淺析行政機(jī)關(guān)的自行強(qiáng)制執(zhí)行制度

淺析行政機(jī)關(guān)的自行強(qiáng)制執(zhí)行制度宋飛我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行的基本制度是：以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行為原則，以行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行為或其他組織對(duì)于具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行”。在行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行前有“依法”兩字，說(shuō)明行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)只有法律特別授予時(shí)才具有。）例外的根據(jù)就是法律，由法律明確規(guī)定由哪一級(jí)政府或哪一行政機(jī)關(guān)部門(mén)享有哪一種行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，不能超越。沒(méi)有法律特別規(guī)定的，行政機(jī)關(guān)就不享有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)?！皩?duì)于以行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行為例外”，這句話如何理解，在很多人心目中一直是一個(gè)生疏領(lǐng)域。隨著《行政強(qiáng)制法》的出臺(tái)，“行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行程序”被單獨(dú)規(guī)定為一個(gè)章節(jié)。因此，曾經(jīng)的疑惑就不得不到一個(gè)非得解開(kāi)的時(shí)候了！根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第十二條對(duì)“行政強(qiáng)制執(zhí)行的方式”的重新界定：“行政強(qiáng)制執(zhí)行的方式：（一）加處罰款或者滯納金；（二）劃撥存款、匯款；（三）拍賣(mài)或者依法處理查封、扣押的場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物；（四）排除妨礙、恢復(fù)原狀；（五）代履行；（六）其他強(qiáng)制執(zhí)行方式?！苯Y(jié)合傳統(tǒng)行政法基礎(chǔ)理論（假設(shè)前提是行政處罰法出臺(tái)之后、行政強(qiáng)制法還沒(méi)有出臺(tái)的這一段非常時(shí)期），排在第一位的“加處罰款或者滯納金”對(duì)應(yīng)的是傳統(tǒng)行政法理上的“執(zhí)行罰”，即所謂的“間接強(qiáng)制”的一種；而排在第五位的“代履行”也被視為所謂的“間接強(qiáng)制”的一種；排在第四位的“排除妨礙、恢復(fù)原狀”，特別是其中的“排除妨礙”，已經(jīng)從民法通則和侵權(quán)責(zé)任法規(guī)定的民事責(zé)任形式以及傳統(tǒng)行政法理中的“代履行”體系中獨(dú)立出來(lái)，被立法者定義為行政強(qiáng)制執(zhí)行的一種基本方式；至于排在第二位的“劃撥存款、匯款”和排在第三位的“拍賣(mài)或者依法處理查封、扣押的場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物”則被視為所謂的“直接強(qiáng)制”的一種。因此，對(duì)于行政強(qiáng)制執(zhí)行方式的排序，筆者在下文中不再依據(jù)傳統(tǒng)行政法理，而是適用《行政強(qiáng)制法》中的新提法。據(jù)全國(guó)人大法工委統(tǒng)計(jì)，目前，授權(quán)行政機(jī)關(guān)實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行的共有《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等23部法律，有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)有地方人民政府和公安（含海關(guān)）、審計(jì)、稅務(wù)、財(cái)政、公路、水利、防汛指揮機(jī)構(gòu)等13個(gè)部門(mén)。撇開(kāi)被公眾認(rèn)為是“無(wú)所不能”的政府，讓我們從我國(guó)已有法律規(guī)定的情況看，法律授權(quán)行政機(jī)關(guān)享有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的，大致有下列幾種情形：（1）加處罰款或者滯納金。這種執(zhí)行方式早在1996年頒布施行的《行政處罰法》中就有規(guī)定，該法第五十一條規(guī)定：到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款。這種加處罰款或者滯納金的執(zhí)行方式主要針對(duì)不履行罰款、稅款、行政收費(fèi)、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)等金錢(qián)給付義務(wù)。其目的是通過(guò)給當(dāng)事人增加額外金錢(qián)負(fù)擔(dān)的方式，迫使當(dāng)事人盡快履行行政決定，從而提高行政效率，避免直接強(qiáng)制帶來(lái)的對(duì)抗、沖突。