(guī)定省、地、縣三級(jí)財(cái)政部門都要設(shè)立財(cái)政扶貧資金專戶，實(shí)行專戶管理，?？顚Ｓ?，封閉運(yùn)行，非財(cái)政扶貧資金不得借用財(cái)政扶貧資金專戶。并對(duì)重點(diǎn)骨干建設(shè)項(xiàng)目要實(shí)行招投標(biāo)制，大宗材料要實(shí)行政府采購(gòu)，并對(duì)財(cái)政扶貧資金報(bào)賬所需的憑據(jù)及程序等方面也作了詳細(xì)規(guī)定。盡管如此，但在財(cái)政扶貧資金的實(shí)際撥付和使用過程中，尚存在著許多弊端。通過審計(jì)，發(fā)現(xiàn)各級(jí)政府高度重視扶貧開發(fā)工作,特別是在管好用好扶貧資金上采取了一定的行之有效的措施,使有限的資金發(fā)揮了較好的效益。農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施得到了加強(qiáng),農(nóng)民生產(chǎn)、生活環(huán)境得到了改善,生活水平得到了提高。但是由于各種因素制約,使扶貧資金在管理使用過程中還存在一些亟待解決的問題,主要表現(xiàn)在：一是計(jì)劃剛性不足，擅自改變用途。受國(guó)家和省調(diào)控政策制約,縣（市）級(jí)在項(xiàng)目申報(bào)上缺乏自主權(quán)。為了爭(zhēng)取項(xiàng)目資金，有的項(xiàng)目雖然不符合本地實(shí)際，可是往往按照上級(jí)項(xiàng)目規(guī)劃上報(bào)項(xiàng)目，才有可能爭(zhēng)取到項(xiàng)目資金。有的項(xiàng)目符合本地實(shí)際,但不符合上級(jí)規(guī)劃要求,就難以爭(zhēng)取到資金。因此，項(xiàng)目資金到縣（市）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）后，存在著部分項(xiàng)目沒有嚴(yán)格按照上級(jí)下達(dá)項(xiàng)目計(jì)劃執(zhí)行，隨意調(diào)整項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)、建設(shè)內(nèi)容，擅自改變資金用途的現(xiàn)象。二是上級(jí)部門下達(dá)指標(biāo)晚，項(xiàng)目不能按期實(shí)施。由于上級(jí)部門下達(dá)扶貧資金指標(biāo)一般是在下半年或年末，因此縣（市）很多扶貧項(xiàng)目不能按當(dāng)年計(jì)劃完成，普遍存在著項(xiàng)目資金滯撥現(xiàn)象。就我州汪清縣來說，2008年3月為止，2006年-2007年兩年計(jì)劃實(shí)施項(xiàng)目共計(jì)208個(gè)，已實(shí)施項(xiàng)目122個(gè)，未實(shí)施項(xiàng)目86個(gè)，占兩年項(xiàng)目總數(shù)的41.35%。三是監(jiān)管手段不硬，挪用現(xiàn)象存在。目前部分縣（市）仍然存在擠占挪用扶貧資金現(xiàn)象。其表現(xiàn)形式為：一是項(xiàng)目管理與資金管理不協(xié)調(diào)。在項(xiàng)目管理不到位的情況下，“報(bào)賬制”管理中出現(xiàn)許多漏洞。項(xiàng)目主管部門只重視資金的分配和撥付，不重視項(xiàng)目工程預(yù)決算的審核，對(duì)支出票據(jù)的審核，認(rèn)為只要是正規(guī)發(fā)票，不是白條就行。對(duì)票據(jù)的開支范圍與項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容和工程預(yù)決算不進(jìn)行核實(shí)，存在著票據(jù)開支內(nèi)容與工程量不相符的現(xiàn)象；二是由原來鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）直接擠占、挪用、彌補(bǔ)政府經(jīng)費(fèi)，變?yōu)楝F(xiàn)在將資金轉(zhuǎn)移到項(xiàng)目施工單位套取現(xiàn)金，形成賬外“小金庫(kù)”；三是報(bào)賬支出票據(jù)中有虛列支出，用稅務(wù)部門代開的項(xiàng)目工程支出扶貧資金使用過程的審計(jì)監(jiān)督是保證審計(jì)任務(wù)高質(zhì)量完成，防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的重要一環(huán)。