金融法學(xué)-政策性金融機(jī)構(gòu)法律制度

政策性金融機(jī)構(gòu)法律制度第一節(jié)政策性金融機(jī)構(gòu)概述第二節(jié)我國的政策性金融機(jī)構(gòu)第一節(jié)政策性金融機(jī)構(gòu)概述一、政策性金融機(jī)構(gòu)的概念和特征政策性金融機(jī)構(gòu)，是由政府創(chuàng)立，以貫徹政府經(jīng)濟(jì)政策為目標(biāo)，在特定領(lǐng)域開展金融業(yè)務(wù)的專業(yè)性金融機(jī)構(gòu)。一般具有以下特征：1.由政府出資設(shè)立。2.以貫徹政府經(jīng)濟(jì)政策為宗旨。政策性金融機(jī)構(gòu)以貫徹政府產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略為目標(biāo)，不具有營(yíng)利目的。具體表現(xiàn)在：①在總體經(jīng)營(yíng)方針和經(jīng)營(yíng)計(jì)劃上，必須接受政府或有關(guān)政府部門的直接領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督，高層管理人員往往由政府任命。②在資金上以政府財(cái)政為后盾。③在業(yè)務(wù)上奉行特殊的融資和服務(wù)原則。3.以信用為基礎(chǔ)開展金融業(yè)務(wù)。4.特定的業(yè)務(wù)領(lǐng)域和業(yè)務(wù)對(duì)象。政策性金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)，通常分別集中于以下領(lǐng)域：①國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)及對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展具有關(guān)鍵意義的產(chǎn)業(yè)；②缺乏政府的特殊支持與保護(hù)，就可能停滯不前甚至萎縮的國民經(jīng)濟(jì)薄弱環(huán)節(jié)；③對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和提高人民生活水平具有重要影響的方面。二、政策性金融機(jī)構(gòu)的存在價(jià)值和特殊職能(一)政策性金融機(jī)構(gòu)的存在價(jià)值政策性金融是與商業(yè)性金融相對(duì)而言的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)越是繁榮、商業(yè)性金融越是成熟的國家，政策性金融制度往往越是健全。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，純粹的商業(yè)性金融和純粹的財(cái)政投資制度，都有無法避免的明顯局限。在商業(yè)性金融起主導(dǎo)作用的前提下，政策性金融不是對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的否定，更不是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的復(fù)歸，而是對(duì)市場(chǎng)機(jī)制有益的必要補(bǔ)充。從歷史的角度來考察，我國在1994年專設(shè)3家政策性銀行，也是推進(jìn)國有專業(yè)銀行商業(yè)化改革和維護(hù)貨幣幣值穩(wěn)定的需要。(二)政策性金融機(jī)構(gòu)的特殊職能政策性金融機(jī)構(gòu)的特殊職能，是其存在價(jià)值的具體反映，也是金融中介和金融服務(wù)等一般性職能與其特定的政策目標(biāo)相結(jié)合的必然產(chǎn)物。以政策性銀行為例，其特殊職能表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：1.補(bǔ)充性職能。即對(duì)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)按市場(chǎng)原則配置資金所形成的缺陷和不足予以彌補(bǔ)。2.倡導(dǎo)性職能。政策性銀行的投資、融資決策，往往反映經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)和政府的扶持意向，在一定程度上能夠增強(qiáng)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的信心，消除它們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的顧慮，帶動(dòng)它們參與對(duì)同一對(duì)象的投資或融資。3.經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能。三、政策性金融機(jī)構(gòu)的分類1.按業(yè)務(wù)性質(zhì)劃分為政策性銀行和政策性非銀行金融機(jī)構(gòu)。