如果這種執(zhí)行方式采取之后又經(jīng)過(guò)一定期限，當(dāng)事人仍不履行的，就可以采取直接強(qiáng)制執(zhí)行了。具體來(lái)說(shuō)，加處罰款主要針對(duì)不繳納罰款的行為，加處罰款的數(shù)額已由上述《行政處罰法》第五十一條統(tǒng)一規(guī)定了；加處滯納金則是針對(duì)不繳納稅費(fèi)的行為，加處滯納金散見(jiàn)于單行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)，甚至很多規(guī)章中。據(jù)全國(guó)人大法工委統(tǒng)計(jì)，目前，我國(guó)共有2部法律、15部行政法規(guī)對(duì)滯納金的標(biāo)準(zhǔn)作了規(guī)定，滯納金的數(shù)額有按日加處萬(wàn)分之五、千分之一、千分之二、千分之三、千分之五和按月加處百分之五不等。具體說(shuō)來(lái)，據(jù)全國(guó)人大法工委統(tǒng)計(jì)，目前有5部法律使用了“滯納金”，其中有3部只規(guī)定了加收滯納金，沒(méi)有規(guī)定滯納金的比例。這3部法律是《人口與計(jì)劃生育法》規(guī)定“按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定加收滯納金”、《海關(guān)法》規(guī)定“由海關(guān)征收滯納金”、《勞動(dòng)法》規(guī)定“可以加收滯納金”。由2部法律明確規(guī)定了按日加收滯納金的比例，其中《水法》是千分之二，《稅收征收管理法》是萬(wàn)分之五（如第三十二條：納稅人未按照規(guī)定期限繳納稅款的，扣繳義務(wù)人未按照規(guī)定期限解繳稅款的，稅務(wù)機(jī)關(guān)除責(zé)令限期繳納外，從滯納稅款之日起，按日加收滯納稅款萬(wàn)分之五的滯納金）。有14部行政法規(guī)規(guī)定了“滯納金”，其中12部明確規(guī)定了按日加收滯納金的比例，有的為萬(wàn)分之五，有的為千分之五，有的為千分之三，還有的是千分之二?！缎姓幜P法》和《道路交通安全法》規(guī)定，當(dāng)事人“到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的3%加處罰款”?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》第十三條規(guī)定：“繳費(fèi)單位未按規(guī)定繳納和代扣代繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的，由勞動(dòng)保險(xiǎn)行政部門(mén)或者稅務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)令限期繳納；逾期仍不繳納的，除補(bǔ)繳欠繳數(shù)額外，從欠繳之日起，按日加收千分之二的滯納金。”《社會(huì)保險(xiǎn)法》第八十六條規(guī)定：“用人單位未按時(shí)足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的，由社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)責(zé)令限期繳納或者補(bǔ)足，并自欠繳之日起，按日加收萬(wàn)分之五的滯納金；逾期仍不繳納的，由有關(guān)行政部門(mén)處欠繳數(shù)額一倍以上三倍以下的罰款?！毙枰⒁獾氖?，還有一部法律是加處滯納金的同時(shí)按倍數(shù)加處罰款：《水法》第七十條規(guī)定“拒不繳納、拖延繳納或者拖欠水資源費(fèi)的，由縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門(mén)或者流域管理機(jī)構(gòu)依據(jù)職權(quán)，責(zé)令限期繳納；逾期不繳納的，從滯納之日起按日加收滯納部分千分之二的滯納金，并處應(yīng)繳或者補(bǔ)繳水資源費(fèi)一倍以上五倍以下的罰款”。需要注意的是，《水法》的這條規(guī)定中的罰款屬于行政處罰，而《行政強(qiáng)制法》為了杜絕“天價(jià)”滯納金和“天價(jià)”罰款等事件出現(xiàn)，而在第四十五條第二款規(guī)定的“加處罰款或者滯納金的數(shù)額不得超出金額給付義務(wù)的數(shù)額”，這其中所提到的罰款則屬于執(zhí)行罰。對(duì)于行政處罰和執(zhí)行罰而言，前者是一次性作出的，后者是按日連續(xù)計(jì)算的；前者對(duì)已經(jīng)發(fā)生的違法行為作出的，后者是效力及于將來(lái)，促使當(dāng)事人自動(dòng)履行義務(wù)。綜上所述，行政處罰和執(zhí)行罰二者在性質(zhì)上是截然不同的。因此，《水法》第七十條的規(guī)定，就如同《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》第二十一條有關(guān)“逾期拒不繳納排污費(fèi)的，處應(yīng)繳納排污費(fèi)數(shù)額1倍以上3倍以下的罰款”的規(guī)定一樣，與《行政強(qiáng)制法》第四十五條第二款有關(guān)“加處罰款或者滯納金的數(shù)額不得超出金額給付義務(wù)的數(shù)額”的規(guī)定并不矛盾。（2）劃撥存款、匯款，又稱“強(qiáng)制劃撥”，主要針對(duì)存款、匯款，涉及到公民、法人和其他組織的最重要的生活來(lái)源和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，因此立法一直非常慎重?！