電力系統(tǒng)市場(chǎng)化與民生的關(guān)系

電力系統(tǒng)市場(chǎng)化與民生的關(guān)系電力行業(yè)是關(guān)系國計(jì)民生的基礎(chǔ)性行業(yè)，是國民經(jīng)濟(jì)的重要產(chǎn)業(yè)部門，電力行業(yè)與市場(chǎng)的發(fā)達(dá)程度已經(jīng)成為關(guān)系國家改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)全局的重要環(huán)節(jié)。作為基礎(chǔ)性行業(yè)，電力行業(yè)的發(fā)展直接影響著其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，具有很高的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度。同時(shí)，電力的發(fā)展還關(guān)系著國計(jì)民生和千家萬戶的生活。改革開放以來，我國電力工業(yè)發(fā)展迅速，取得了巨大的成就，有力地支持了國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。但是在發(fā)電、輸電、配電、供電、用電各環(huán)節(jié)實(shí)行一體化垂直式經(jīng)營的舊的電力體制越來越不適應(yīng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求。長(zhǎng)期以來，由于政策、體制、經(jīng)營等方面的種種原因所形成的頑疾已經(jīng)成為我國電力行業(yè)與市場(chǎng)再發(fā)展的障礙，使得電力行業(yè)日益成為制約國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的“瓶頸”。電力行業(yè)市場(chǎng)必須進(jìn)行改革已經(jīng)成為人們的共識(shí)。對(duì)此，我國在電力系統(tǒng)市場(chǎng)化方面進(jìn)行了大膽改革，依然未能有效地清除弊端。近年來，以“輸配分開、電價(jià)改革”為主要內(nèi)容的階段是我國電力市場(chǎng)化改革縱深化發(fā)展時(shí)期，這個(gè)階段的改革將最終確立具有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)的電力企業(yè)模式。在這個(gè)階段，政府鞏固了廠網(wǎng)分開改革成果，穩(wěn)步實(shí)施了主輔分離改革外，推進(jìn)區(qū)域電力市場(chǎng)平臺(tái)建設(shè)和大用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易為主要內(nèi)容的電價(jià)改革，開展輸配分開的改革試點(diǎn)和深化農(nóng)村電力體制改革試點(diǎn)等內(nèi)容無疑是這個(gè)階段的改革亮點(diǎn)。這個(gè)時(shí)期的改革，對(duì)完成我國電力企業(yè)破除壟斷、實(shí)現(xiàn)電力市場(chǎng)化改革，特別是對(duì)確立具有中國特色的電力運(yùn)營模式無疑具有決定性意義。主要問題（一）電力市場(chǎng)化改革措施還不到位，各種電力行業(yè)的壟斷現(xiàn)象仍然突出。首先，就是電價(jià)的問題。價(jià)格機(jī)制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)優(yōu)化資源配置的主要信號(hào)，電力作為一種商品，如果價(jià)格不能由市場(chǎng)供求關(guān)系所決定，就很難實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的優(yōu)化配置和市場(chǎng)服務(wù)的徹底改善，我國仍然具有行政性壟斷特點(diǎn)的電價(jià)問題，正在成為打破電力壟斷的一把標(biāo)尺。其次，在農(nóng)村電網(wǎng)的建設(shè)方面，過分強(qiáng)調(diào)企業(yè)利益而忽視國有本位，甚至搞城鄉(xiāng)電網(wǎng)同網(wǎng)不同價(jià)，這說到底還是行業(yè)壟斷因素在作怪，不是依靠?jī)?yōu)質(zhì)服務(wù)提高經(jīng)濟(jì)效益，而是依靠壟斷地位收取壟斷價(jià)格，這樣并不符合電力企業(yè)作為國有準(zhǔn)公共產(chǎn)品提供者，公平服務(wù)全社會(huì)成員的基本市場(chǎng)要求。類似的電力壟斷性因素和難題，需要進(jìn)一步深化改革。（二）電力管理體制方面批項(xiàng)目、批電價(jià)等行政管理模式還未徹底改變。行政審批制度和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制格格不入，在我國向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型發(fā)展的過程中，改革各種各樣的行政性審批已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的基本要求，這些審批制度既造成了既有既有電力企業(yè)的特權(quán)意識(shí)，又容易引發(fā)各種各樣的社會(huì)腐敗行為，已經(jīng)成為電力行業(yè)改革的眾矢之的，必須下決心徹底改革。在西方國家，除了基于環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的要求，對(duì)新進(jìn)入的發(fā)電廠商并沒有其他行業(yè)準(zhǔn)入的各種限制，尤其是行政審批制度，但在我國在電力行業(yè)的投資還需要得到多個(gè)政府機(jī)關(guān)的審批。