實(shí)際上，各國的政策性非銀行金融機(jī)構(gòu)多集中于保險(xiǎn)領(lǐng)域。2.按經(jīng)營(yíng)區(qū)域劃分為全國性與地方性政策性金融機(jī)構(gòu)。世界各國的政策性金融機(jī)構(gòu)，絕大多數(shù)屬全國性的政策性金融機(jī)構(gòu)。3.按組織結(jié)構(gòu)劃分為單一型和“金字塔”型。單一型的政策性金融機(jī)構(gòu)，只有單個(gè)機(jī)構(gòu)，不設(shè)分支。而“金字塔”型的政策性金融機(jī)構(gòu)，有一個(gè)由總機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)、由不同層次的會(huì)員或分支組成的機(jī)構(gòu)體系。四、政策性金融機(jī)構(gòu)的資金來源與資金運(yùn)用政策性金融機(jī)構(gòu)的資金包括資本金和營(yíng)運(yùn)資金兩個(gè)部分。其資本金多由政府財(cái)政全額撥付，也有的由政府和商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)共同出資形成。政策性銀行的營(yíng)運(yùn)資金主要來源于以下幾個(gè)方面：①政府提供一定的信貸資金；②向財(cái)政和中央銀行借入資金；③通過在國內(nèi)外發(fā)行債券籌集資金；④國際金融組織和外國政府貸款的轉(zhuǎn)貸；⑤必要時(shí)按商業(yè)條件向國內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)借款。至于政策性保險(xiǎn)公司，其營(yíng)運(yùn)資金主要依靠業(yè)務(wù)收入，必要時(shí)由國家預(yù)算補(bǔ)充。政策性銀行的資金運(yùn)用，主要有貸款和投資兩種形式。貸款是政策性銀行的主要業(yè)務(wù)，包括普通貸款和優(yōu)惠貸款；在貸款方式上，則有直接貸款、委托貸款和轉(zhuǎn)貸三種。投資業(yè)務(wù)，包括直接的產(chǎn)業(yè)投資和間接的證券投資，一般來說是政策性銀行資金運(yùn)用的次要方式。政策性銀行的資金運(yùn)用還包括：對(duì)融資對(duì)象辦理票據(jù)貼現(xiàn)業(yè)務(wù)；對(duì)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)符合政策意圖的業(yè)務(wù)予以利息補(bǔ)貼，提供再貸款和票據(jù)的轉(zhuǎn)貼現(xiàn)。除上述表內(nèi)業(yè)務(wù)外，政策性銀行還可以基于政策需要，在不運(yùn)用或者較少運(yùn)用資金的情況下，辦理有關(guān)的表外業(yè)務(wù)，如還款擔(dān)保業(yè)務(wù)、信息咨詢業(yè)務(wù)、投資中介業(yè)務(wù)等。政策性保險(xiǎn)公司運(yùn)用資金，主要是保險(xiǎn)賠付，同時(shí)在允許的范圍內(nèi)進(jìn)行低風(fēng)險(xiǎn)投資，以實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)基金的保值增值。五、政策性金融機(jī)構(gòu)的法律地位與外部關(guān)系(一)政策性金融機(jī)構(gòu)的法律地位各國政策性金融機(jī)構(gòu)在法律地位上有以下共性：①政策性金融機(jī)構(gòu)具有法人資格；②與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)不同，政策性金融機(jī)構(gòu)不具有營(yíng)利目的，在西方的法律框架中屬于按公法設(shè)立的公法法人；③與政府金融監(jiān)管機(jī)關(guān)不同，政策性金融機(jī)構(gòu)不是國家機(jī)關(guān)，不享有金融行政管理權(quán)。在一般法律框架局限的條件下，本書對(duì)我國政策性金融機(jī)構(gòu)法律地位的表述是：政策性金融機(jī)構(gòu)是根據(jù)特別法的規(guī)定，以公益為目的，實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)管理的特殊法人。在學(xué)理上，有人稱之為公益法人。(二)政策性金融機(jī)構(gòu)的外部關(guān)系1.政策性金融機(jī)構(gòu)與政府、政府主管部門的關(guān)系。（1）政策性金融機(jī)構(gòu)由政府創(chuàng)立，并由國家權(quán)力機(jī)關(guān)或政府頒布單行法律或行政法規(guī)對(duì)其進(jìn)行規(guī)范；政策性金融機(jī)構(gòu)不以營(yíng)利為目的，專以落實(shí)政府經(jīng)濟(jì)政策為宗旨。（2）資金方面，政策性金融機(jī)構(gòu)以政府財(cái)政為后盾。（3）人事上，政策性金融機(jī)構(gòu)的高層管理人員一般由政府任免，其內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)也往往由政府任命的人士組成。2.