缎姓?qiáng)制法》第四十七條規(guī)定：“劃撥存款、匯款應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)決定，并書(shū)面通知金融機(jī)構(gòu)。金融機(jī)構(gòu)接到行政機(jī)關(guān)依法作出劃撥存款、匯款的決定后，應(yīng)當(dāng)立即劃撥。法律規(guī)定以外的行政機(jī)關(guān)或者組織要求劃撥當(dāng)事人存款、匯款的，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)拒絕?！睆?qiáng)制劃撥是屬于各行政機(jī)關(guān)普遍需要的，但在原則上都需申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，法律只授予少數(shù)幾個(gè)行政機(jī)關(guān)，如稅務(wù)（《稅收征管法》第四十條）、海關(guān)（《海關(guān)法》第六十條）等部門(mén)才有這樣的權(quán)力。值得一提的是上述兩個(gè)法條使用的都是“扣繳”一詞。征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)等少數(shù)領(lǐng)域也適用這個(gè)，如《社會(huì)保險(xiǎn)法》第六十三條第一、二款就規(guī)定：“用人單位未按時(shí)足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的，由社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)責(zé)令其限期繳納或者補(bǔ)足。用人單位逾期仍未繳納或者補(bǔ)足社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)可以向銀行和其他金融機(jī)構(gòu)查詢其存款賬戶；并可以申請(qǐng)縣級(jí)以上有關(guān)行政部門(mén)作出劃撥社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的決定，書(shū)面通知其開(kāi)戶銀行或者其他金融機(jī)構(gòu)劃撥社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。用人單位賬戶余額少于應(yīng)當(dāng)繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)可以要求該用人單位提供擔(dān)保，簽訂延期繳費(fèi)協(xié)議。”值得一提的是，根據(jù)《行政強(qiáng)制法》的上述規(guī)定以及《商業(yè)銀行法》第二十九條、第三十條的規(guī)定，采取劃撥存款、匯款方式執(zhí)行的，需要由法律明確授權(quán)?？墒怯行┬姓ㄒ?guī)，如《價(jià)格管理?xiàng)l例》第三十一條和《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》第三十二條分別規(guī)定了物價(jià)檢查機(jī)構(gòu)和企業(yè)法人登記主管機(jī)關(guān)（即工商）有“劃撥”銀行存款的權(quán)力，因其違反了《商業(yè)銀行法》和《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，屬于尚未進(jìn)行清理的對(duì)象。（3）拍賣(mài)或者依法處理查封、扣押的場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物，又稱“強(qiáng)制變賣(mài)”。這種執(zhí)行方式早在1996年頒布施行的《行政處罰法》中就有規(guī)定，根據(jù)該法第五十一條的規(guī)定，強(qiáng)制許可（《專利法》）、強(qiáng)制收購(gòu)（《金銀管理?xiàng)l例》）；屬于其他權(quán)利的，強(qiáng)制拆除（《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》）、強(qiáng)制停產(chǎn)、強(qiáng)制消除隱患（《煤炭法》）。以上很多論述，都是淺嘗輒止，很多提法難免偏頗。希望能夠拋磚引玉，共同推動(dòng)我們的行政強(qiáng)制法宣講活動(dòng)步入成熟階段！作者簡(jiǎn)介:宋飛，1980年12月11日生，畢業(yè)于華中科技大學(xué)法學(xué)院，現(xiàn)在湖北省黃岡市黃州區(qū)政府法制辦工作。參考文獻(xiàn)：1、《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》釋義與案例，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)行政法室編寫(xiě)，中國(guó)民主法制出版社2011年7月第1版2、《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》行政執(zhí)法人員學(xué)習(xí)讀本，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)行政法室編寫(xiě)，中國(guó)民主法制出版社2011年8月第1版3、作者：狄國(guó)啟（黑龍江省伊春市友好區(qū)人民法院）：《論行政強(qiáng)制執(zhí)行》，原載中國(guó)法院網(wǎng)（2009-03-24），網(wǎng)址鏈接：/html/article/200903/24/34985