“放管服”視域下事業(yè)單位科研經(jīng)費(fèi)管理的探討

引言國(guó)務(wù)院2021年8月出臺(tái)了《關(guān)于改革完善中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見(jiàn)》，明確指出要不斷擴(kuò)大科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理自主權(quán)，減輕負(fù)擔(dān)，激發(fā)科研人員的創(chuàng)造活力。目前，氣象部門(mén)中央財(cái)政科研項(xiàng)目眾多、資金量大，主要由項(xiàng)目組自行承擔(dān)項(xiàng)目的預(yù)算編制、執(zhí)行和驗(yàn)收等工作，牽扯科研人員大量精力，多數(shù)是非專(zhuān)業(yè)財(cái)務(wù)人員在做專(zhuān)業(yè)財(cái)務(wù)領(lǐng)域的事。各單位計(jì)財(cái)管理部門(mén)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的財(cái)務(wù)管理因項(xiàng)目眾多，很難再分出精力提供專(zhuān)業(yè)化服務(wù)。基于此，在實(shí)施“放管服”改革策略的進(jìn)程中，事業(yè)單位要制定科研經(jīng)費(fèi)管理的新條例，提出新舉措，合理管理科研經(jīng)費(fèi)的使用問(wèn)題。一、“放管服”政策深化改革的原因與目的（一）實(shí)施“放管服”政策改革的內(nèi)在因素長(zhǎng)期以來(lái)，在事業(yè)單位的科研經(jīng)費(fèi)管理中存在許多的問(wèn)題，經(jīng)費(fèi)難以滿足科研活動(dòng)的具體需求?，F(xiàn)階段，我國(guó)財(cái)政性科研經(jīng)費(fèi)的管理需要遵循行政管理的各項(xiàng)要求，運(yùn)用預(yù)算制的方式，管理過(guò)程中過(guò)分嚴(yán)格，各項(xiàng)細(xì)則煩瑣，甚至具有一定的剛性，打擊了科研人員創(chuàng)新的積極性，限制了科研工作的正常開(kāi)展。比如，一些與農(nóng)業(yè)相關(guān)的事業(yè)單位受季節(jié)因素的影響，農(nóng)業(yè)事業(yè)單位的科研經(jīng)費(fèi)隨著季節(jié)波動(dòng)不斷變化，但是科研經(jīng)費(fèi)的撥付過(guò)程相對(duì)復(fù)雜，需要經(jīng)過(guò)上級(jí)部門(mén)的各項(xiàng)審批審核。一些經(jīng)費(fèi)撥付進(jìn)度相對(duì)較慢，科研經(jīng)費(fèi)無(wú)法及時(shí)滿足當(dāng)下科研單位的實(shí)際經(jīng)費(fèi)需求[1]。（二）踐行“放管服”政策改革的最終目的針對(duì)科研領(lǐng)域，實(shí)施“放管服”改革主要目的在于尊重科研的客觀規(guī)律，以“放權(quán)”“減負(fù)”“績(jī)效”“激勵(lì)”作為核心內(nèi)容，深化“放管服”改革，挖掘科技創(chuàng)新的內(nèi)在動(dòng)力。對(duì)于事業(yè)單位而言，管理科研經(jīng)費(fèi)時(shí)要放下權(quán)力，突破傳統(tǒng)固化的管理模式，規(guī)范管理行為，確保管理更加靈活。“放管服”改革涵蓋了經(jīng)費(fèi)管理的整個(gè)流程，從經(jīng)費(fèi)預(yù)算、經(jīng)費(fèi)使用到經(jīng)費(fèi)驗(yàn)收審計(jì)中都明確規(guī)定“放管服”編制的步驟，需要通過(guò)自主管理、預(yù)算調(diào)劑等措施，為科研經(jīng)費(fèi)管理減負(fù)，讓科研人員可以擁有更多的科研經(jīng)費(fèi)自主權(quán)?？傊?，“放管服”改革的目的是簡(jiǎn)政放權(quán)，放管結(jié)合，優(yōu)化服務(wù)，促進(jìn)政府職能的不斷調(diào)整，促進(jìn)事業(yè)單位科研高質(zhì)量的發(fā)展。