政策性金融機(jī)構(gòu)與中央銀行、金融監(jiān)管機(jī)關(guān)的關(guān)系。一般來說，較之政策性非銀行金融機(jī)構(gòu)，政策性銀行與中央銀行關(guān)系更為密切，主要表現(xiàn)在：①政策性銀行的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)應(yīng)努力與中央銀行的貨幣信用政策協(xié)調(diào)一致；②中央銀行的再貼現(xiàn)和再貸款，構(gòu)成政策性銀行重要的資金來源；③中央銀行可以委托政策性銀行辦理特定的政策性信貸業(yè)務(wù)，并提供貼息資金；④在政策性銀行的董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)中，通常會(huì)有中央銀行的代表；⑤在某些國家，政策性銀行吸收存款須向中央銀行交存存款準(zhǔn)備金。在我國，政策性銀行被界定為“銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)”的一種，基本上實(shí)現(xiàn)了政策性銀行與其他類型銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)之間的法律一體適用，惟一的例外是，法律、行政法規(guī)對(duì)政策性銀行的監(jiān)督管理另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。與政策性銀行不同，中國出口信用保險(xiǎn)公司的業(yè)務(wù)主管部門是財(cái)政部，接受中國保監(jiān)會(huì)的監(jiān)管。3.政策性金融機(jī)構(gòu)與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的關(guān)系。(1)地位平等。(2)職能互補(bǔ)。彼此不存在替代與競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系。(3)業(yè)務(wù)協(xié)作。4.政策性金融機(jī)構(gòu)與服務(wù)對(duì)象的關(guān)系。兩者在地位上是平等的。至于兩者之間具體的法律關(guān)系，主要取決于政策性金融機(jī)構(gòu)所提供金融產(chǎn)品的性質(zhì)及當(dāng)事人之間所訂立的合同。返回第二節(jié)我國的政策性金融機(jī)構(gòu)一、國家開發(fā)銀行總部設(shè)在北京，行政上直屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，注冊(cè)資本500億元人民幣，由財(cái)政部核撥，按照獨(dú)立核算，自主、保本經(jīng)營(yíng)，責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的原則，開展政策性金融業(yè)務(wù)。任務(wù)是依照國家的法律、法規(guī)和方針、政策，籌集和引導(dǎo)社會(huì)資金用于國家重點(diǎn)建設(shè)，緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的“瓶頸”制約，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，提高投資效益，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康地發(fā)展。國家開發(fā)銀行實(shí)行行長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。行長(zhǎng)1人及副行長(zhǎng)若干人，均由國務(wù)院任命。行長(zhǎng)負(fù)責(zé)主持行長(zhǎng)會(huì)議，研究決定國家開發(fā)銀行的重大事項(xiàng)。國家開發(fā)銀行監(jiān)事會(huì)由國務(wù)院根據(jù)《國有重點(diǎn)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)事會(huì)暫行條例》委任派出，對(duì)國務(wù)院負(fù)責(zé)。中國銀監(jiān)會(huì)依法對(duì)國家開發(fā)銀行及其業(yè)務(wù)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理。國家開發(fā)銀行的營(yíng)運(yùn)資金來源，一是國家財(cái)政撥款；二是國家開發(fā)銀行在信用基礎(chǔ)上籌集的資金。國家開發(fā)銀行的資金運(yùn)用，主要是向國家基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)的大中型基本建設(shè)和技術(shù)改造等政策性項(xiàng)目及其配套工程，發(fā)放政策性貸款。