一是從資金撥付和資金運(yùn)動(dòng)變化入手，揭示撥付環(huán)節(jié)間的資金差異，是扶貧專項(xiàng)資金審計(jì)的重點(diǎn)，也是專項(xiàng)資金審計(jì)查找問題的突破口。資金的運(yùn)動(dòng)變化，是反映扶貧專項(xiàng)資金運(yùn)動(dòng)的全過程。在審計(jì)中，應(yīng)注意逐筆查明資金撥付環(huán)節(jié)中存在的差異的真實(shí)原因，順著資金撥付流向，分析掌握資金活動(dòng)的最終去向。并且認(rèn)真核實(shí)已簽訂的項(xiàng)目責(zé)任書以及項(xiàng)目施工合同、項(xiàng)目承包合同與項(xiàng)目資金的去向是否相符。在扶貧專項(xiàng)資金撥付環(huán)節(jié)審計(jì)中，一是從會(huì)計(jì)賬薄和會(huì)計(jì)憑證為基礎(chǔ)，查找撥付專項(xiàng)資金支出的去向，進(jìn)而弄清是否項(xiàng)全部用到扶貧項(xiàng)目上，有無虛列支出、轉(zhuǎn)移資金的情況。二是以銀行存款“對(duì)賬單”為基礎(chǔ)，按序時(shí)逐筆勾對(duì)，理清資金流向，賬戶內(nèi)資金的存量的準(zhǔn)確性，賬實(shí)是否相符，查找有無截留、挪用的行為。三是對(duì)出納的庫(kù)存現(xiàn)金進(jìn)行盤點(diǎn)，找出短款或長(zhǎng)款的原因；弄清是否有隱匿賬戶。四是以出納現(xiàn)金的記賬為基礎(chǔ)，核實(shí)每筆業(yè)務(wù)的真實(shí)性；五是對(duì)大額現(xiàn)金支付的項(xiàng)目引起高度重視，發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)，順藤摸瓜，一查到底。二是從報(bào)賬原始發(fā)票入手，揭露挪用和騙取扶貧資金，是扶貧資金審計(jì)的重要環(huán)節(jié)。審計(jì)時(shí)，應(yīng)到現(xiàn)場(chǎng)詳細(xì)核實(shí)扶貧項(xiàng)目的建設(shè)內(nèi)容和建設(shè)規(guī)模，便于對(duì)報(bào)賬票據(jù)的審核。對(duì)以現(xiàn)金方式補(bǔ)助的，要有農(nóng)戶在領(lǐng)用清冊(cè)上本人親自簽字、蓋章或摁手印，在稅務(wù)代開的票據(jù)，要到稅務(wù)部門核實(shí)其票據(jù)真?zhèn)?，防止套取現(xiàn)金，特別是大額現(xiàn)金支出，報(bào)賬時(shí)要一律使用正式發(fā)票，堅(jiān)決杜絕白條入賬。三是從往來賬戶入手，揭露隱匿貨幣資金和移花接木現(xiàn)象，是扶貧專項(xiàng)資金審計(jì)不可忽視的關(guān)鍵。目前，有些扶貧專項(xiàng)資金使用單位利用往來賬戶進(jìn)行作弊，隱匿貨幣資金，把往來賬戶當(dāng)成“掩體”，嚴(yán)重影響了會(huì)計(jì)信息的真實(shí)性，造成專項(xiàng)資金流失。在審計(jì)中，應(yīng)注意對(duì)往來賬的真實(shí)性、可靠性進(jìn)行審計(jì)，對(duì)其資金活動(dòng)軌跡進(jìn)行清理；對(duì)內(nèi)部往來延伸核實(shí)，對(duì)外單位的往來采取外調(diào)核實(shí)，不放過一絲一毫的蛛絲馬跡，弄清往來賬戶中存在的疑點(diǎn)。總之，在資金流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)審計(jì)過程中，重點(diǎn)抓住資金撥付為主線，采取詳查和抽查相結(jié)合的方法，突出“全面審計(jì)，審計(jì)重點(diǎn)”，有條理的對(duì)財(cái)政扶貧資金進(jìn)行審計(jì)，以保證扶貧資金的安全、有效、合法。三是重點(diǎn)抓住財(cái)政扶貧資金的使用效益性審計(jì)