二、“放管服”政策下事業(yè)單位科研經(jīng)費(fèi)管理存在的問(wèn)題（一）科研經(jīng)費(fèi)管理制度煩瑣，修訂調(diào)整不及時(shí)若想保證科研經(jīng)費(fèi)高效利用，依賴于事業(yè)單位建立完整的制度體系，在一些科研事業(yè)單位中，財(cái)務(wù)部門(mén)對(duì)于科學(xué)研究項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)制度掌握不夠精準(zhǔn)，在后期建設(shè)制度過(guò)程中存在缺少研究依據(jù)、修訂不夠及時(shí)等問(wèn)題，嚴(yán)重影響著科研經(jīng)費(fèi)的正常使用。究其原因在于，對(duì)于事業(yè)單位所使用的科研經(jīng)費(fèi)主要包括中央財(cái)政科研項(xiàng)目，如國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃、國(guó)家自然基金、國(guó)家科技重大專(zhuān)項(xiàng)、中國(guó)科學(xué)院先導(dǎo)專(zhuān)項(xiàng)、中國(guó)科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)項(xiàng)目，地方財(cái)政項(xiàng)目如各省自然基金項(xiàng)目等。由于來(lái)源渠道相對(duì)廣，因此存在一定的差異性。對(duì)于這些不同方式、不同渠道、不同類(lèi)別的經(jīng)費(fèi)制度，事業(yè)單位的科研人員難免出現(xiàn)混淆的問(wèn)題，每家單位對(duì)科研項(xiàng)目的管理自然也會(huì)有很大不同。有的是項(xiàng)目組內(nèi)成員，有的是項(xiàng)目組聘用的財(cái)務(wù)助理，有的是從單位層面聘請(qǐng)或退休返聘人員負(fù)責(zé)，有的是在讀研究生兼職，上述人員對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的使用情況掌握不全面[2]。（二）預(yù)算編制與現(xiàn)實(shí)脫鉤，預(yù)算執(zhí)行困難經(jīng)費(fèi)預(yù)算的設(shè)定是否合理，直接影響著后期科研項(xiàng)目的實(shí)施情況，對(duì)于預(yù)算編制影響原因存在多種情況：第一，事業(yè)單位對(duì)于預(yù)算編制缺乏重視。一些科研人員過(guò)分注重項(xiàng)目，忽略了預(yù)算的重要性，特別是一些科研經(jīng)費(fèi)的支出沒(méi)有經(jīng)過(guò)實(shí)際調(diào)研、科學(xué)測(cè)算、詢價(jià)論證的過(guò)程，只是憑借過(guò)往的主觀經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行管理。一些科研人員為了在評(píng)審階段減少經(jīng)費(fèi)投入，通常預(yù)算編制預(yù)報(bào)數(shù)額報(bào)大，致使預(yù)算經(jīng)費(fèi)出現(xiàn)虛高的問(wèn)題。此外，由于科學(xué)研究方式過(guò)分隨意，經(jīng)常出現(xiàn)靈感突然迸發(fā)等問(wèn)題，同樣會(huì)導(dǎo)致預(yù)算編制難以全面覆蓋。第二，一些事業(yè)單位科研經(jīng)費(fèi)交由科研人員負(fù)責(zé)。對(duì)于科學(xué)課題的研究以專(zhuān)業(yè)型科研人員為主，缺少對(duì)財(cái)務(wù)知識(shí)、經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理的能力。一些事業(yè)單位沒(méi)有提前設(shè)定預(yù)算編報(bào)指南，科研人員在預(yù)算過(guò)程中沒(méi)有指導(dǎo)性的預(yù)算規(guī)范可以借鑒參考。除此之外，科研部門(mén)和財(cái)務(wù)部門(mén)對(duì)預(yù)算編制參與度不高，只是對(duì)于預(yù)算編制是否合規(guī)進(jìn)行審查，沒(méi)有對(duì)事業(yè)單位預(yù)算編制的科學(xué)性進(jìn)行全面指導(dǎo)。