解析論憲法規(guī)定中的程序性條款

更多相關(guān)資料請(qǐng)加扣扣1-6-3-4-1-8-9-2-3-8更多相關(guān)資料請(qǐng)加扣扣論憲法規(guī)定中的程序性條款摘要：本文將憲法中的程序性條款分為彈性程序條款和羈束程序條款兩大類，具體包括總則性的“程序正義”條款，國(guó)家機(jī)構(gòu)及其負(fù)責(zé)人的產(chǎn)生程序，權(quán)力運(yùn)行程序，憲法監(jiān)督程序，憲法修改程序。憲法中的程序性條款規(guī)定是憲法精神以及權(quán)利實(shí)現(xiàn)的保障。我國(guó)1982年憲法在賦予公民實(shí)體權(quán)利方面較過去有巨大的進(jìn)步，但程序性條款數(shù)量過少，規(guī)定粗疏，存在著較大的缺陷，直接影響到憲法的實(shí)施。在以后修憲時(shí)應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充、細(xì)化憲法的程序性條款，增設(shè)“程序正義”條款，增加有關(guān)政黨參與國(guó)家權(quán)力的程序規(guī)定，設(shè)立憲法監(jiān)督程序。憲法是實(shí)體法、程序法抑或是程序?qū)嶓w合一法?似乎很少有人提及此問題，或者它根本就不成為問題，因?yàn)槠毡榈挠^念認(rèn)為：憲法無疑是賦予權(quán)利或者科以義務(wù)的法律，它代表國(guó)家(人民)的意志告訴人們可以做什么，應(yīng)該做什么或不應(yīng)該做什么。它顯然是實(shí)體的。然而法理上的分析充分說明：沒有一個(gè)程序保障的法律必將會(huì)因其缺乏可操作性而成為具文。正如馬克思曾經(jīng)指出的：程序是法律的生命形式，是法律內(nèi)在生命的表現(xiàn)。程序?yàn)榉傻膶?shí)施提供了一個(gè)內(nèi)在的保障。國(guó)外憲政的歷史與我國(guó)憲政的實(shí)踐同樣能夠說明這一點(diǎn)。我們翻開歷史上最早的成文憲法-美國(guó)的憲法即可看到，它不厭其煩地規(guī)定了議會(huì)、總統(tǒng)的選舉程序、權(quán)力的運(yùn)行與制約程序、憲法修改的程序等。尤其是有關(guān)選舉的程序，在憲法第一、二條，憲法修正案第十二、十四、二十三條均有規(guī)定，且筆墨頗多。日本的憲法中也存在不少與程序正義直接或間接相關(guān)的條文。除了純粹是關(guān)于訴訟程序的條文之外，第31條、32條、76條、78條、82條都包含著程序正義的內(nèi)容。這也說明了西方社會(huì)所奉行的“民主主義的政治正是以程序的正義為基礎(chǔ)”的信條。憲法與憲政的理念對(duì)于我國(guó)來說純屬“舶來品”，理論與實(shí)踐都異常薄弱，因此，有關(guān)程序正義思想很難在我國(guó)的憲法中得到充分體現(xiàn)。程序性條款的規(guī)定在憲法中所占篇幅很少，這無疑使我國(guó)憲法的實(shí)施失卻了一個(gè)充分的內(nèi)在保障，構(gòu)成“先天缺陷”。正如季衛(wèi)東先生所言：“對(duì)于憲法精神以及權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和保障來說，程序問題確系致命的所在。”本文擬從總體上對(duì)憲法規(guī)定中的程序性條款作一概括分析，而不具體分析某一程序規(guī)定，其目的在于希冀今后的憲法修改能有意識(shí)地注意到這一問題。憲法中的程序性條款按不同的標(biāo)準(zhǔn)可以作出不同的分類。如按功能標(biāo)準(zhǔn)，可分為平衡國(guó)家權(quán)力、防止其互相僭越的程序條款;保護(hù)公民權(quán)利、防止其受不正當(dāng)侵犯的程序條款;保障憲法實(shí)施、扼制違憲現(xiàn)象的程序條款等等。鑒于本文的任務(wù)，筆者將憲法中的程序條款分為如下兩類：(一)彈性程序條款。彈性程序條款是指含義不甚明確、可根據(jù)形勢(shì)和政策作擴(kuò)大和限制解釋的程序性條款。該條款的自身規(guī)定不產(chǎn)生直接的法律效果，只有將其運(yùn)用于具體的個(gè)案之中才能明確其內(nèi)含的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。此類程序性條款最著名的莫過于美國(guó)憲法修正案第五十四條確定的“正當(dāng)法律程序”條款和英國(guó)普通法上的“自然公正”原則。