其貸款分為兩大類：一是軟貸款，即國家開發(fā)銀行將注冊(cè)資本金以長(zhǎng)期優(yōu)惠貸款的方式，貸給國家控股公司和中央企業(yè)集團(tuán)，由它們對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行參股、控股；二是硬貸款，即國家開發(fā)銀行將借入資金直接貸給項(xiàng)目，到期收回本息。國家開發(fā)銀行經(jīng)批準(zhǔn)可在國內(nèi)外設(shè)置必要的辦事機(jī)構(gòu)，目前在全國設(shè)有32家分行和4家代表處；其政策性貸款的撥付業(yè)務(wù)，優(yōu)先委托中國建設(shè)銀行辦理，并對(duì)其委托的有關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管。二、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行總行設(shè)在北京，為獨(dú)立法人，實(shí)行獨(dú)立核算，自主、保本經(jīng)營(yíng)，企業(yè)化管理。在行政上直屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，注冊(cè)資本金200億元，由財(cái)政部核撥。主要任務(wù)是：按照國家的法律、法規(guī)和方針、政策，以國家信用為基礎(chǔ)，籌集農(nóng)業(yè)政策性信貸資金，承擔(dān)國家規(guī)定的農(nóng)業(yè)政策性金融業(yè)務(wù)，代理財(cái)政性支農(nóng)資金的撥付，為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行實(shí)行行長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，行長(zhǎng)1人及副行長(zhǎng)若干人均由國務(wù)院任命。行長(zhǎng)主持行長(zhǎng)會(huì)議，研究決定本行的重大事項(xiàng)。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行監(jiān)事會(huì)由國務(wù)院派出，代表國家對(duì)中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的資產(chǎn)質(zhì)量及國有資產(chǎn)保值增值狀況實(shí)施監(jiān)督，但不干預(yù)中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的具體業(yè)務(wù)。中國銀監(jiān)會(huì)依法對(duì)中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行及其業(yè)務(wù)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在機(jī)構(gòu)設(shè)置上實(shí)行總行、分行、支行制，并在內(nèi)部實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的管理體制；其分支機(jī)構(gòu)的設(shè)置，須經(jīng)中國銀監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)。但是，必要時(shí)中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行仍可委托其他金融機(jī)構(gòu)代理有關(guān)的業(yè)務(wù)。三、中國進(jìn)出口銀行總部設(shè)于北京，為獨(dú)立法人，實(shí)行自主、保本經(jīng)營(yíng)，企業(yè)化管理。在行政上直屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，注冊(cè)資本金33.8億元，由財(cái)政部核撥。中國進(jìn)出口銀行的任務(wù)，主要是執(zhí)行國家產(chǎn)業(yè)政策和外貿(mào)政策，為機(jī)電產(chǎn)品和成套設(shè)備等資本性貨物的進(jìn)出口提供政策性金融支持。資金來源主要是財(cái)政專項(xiàng)資金和對(duì)金融機(jī)構(gòu)發(fā)行金融債券等。中國進(jìn)出口銀行設(shè)董事會(huì)，實(shí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的行長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，行長(zhǎng)為法定代表人。董事會(huì)由董事長(zhǎng)1人、副董事長(zhǎng)2人、董事若干人組成，正副董事長(zhǎng)由國務(wù)院任命，董事由有關(guān)部門提名，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。董事會(huì)作為中國進(jìn)出口銀行的最高決策機(jī)構(gòu)，對(duì)國務(wù)院負(fù)責(zé)。