并且由于科研項(xiàng)目的特殊性，難以準(zhǔn)確估計(jì)科研進(jìn)度和預(yù)算，有較多預(yù)算調(diào)整的需要，需要自行編制調(diào)整說(shuō)明[3]。第三，科學(xué)研究項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理出現(xiàn)“兩頭”緊張，“中間”寬松性強(qiáng)的問(wèn)題，預(yù)算編制缺少全過(guò)程監(jiān)督，預(yù)算執(zhí)行約束力度較小，致使預(yù)算的管理形式化嚴(yán)重，無(wú)法正確發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用。預(yù)算調(diào)劑權(quán)釋放性較低，這些煩瑣復(fù)雜的預(yù)算調(diào)整程序限制了科研人員的自主權(quán)，導(dǎo)致科研人員耗費(fèi)過(guò)多的時(shí)間精力，打擊科技創(chuàng)新的積極性、主動(dòng)性。（三）財(cái)務(wù)核算不符合規(guī)范，經(jīng)費(fèi)管理方法不科學(xué)自從項(xiàng)目管理經(jīng)費(fèi)自主權(quán)擴(kuò)大要求提出以來(lái)，雖然一些事業(yè)單位對(duì)于科研經(jīng)費(fèi)管理制度進(jìn)行了一定的調(diào)整，尤其是精簡(jiǎn)了預(yù)算科目。然而，在預(yù)算項(xiàng)目開(kāi)展執(zhí)行時(shí)，科研經(jīng)費(fèi)的預(yù)算項(xiàng)目與政府會(huì)計(jì)制度核算科目缺乏一致性，缺少統(tǒng)一性的規(guī)范科目，對(duì)應(yīng)編報(bào)指南極易出現(xiàn)科目歸置不正確、會(huì)計(jì)核算行為不規(guī)范的問(wèn)題[4]。例如，一些事業(yè)單位業(yè)務(wù)費(fèi)中出現(xiàn)合作交流費(fèi)、會(huì)議費(fèi)差旅費(fèi)等，可以正常按照業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)不同計(jì)入相應(yīng)部門(mén)經(jīng)費(fèi)科目進(jìn)行核算，但是其他科研項(xiàng)目包括測(cè)試化驗(yàn)加工、信息傳播、知識(shí)產(chǎn)權(quán)事務(wù)等，缺乏核算項(xiàng)目的科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算，只能按照對(duì)預(yù)算科目的了解進(jìn)行歸類(lèi)，存在一定的主觀性，容易出現(xiàn)各類(lèi)偏差問(wèn)題。一些事業(yè)單位對(duì)于間接費(fèi)的分?jǐn)偤凸芾碣M(fèi)的提取，只能按照統(tǒng)一規(guī)定一次性提走，缺少分?jǐn)傄罁?jù)，難以客觀反映間接成本。從不同渠道獲取的經(jīng)費(fèi)管理辦法同質(zhì)化嚴(yán)重，科研項(xiàng)目在開(kāi)展過(guò)程中極易出現(xiàn)掛錯(cuò)科目的問(wèn)題。科研項(xiàng)目涵蓋了自籌經(jīng)費(fèi)、專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)等，由于經(jīng)費(fèi)支出存在邊界不明晰的問(wèn)題，導(dǎo)致資金使用混淆、核算不夠精準(zhǔn)的情況時(shí)有發(fā)生。日常報(bào)銷(xiāo)方面，科研人員表示，報(bào)賬系統(tǒng)的科目比較專(zhuān)業(yè)，他們對(duì)選擇何種報(bào)銷(xiāo)單不清楚，對(duì)較復(fù)雜的差旅費(fèi)和出國(guó)費(fèi)報(bào)銷(xiāo)補(bǔ)助如何領(lǐng)取，附件需要哪些等問(wèn)題感到棘手。部分項(xiàng)目組會(huì)聘用財(cái)務(wù)秘書(shū)，但是人員流動(dòng)性大，財(cái)務(wù)專(zhuān)業(yè)知識(shí)不足，不利于項(xiàng)目的長(zhǎng)期穩(wěn)定管理。