它們均沒有十分確切的含義，其具體的運(yùn)用依賴于法官的審判技巧。這種憲法上的程序性條款的特點(diǎn)是，原則性強(qiáng)，涵蓋面廣，對(duì)社會(huì)政治生活的變遷具有很強(qiáng)的適應(yīng)性。美國(guó)最高法院在其審判歷史上曾數(shù)次運(yùn)用“正當(dāng)法律程序”原則，根據(jù)當(dāng)時(shí)的政策與形勢(shì)作出了有時(shí)甚至是完全相反的個(gè)案判決，體現(xiàn)了此類條款的靈活性。顯然，彈性程序條款的運(yùn)用主要是依靠了憲法解釋的技巧。(二)羈束程序條款。羈束程序條款是指憲法中規(guī)定的程序條款必須被不折不扣地執(zhí)行，并且此類條款的實(shí)施將直接導(dǎo)致權(quán)利義務(wù)的確立或是權(quán)力的有效實(shí)現(xiàn)。如憲法關(guān)于“罷免”、“撤銷”的程序規(guī)定，一旦有可罷免或可撤銷的法律事實(shí)出現(xiàn)，憲法規(guī)定的罷免或撤銷程序必須完全地適用之，任何組織或個(gè)人均無權(quán)增刪、變更此類程序的適用。作為“立國(guó)之本”的憲法，其羈束程序條款的規(guī)定對(duì)保障其實(shí)施有著極為重要的意義。尤其是在國(guó)家機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力運(yùn)作與制約過程中，應(yīng)當(dāng)有明確的科學(xué)的羈束程序條款。否則，權(quán)力分工模糊導(dǎo)致的權(quán)力僭越和權(quán)力“真空地帶”將在所難免。以上兩種憲法程序性條款的劃分是理論上的分類。必須說明的是，無論是彈性條款還是羈束條款，都具有強(qiáng)制的直接適用效力，至于其“彈性”或“羈束”，乃是指其適用的效果是否具有直接確定的后果，而不是指其是否適用上。實(shí)際上，我們?cè)趹椃l文中并看不到“羈束”或“彈性”的字眼。以上述理論分類為基礎(chǔ)，從微觀的角度考察，我們?cè)賮須w納一下憲法條文中的程序性條款的規(guī)定，不難發(fā)現(xiàn)有如下幾類：涉及到憲法解釋問題，因而對(duì)于憲法解釋的程序，如憲法解釋問題的提起、受理、決定及其適用效力等，也應(yīng)當(dāng)有所規(guī)定。(五)憲法修改程序。世界上實(shí)行成文憲法的國(guó)家大都將嚴(yán)格的修憲程序?qū)戇M(jìn)憲法，其目的是為了保障業(yè)已生效的憲法能夠真正得到實(shí)施，使憲法不至于淪為少數(shù)人物或黨派的單獨(dú)意志的附庸而被隨意更改。在有些國(guó)家，憲法甚至規(guī)定某些條款不能被修改，如法國(guó)憲法第89條規(guī)定：“共和體制不得成為修改的對(duì)象?！币獯罄麘椃ǖ?39條也有類似規(guī)定。我國(guó)1954年憲法第29條規(guī)定了修憲的多數(shù)通過原則。1975年憲法未規(guī)定修憲程序，顯屬不妥。1982年憲法重新規(guī)定了修憲程序，明確了修憲的提議權(quán)主體，但對(duì)具體程序未有涉及。實(shí)際上，一國(guó)憲法對(duì)于修憲程序的嚴(yán)格程度應(yīng)當(dāng)視該國(guó)的具體歷史狀況以及憲法自身內(nèi)容的科學(xué)性強(qiáng)弱而定，同樣的修憲程序在該國(guó)可能得到良好的運(yùn)行，而在其他國(guó)家則可能起不到任何的限制或保障作用。一般而言，一國(guó)為了保證其政體的穩(wěn)定，應(yīng)當(dāng)有十分嚴(yán)格的修憲程序。如有些國(guó)家規(guī)定憲法修改的決定應(yīng)當(dāng)由全民公決通過，但與此同時(shí)，對(duì)于憲法的某些內(nèi)容則只作原則性的規(guī)定，如有關(guān)經(jīng)濟(jì)制度方面的規(guī)定，否則，由于憲法嚴(yán)格的修改程序使得憲法本身難以適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展?？傊嘘P(guān)憲法修改程序的規(guī)定涉及到立法技術(shù)問題，它既要有利于保證憲法確立的政體的穩(wěn)定，又要使憲法能夠跟得上時(shí)代的發(fā)展需要。我國(guó)從清末開展制憲運(yùn)動(dòng)到目前為止，制定的大大小小的憲法及憲法性文件約有13部[10]，其中還不包括一些修正案，比起世界上其他國(guó)家來，似不在少數(shù)。