行長(zhǎng)1人、副行長(zhǎng)若干人均由國務(wù)院任命，行長(zhǎng)全面主持經(jīng)營(yíng)管理工作，副行長(zhǎng)按照分工協(xié)助行長(zhǎng)工作。中國銀監(jiān)會(huì)依法對(duì)中國進(jìn)出口銀行及其業(yè)務(wù)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理。目前，中國進(jìn)出口銀行在國內(nèi)設(shè)立了8家營(yíng)業(yè)性分支機(jī)構(gòu)和5個(gè)代表處，在南非約翰內(nèi)斯堡和法國巴黎設(shè)立了2個(gè)境外代表處，與140家銀行建立了代理行關(guān)系。四、中國出口信用保險(xiǎn)公司中國出口信用保險(xiǎn)公司是從事政策性出口信用保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的國有獨(dú)資保險(xiǎn)公司，于2001年12月正式成立，注冊(cè)資本為40億元人民幣，資本來源為出口信用保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)基金，由國家財(cái)政預(yù)算安排。公司出口信用保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)基金按下列方式補(bǔ)充：①出口信用保險(xiǎn)業(yè)務(wù)所得稅全額轉(zhuǎn)入；②公司追償款收入全額轉(zhuǎn)入；③按照1∶20的比例(指1美元風(fēng)險(xiǎn)基金可相應(yīng)承擔(dān)20美元的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任)和公司的承保責(zé)任以及國家財(cái)政狀況，由國家預(yù)算補(bǔ)充。公司按商業(yè)化方式運(yùn)作，獨(dú)立核算，保本經(jīng)營(yíng)。中國出口信用保險(xiǎn)公司的任務(wù)，主要是依據(jù)國家外交、外貿(mào)、產(chǎn)業(yè)、財(cái)政、金融等政策，通過政府性出口信用保險(xiǎn)手段，支持貨物、技術(shù)和服務(wù)等出口，特別是高科技、附加值大的機(jī)電產(chǎn)品等資本性貨物出口，積極開拓海外市場(chǎng)，為企業(yè)提供收匯風(fēng)險(xiǎn)保障，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。中國出口信用保險(xiǎn)公司承保國家風(fēng)險(xiǎn)和買方風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)提供資信評(píng)估、商賬追收、保單融資服務(wù)。中國出口信用保險(xiǎn)公司實(shí)行總經(jīng)理負(fù)責(zé)制。公司設(shè)總經(jīng)理1人，副總經(jīng)理2人，總經(jīng)理助理2人?？偨?jīng)理為法定代表人，副總經(jīng)理、總經(jīng)理助理協(xié)助總經(jīng)理工作。公司設(shè)立監(jiān)事會(huì)，不設(shè)董事會(huì)，監(jiān)事會(huì)按國務(wù)院發(fā)布的《國有重點(diǎn)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)事會(huì)暫行條例》履行職責(zé)。中國出口信用保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，須嚴(yán)格執(zhí)行國家出口信用保險(xiǎn)政策。中國保監(jiān)會(huì)根據(jù)國家出口信用保險(xiǎn)政策，對(duì)中國出口信用保險(xiǎn)公司進(jìn)行監(jiān)管。中國出口信用保險(xiǎn)公司根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展需要，經(jīng)財(cái)政部同意并報(bào)中國保監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)，可在中華人民共和國境內(nèi)外設(shè)立必要的分支機(jī)構(gòu)。目前，中國出口信用保險(xiǎn)公司除總公司營(yíng)業(yè)部外，在國內(nèi)設(shè)有12家分公司和7個(gè)營(yíng)業(yè)管理部，并在英國倫敦設(shè)有代表處。五、我國政策性金融體系存在的問題與立法構(gòu)建1.在一些對(duì)政策性金融有突出需求的方面，如中小企業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)融資、助學(xué)貸款、扶貧貸款等領(lǐng)域，政策性金融投入不夠，未能充分發(fā)揮作用。2.政府對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)所承諾的財(cái)政支持，總體上看未得到