（四）科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行方面有的科研人員采取自己制作表格，記錄每項(xiàng)支出的方式，擠占科研人員大量的時(shí)間；有的科研人員平時(shí)不關(guān)注項(xiàng)目的收支情況，直到中期檢查甚至財(cái)務(wù)驗(yàn)收時(shí)才統(tǒng)計(jì)，導(dǎo)致無(wú)法及時(shí)掌握項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況，無(wú)法及時(shí)糾正不合理支出，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行、結(jié)題驗(yàn)收難等問(wèn)題，不利于科研項(xiàng)目的管理。（五）財(cái)務(wù)驗(yàn)收和結(jié)余資金使用方面中期檢查和財(cái)務(wù)驗(yàn)收時(shí)需要項(xiàng)目組提供項(xiàng)目的預(yù)算收支情況表和相關(guān)的財(cái)務(wù)報(bào)銷(xiāo)單據(jù)，作為項(xiàng)目的牽頭單位還要提供多個(gè)課題預(yù)算執(zhí)行情況匯總表。同時(shí)還要請(qǐng)事務(wù)所進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)，與事務(wù)所進(jìn)行溝通，并就某些支出進(jìn)行解釋和說(shuō)明，對(duì)不合理的項(xiàng)目支出進(jìn)行整改。這些事項(xiàng)也擠占了科研人員專(zhuān)心科學(xué)研究的時(shí)間，對(duì)于結(jié)余資金使用情況，課題負(fù)責(zé)人要自行編制資金使用申請(qǐng)。（六）績(jī)效評(píng)價(jià)方面科研人員對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)并不十分了解，目前多數(shù)還是以項(xiàng)目結(jié)題驗(yàn)收為目標(biāo)，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)認(rèn)識(shí)及實(shí)操有所欠缺。三、“放管服”政策下事業(yè)單位科研經(jīng)費(fèi)管理的有效策略（一）建立健全科研經(jīng)費(fèi)管理體系，保證財(cái)務(wù)管控質(zhì)量“放管服”改革背景下，打通政策落實(shí)的“最后一公里”，亟待完善單位科研經(jīng)費(fèi)的管理制度體系。對(duì)于管理制度中經(jīng)費(fèi)的不同來(lái)源渠道、不同類(lèi)型、不同層次等，應(yīng)該確定制度存在的差異性，做到協(xié)調(diào)統(tǒng)一，立足于單位實(shí)際情況實(shí)施制度。在遵循上級(jí)文件精神的情況下，將不同的制度化繁為簡(jiǎn)，適用于本單位實(shí)際情況，有效解決科研人員因制度復(fù)雜執(zhí)行困難的問(wèn)題。同時(shí)，事業(yè)單位要以改革步伐為主機(jī)調(diào)，加強(qiáng)新制度規(guī)定的有效研究，調(diào)整相關(guān)制度辦法。特別是一些新舊制度，在銜接過(guò)程中應(yīng)該加強(qiáng)解釋?zhuān)茖W(xué)指導(dǎo)，宣傳貫徹好新政策。對(duì)于科研經(jīng)費(fèi)的梳理，應(yīng)該從預(yù)算編制、執(zhí)行調(diào)整等業(yè)務(wù)流程著手，精準(zhǔn)識(shí)別財(cái)務(wù)制度、管理風(fēng)險(xiǎn)中的各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，科學(xué)制定有效的防范措施，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，明確不同的職責(zé)和制度體系等。