但是由于對(duì)憲政理念缺乏深入的了解以及制度設(shè)置的缺陷，我國(guó)憲法在國(guó)家政治生活中的作用卻并不盡如人意，頻繁的修憲運(yùn)動(dòng)并沒有給憲法的實(shí)施帶來多少有益的推動(dòng)。單就本文的主題而言，我國(guó)歷次的修憲運(yùn)動(dòng)似乎也很少有意識(shí)地注意到程序性條款在整個(gè)憲法結(jié)構(gòu)體系中的地位。我國(guó)1982年憲法作為歷次修憲的最終成果，在賦予公民實(shí)體權(quán)利方面比起以前來無疑有著巨大的進(jìn)步，然而就程序性條款的規(guī)定而言，則無多少增添與細(xì)化，程序性條款的缺陷可以概括為“過少不嚴(yán)密，過粗不細(xì)密”。我國(guó)是實(shí)行成文憲法的國(guó)家，憲法的實(shí)施在很大程度上取決于憲法規(guī)定本身的完善程度，而不象英美法系國(guó)家那樣可以借助于判例來彌補(bǔ)成文法規(guī)定的不足。尤其是憲法中的程序性條款，它直接為憲法的實(shí)施提供了一些可操作性的方案，因而其內(nèi)容應(yīng)盡可能完備些。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅就世界上142部成文憲法而言，其中有10部在36000字以上，24部少于5000字，142部憲法平均為15900字。我國(guó)1954年憲法是9100字，1976年憲法是4300字，1978年憲法是7100字左右(含標(biāo)點(diǎn)符號(hào))，即使是1982年憲法，也僅有14900字左右，低于世界平均水平[11].我們很難想象在一個(gè)既無良好的法治傳統(tǒng)和有效的憲政實(shí)踐，又無豐富的憲法條款(包括程序性條款)可資援用的國(guó)家，能夠有一個(gè)令人滿意的憲法實(shí)施狀況。鑒于此，筆者就程序性條款的規(guī)定，特提出如下意見以供日后修憲之參考。(一)補(bǔ)充、細(xì)化憲法的程序性條款。一般的憲法學(xué)理論認(rèn)為，憲法規(guī)范越具體，其對(duì)社會(huì)實(shí)際的調(diào)整功能就越強(qiáng);憲法規(guī)范的原則性越強(qiáng)，其對(duì)社會(huì)實(shí)際的調(diào)整功能就越差。因此，憲法應(yīng)當(dāng)在必要的幅度內(nèi)盡可能周全地規(guī)定一些程序性條款。這方面主要體現(xiàn)在我國(guó)憲法第二章國(guó)家機(jī)構(gòu)之中。如關(guān)于各級(jí)人民代表大會(huì)罷免本級(jí)行政首長(zhǎng)或司法長(zhǎng)官的權(quán)力，我國(guó)憲法第63、101條均作了規(guī)定，然而，對(duì)于罷免的程序卻沒有規(guī)定。誰(shuí)有權(quán)提起罷免?何種事項(xiàng)可作為罷免的理由?罷免過程中是否要聽取當(dāng)事人的意見?要否進(jìn)行調(diào)查?這些問題都沒有具體可行的方案。以至于在日常的政治生活中人大的罷免權(quán)難以對(duì)行政司法機(jī)關(guān)起到事先的監(jiān)督作用，這也是腐敗問題得以產(chǎn)生的原因之一。再如關(guān)于憲法修改的程序，是否可以考慮將無記名投票表決、修憲機(jī)關(guān)的設(shè)立或是全民公決等問題寫進(jìn)憲法，也是一個(gè)值得探討的問題。實(shí)際上，我國(guó)歷史上有幾次修憲是政治運(yùn)動(dòng)的產(chǎn)物，是一個(gè)歷史的倒退，但為什么憲法還是最終被修改呢?這是一個(gè)值得思考的問題。如果憲法能夠如此地被隨意修改，那么憲法的存在價(jià)值就值得懷疑，實(shí)際上是損害了憲法的權(quán)威。我國(guó)憲法被任意修改已經(jīng)帶給我們血的教訓(xùn)，因此，應(yīng)當(dāng)考慮通過更為嚴(yán)格的修憲程序來維護(hù)憲法的穩(wěn)定。(二)應(yīng)當(dāng)增設(shè)一個(gè)保障公民權(quán)、體現(xiàn)“程序正義”的彈性條款。也許此類條款的創(chuàng)設(shè)有被指責(zé)為照搬西方“正當(dāng)法律程序”的嫌疑，但是應(yīng)當(dāng)看到“正當(dāng)法律程序”的原則是一個(gè)公理性的原則，“公理性原則是從社會(huì)關(guān)系的本質(zhì)中產(chǎn)生出來的，得到廣泛承認(rèn)并被奉為法律的公理?！