除了試點(diǎn)省份，電價(jià)仍然要經(jīng)過發(fā)改委的批準(zhǔn)。缺乏市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制調(diào)節(jié)的電力企業(yè)，將很難跨越壟斷的門檻，無論是因?yàn)榧夹g(shù)的原因、還是行政的因素，都很難保證降低成本、提高效率、改善服務(wù)的內(nèi)在發(fā)展動(dòng)力。電價(jià)改革已經(jīng)成為突破我國電力行業(yè)繼續(xù)在壟斷與競(jìng)爭(zhēng)間實(shí)現(xiàn)制度性突破的臨門一腳。（三）電力監(jiān)管體系不到位，對(duì)電力行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營行為缺乏有力的監(jiān)督與規(guī)范。早在2008年，國資委、發(fā)改委、財(cái)政部、電監(jiān)會(huì)就聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于規(guī)范電力系統(tǒng)職工投資發(fā)電企業(yè)的意見》。但是，最近披露的湖北省恩施土家族苗族自治州電力公司退還集資款的報(bào)道：該公司退還職工入股分紅款，分別領(lǐng)到了以百萬、千萬元計(jì)算的金額。這種挖墻腳的做法究竟合不合法，還有多少國有電力企業(yè)存在類似做法，需要電力行業(yè)監(jiān)管部門真正能夠以負(fù)責(zé)任的態(tài)度進(jìn)行查處。電力監(jiān)管部門不但要對(duì)電力企業(yè)的社會(huì)服務(wù)內(nèi)容，如電價(jià)、電力行業(yè)的作風(fēng)進(jìn)行監(jiān)管，而且要對(duì)電力企業(yè)規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)等電力企業(yè)的經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行有效監(jiān)管；同時(shí)，在諸如污染環(huán)境、破壞生態(tài)的小水電、小火電等國家明令禁止的一些投資行為方面，也要進(jìn)行有效監(jiān)管。由于我國建立電力行業(yè)監(jiān)管體系的時(shí)間比較短，因此，在改革中出現(xiàn)了許多監(jiān)管漏洞，隨著電力市場(chǎng)化改革的不斷推進(jìn)，需要電力監(jiān)管部門以更為積極的態(tài)度和更高的水平履行監(jiān)管職能，杜絕行業(yè)腐敗、危害社會(huì)、甚至損害社會(huì)公眾利益的行為，這就對(duì)電力監(jiān)管體系的制度建設(shè)與隊(duì)伍建設(shè)提出了更高的要求。（四）電力企業(yè)經(jīng)營管理混亂，現(xiàn)代企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)仍不完善。由于我國在電力企業(yè)長(zhǎng)期實(shí)行“管辦結(jié)合”的經(jīng)營管理模式，使得我國電力企業(yè)在自身的企業(yè)，開展供電企業(yè)靈活自由的電價(jià)浮動(dòng)。目前，全國各類電力用戶超過2.32億戶，其中，變電容量在315千伏安及以上且接入電壓等級(jí)為10千伏以上的大用戶近200萬戶。我國電網(wǎng)企業(yè)要按照區(qū)域與行業(yè)特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)有規(guī)劃的電網(wǎng)對(duì)接，根據(jù)電力消費(fèi)的不同時(shí)段嘗試協(xié)議電價(jià)的浮動(dòng)。如果能夠在這200萬戶的大用戶中，首先取得電力直購的成功經(jīng)驗(yàn)，這對(duì)于電網(wǎng)企業(yè)自然壟斷特點(diǎn)的破除，將產(chǎn)生積極的示范效應(yīng)。（四）打破電力行業(yè)封閉，加強(qiáng)對(duì)電力企業(yè)的有效監(jiān)管。首先，要建立完善的電力法律、法規(guī)體系，實(shí)現(xiàn)電力監(jiān)管的法治化、規(guī)范化，做到有法可依、依法監(jiān)管。其次，在電力監(jiān)管方面，不但要進(jìn)行企業(yè)國有資產(chǎn)安全，還要對(duì)電力企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營、收入分配、社會(huì)行為等方面的進(jìn)行有效的監(jiān)管。最后，正如美國劍橋能源研究協(xié)會(huì)高級(jí)主管克里斯托夫?D?塞普爾所指出的：“美國的自由化改革正經(jīng)歷從自由市場(chǎng)的頂點(diǎn)滑坡到集中計(jì)劃的低谷，即從競(jìng)爭(zhēng)下滑到重新管制?！盵2]事實(shí)上，我國電力行業(yè)市場(chǎng)化的改革進(jìn)程，一方面是從體制上不斷破除各種行政性壟斷的過程，另一方面也必然是一個(gè)市場(chǎng)化監(jiān)管制度縱深化發(fā)展的過程。只有監(jiān)管到位，電力行業(yè)市場(chǎng)化改革措施才能發(fā)揮最大的社會(huì)效益，而不是相反。（五）規(guī)范現(xiàn)代企業(yè)制度，建立激勵(lì)與約束相結(jié)合的現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)企業(yè)自身文化建設(shè)。