財(cái)政扶貧資金的使用正當(dāng)與否直接關(guān)系到貧困地區(qū)人民的切身利益和穩(wěn)定發(fā)展，只有保證扶貧資金真正用到扶貧項(xiàng)目上，并狠抓扶貧成效，真正做到對(duì)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持，有效改善群眾的生活條件和生態(tài)環(huán)境，才能體現(xiàn)扶貧這項(xiàng)民心工程的深遠(yuǎn)意義。開展扶貧資金效益審計(jì)，可以圍繞扶貧開發(fā)重點(diǎn)，分別選取一定比例的項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)和調(diào)查，在具體實(shí)施中做到“突出一個(gè)重點(diǎn)，抓住一個(gè)關(guān)鍵，搞好三個(gè)結(jié)合”。突出一個(gè)重點(diǎn)，就是要重點(diǎn)揭露扶貧資金管理使用中存在的管理不善、決策失誤、擠占挪用等原因造成的投資失敗、無經(jīng)濟(jì)效益等損失浪費(fèi)問題。抓住一個(gè)關(guān)鍵，就是要把效益審計(jì)關(guān)鍵放在如何促成扶貧資金使用效益的提高上。要對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的弄虛作假、挪用、騙取資金、項(xiàng)目選擇失敗等造成扶貧資金損失的問題進(jìn)行分析，從改進(jìn)體制、完善機(jī)制、健全制度入手，有針對(duì)性地提出提高扶貧資金使用效益的審計(jì)建議，引起地方黨委、政府和有關(guān)部門的高度重視。搞好三個(gè)結(jié)合，一是效益審計(jì)與傳統(tǒng)審計(jì)結(jié)合。我國(guó)目前效益審計(jì)還是以揭露問題為主，重點(diǎn)揭露管理不善、決策失誤造成的嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)和國(guó)有資產(chǎn)流失問題。審計(jì)實(shí)踐中，我們要把效益審計(jì)同財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)、專項(xiàng)資金審計(jì)結(jié)合起來，既可以提高審計(jì)的廣度和深度，提升審計(jì)成果的質(zhì)量，又可以突破傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)方法，培養(yǎng)和鍛煉審計(jì)人員。二是點(diǎn)面結(jié)合。扶貧資金效益審計(jì)的落腳點(diǎn)要放在扶貧項(xiàng)目上，抽查的扶貧投資項(xiàng)目不得少于總投資的50%甚至更多，其中要抽查一定數(shù)量的完工項(xiàng)目。三是定量與定性結(jié)合。要把有關(guān)主管部門考核扶貧資金效果和效益的指標(biāo)與各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心的指標(biāo)進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，作為扶貧資金效益審計(jì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，其中既要有定量指標(biāo)，又要有定性指標(biāo)?？傊?，由于財(cái)政扶貧資金扶持的貧困人口點(diǎn)多面廣，資金分散，且扶貧資金管理和使用的好壞，關(guān)系著黨的“三個(gè)代表”重要思想和扶貧政策的貫徹落實(shí)。隨著國(guó)家財(cái)政扶貧資金的不斷