盵12]它具有較為廣泛的普遍適用性，世界上許多國(guó)家的憲法都規(guī)定有類似條款，更為重要的是，它在保障公民權(quán)方面有著其他程序性規(guī)范不可替代的作用。它不僅可為將來的違憲審查機(jī)構(gòu)提供一個(gè)直接保護(hù)公民權(quán)的有力武器，而且也可據(jù)此判斷某些法律法規(guī)的正當(dāng)性。如我國(guó)的《集會(huì)游行示威法(草案)》由有關(guān)主管部門起草出來后，其中有22個(gè)“不得”(限制)，被人稱為是“限制游行示威法”，后來經(jīng)全國(guó)人大審議，去掉了10個(gè)“不得”[13].如果有了有關(guān)“程序正義”性質(zhì)的條款，即使該草案被立法機(jī)關(guān)通過，將來的違憲審查機(jī)構(gòu)也可以因該草案違反公正合理的程序原則將其予以撤銷。因此，“程序正義”條款作為一項(xiàng)公理性原則，應(yīng)當(dāng)能被我國(guó)的憲法所移植。(三)增加有關(guān)政黨參與國(guó)家權(quán)力的程序規(guī)定。我國(guó)實(shí)行中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作的政黨體制，中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，在國(guó)家的政治生活中起著舉足輕重的作用。世界各國(guó)的憲法對(duì)政黨活動(dòng)的規(guī)則大都有一些原則性的規(guī)定，如《德國(guó)基本法》(1949年5月8日通過)第二十一條規(guī)定：“各政黨應(yīng)相互協(xié)作以實(shí)現(xiàn)國(guó)民的政治意愿。它們的建立是自由的，它們的內(nèi)部組織必須與民主原則相符合。它們的經(jīng)費(fèi)來源必須公開說明?！闭h“有無違憲問題，由聯(lián)邦憲法法院決定之?！庇?guó)實(shí)行不成文憲法，其政黨活動(dòng)依靠憲法性習(xí)慣。如“選任首相，在理論上屬于國(guó)王自由裁量，但在實(shí)際上卻是基于政黨的安排?！盵14]我國(guó)憲法雖然規(guī)定各政黨的活動(dòng)都必須以憲法為依據(jù)，但實(shí)際上并無實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容，政黨參與國(guó)家權(quán)力實(shí)際上處于“于法無據(jù)”的狀態(tài)。長(zhǎng)期以來，我國(guó)政黨的活動(dòng)規(guī)則主要是依據(jù)一些“憲法慣例”，如中國(guó)共產(chǎn)黨就憲法修改問題向全國(guó)人大及其常委會(huì)提出建議等。但是，我國(guó)是實(shí)行成文憲法的國(guó)家，對(duì)于政黨參政這樣的重大問題應(yīng)該由成文憲法予以明確規(guī)定，而不應(yīng)該由“憲法慣例”來作為理論上的支撐。法律本身應(yīng)該是保守的、明確的，尤其是作為立國(guó)之本的憲法更應(yīng)如此。如果允許在明示的憲法背后還有“隱含的憲法”(憲法慣例)，那么對(duì)于憲法的權(quán)威將是一個(gè)沉重的打擊。因此，我國(guó)憲法對(duì)于政黨(包括執(zhí)政黨與其他政黨)參與國(guó)家政權(quán)的權(quán)限、方式、活動(dòng)規(guī)則等都應(yīng)當(dāng)有一個(gè)明確的規(guī)定，使政黨活動(dòng)能夠“于法有據(jù)”。(四)將憲法監(jiān)督及其程序單列一章予以規(guī)定，明確違憲審查的主體、對(duì)象及基本程序。在任何一個(gè)部門法中，我們都能看到相應(yīng)的程序法(訴訟法)作為其實(shí)施的保障。我們很難想象，如果一個(gè)部門法失去了法院及其據(jù)以斷案的訴訟法的支持，法律實(shí)施卻依然能有效地進(jìn)行。同樣，從政治性向法律性轉(zhuǎn)變的憲法，也應(yīng)該有一種監(jiān)督其實(shí)施的程序?yàn)槠涮峁┍Ｕ?，并且?yīng)當(dāng)將其寫進(jìn)憲法規(guī)定本身，以使其不被隨意刪改。我國(guó)現(xiàn)行憲法對(duì)此方面的規(guī)定嚴(yán)重不足，實(shí)際上使憲法喪失了“法律性”。在憲法有關(guān)程序性條款的設(shè)置之中，既要盡可能地把該規(guī)定的都規(guī)定進(jìn)去，又要堅(jiān)持“