我國電力企業(yè)要徹底擺脫傳統(tǒng)國有體制的束縛，最根本的出路就是建立起激勵(lì)與約束相結(jié)合的現(xiàn)代企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)：形成從職業(yè)經(jīng)理人市場(chǎng)聘任電力企業(yè)經(jīng)理層的規(guī)范做法；形成從勞動(dòng)力市場(chǎng)簽訂用工合同的用人機(jī)制；按照市場(chǎng)通行的做法建立市場(chǎng)化的薪酬與考核機(jī)制；推動(dòng)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層權(quán)力分立，相互委托、相互制衡的規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。有了這些規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，電力企業(yè)就有了規(guī)范、健康的運(yùn)營保障，電力市場(chǎng)化的改革措施就能夠更好地得到推行，電力企業(yè)自身的體制性弊端也就更加容易得到消除。同時(shí)，電力企業(yè)要通過企業(yè)文化建設(shè)，明確企業(yè)自身定位與行業(yè)特殊性，要通過積極承擔(dān)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，徹底改變電力企業(yè)“電老虎”的負(fù)面社會(huì)形象。在廉潔行業(yè)自律、推進(jìn)節(jié)能減排、實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)等多方面，塑造一個(gè)更受社會(huì)公眾歡迎的“國家隊(duì)”形象。（六）優(yōu)化電力能源結(jié)構(gòu)，改善我國電力企業(yè)火電為主的傳統(tǒng)生產(chǎn)格局。從優(yōu)化我國電源結(jié)構(gòu)、推動(dòng)電力企業(yè)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的角度考慮，一方面，要大力發(fā)展核電、風(fēng)電、太陽能等新型清潔能源電源建設(shè)，提高新型能源發(fā)電在電源結(jié)構(gòu)中所占的比重；另一方面，我國要在電力企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，制定更為嚴(yán)格的電源項(xiàng)目環(huán)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，尤其在水電、火電等傳統(tǒng)電力項(xiàng)目的環(huán)評(píng)方面，要實(shí)行更為嚴(yán)格的責(zé)任制度，以確保推進(jìn)清潔能源的使用和環(huán)境保護(hù)。（七）推進(jìn)農(nóng)村電力體制改革，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)電網(wǎng)同網(wǎng)同價(jià)的改革目標(biāo)。我國電力之所以長(zhǎng)期存在城鄉(xiāng)電力同網(wǎng)不同價(jià)的現(xiàn)象，其中一個(gè)主要的原因，就是農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)被認(rèn)為投入大、收益小，為了回收電網(wǎng)與輸電線路建設(shè)的成本，所以要向用戶收取更高的電費(fèi)。雖然這些因素是客觀存在的，但是從電網(wǎng)的全國性布局與新農(nóng)村建設(shè)的角度考慮，需要對(duì)我國農(nóng)村的電力體制進(jìn)行城鄉(xiāng)一體化改造，改變城市電力基礎(chǔ)設(shè)施由國家投資，而農(nóng)村有些電力基礎(chǔ)設(shè)施卻由農(nóng)民或者企業(yè)投入的不公平做法，真正落實(shí)電力產(chǎn)品的公共產(chǎn)品屬性，從公共財(cái)政公平覆蓋城鄉(xiāng)的角度，推進(jìn)農(nóng)村電力體制的改變與城鄉(xiāng)電價(jià)同網(wǎng)同價(jià)的落實(shí)。（八）突破電力儲(chǔ)存難題，利用技術(shù)創(chuàng)新推動(dòng)多元化競(jìng)爭(zhēng)格局。電力無法存儲(chǔ)是眾所周知的常識(shí)問題，但伴隨各種新能源技術(shù)的不斷發(fā)展與突破，立足解決不同發(fā)電企業(yè)電力上網(wǎng)的難題，有必要拓寬思路來探討電力存儲(chǔ)的問題。這就是借助新型電池技術(shù)，特別是將新型電池技術(shù)與電動(dòng)汽車產(chǎn)業(yè)相結(jié)合的產(chǎn)業(yè)新方向，出臺(tái)國家統(tǒng)一的電動(dòng)汽車電池技術(shù)規(guī)格與標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)有些不穩(wěn)定的風(fēng)電、太陽能發(fā)電、甚至一些過剩電力的電池存儲(chǔ)，然后在全國建立相應(yīng)的汽車電池提供網(wǎng)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)電力存儲(chǔ)難題的突破。這有利于打破對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的高度依賴，可在電力壟斷企業(yè)市場(chǎng)化改革進(jìn)程方面發(fā)揮積極的推動(dòng)作用。借助新型電力存儲(chǔ)技術(shù)與新技術(shù)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；l(fā)展，形成發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)多元競(jìng)爭(zhēng)的格局。