按照預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建立健全科研項(xiàng)目庫(kù)，結(jié)合經(jīng)費(fèi)預(yù)算的基本要求，將科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)納入項(xiàng)目庫(kù)，開(kāi)展規(guī)范化管理體系。另外，利用財(cái)務(wù)網(wǎng)絡(luò)報(bào)銷(xiāo)預(yù)審機(jī)制，精簡(jiǎn)預(yù)算執(zhí)行的審核流程，避免出現(xiàn)多次審批、層層報(bào)銷(xiāo)的問(wèn)題。在下放預(yù)算調(diào)整時(shí)，應(yīng)該給予更多權(quán)限，優(yōu)化調(diào)劑審批的步驟，真正落實(shí)簡(jiǎn)政放權(quán)的財(cái)務(wù)管理要求。（二）確保預(yù)算編制科學(xué)合理，規(guī)范經(jīng)費(fèi)使用行為經(jīng)費(fèi)預(yù)算科學(xué)合理，可以提高經(jīng)費(fèi)使用效益，事業(yè)單位應(yīng)該給予預(yù)算編制更多的重視。一是完善預(yù)算編制制度體系，打造預(yù)算編制的指導(dǎo)指南，規(guī)范各項(xiàng)預(yù)算編制的程序，保證預(yù)算編報(bào)更加科學(xué)合理。二是在編制預(yù)算報(bào)表時(shí)，科研人員要提前了解到本單位將要開(kāi)展的科研項(xiàng)目、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，采取科學(xué)的手段進(jìn)行評(píng)估，確保預(yù)算編制的真實(shí)合理性。三是事業(yè)單位的科研管理部門(mén)應(yīng)該加強(qiáng)事前監(jiān)督。對(duì)于預(yù)算編制中的各種支出和經(jīng)費(fèi)使用情況進(jìn)行全面審查，保證財(cái)務(wù)與科研事務(wù)之間的有效融合，邀請(qǐng)財(cái)務(wù)部門(mén)對(duì)預(yù)算編制開(kāi)展科學(xué)指導(dǎo)。四是對(duì)于預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化分解，盡可能保證預(yù)算的使用資金最優(yōu)化，減少預(yù)算與實(shí)際執(zhí)行之間產(chǎn)生的差異矛盾。事業(yè)單位要控制好調(diào)整預(yù)算的次數(shù)，對(duì)核銷(xiāo)經(jīng)費(fèi)應(yīng)該加強(qiáng)嚴(yán)格處理，保證每筆支出單據(jù)齊全，上傳附件真實(shí)有效。對(duì)于預(yù)算的審批，加強(qiáng)嚴(yán)格管理，事業(yè)單位應(yīng)該引導(dǎo)財(cái)務(wù)人員仔細(xì)研讀經(jīng)費(fèi)預(yù)算政策以及相關(guān)的法規(guī)，定期開(kāi)展培訓(xùn)，保證科研人員樹(shù)立經(jīng)費(fèi)管理意識(shí)，確保經(jīng)費(fèi)支出合法合規(guī)[5]。（三）嚴(yán)格管理科研經(jīng)費(fèi)核算，提高財(cái)務(wù)人員能力科研經(jīng)費(fèi)的核算工作同樣重要，事業(yè)單位應(yīng)該建立科研項(xiàng)目和政府收支經(jīng)項(xiàng)目相融合的核算體系，結(jié)合項(xiàng)目名稱、分類(lèi)、項(xiàng)目編號(hào)采取“專(zhuān)款專(zhuān)用、獨(dú)立核算”的方法，避免因財(cái)務(wù)人員主觀性致使核算行為不規(guī)范的問(wèn)題。通過(guò)核算反映出科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)各類(lèi)支出的情況，事業(yè)單位應(yīng)該建立預(yù)算編報(bào)指南，為科研人員提供可行性的技術(shù)指導(dǎo)、預(yù)算管理、經(jīng)費(fèi)指導(dǎo)等，制定適合科研項(xiàng)目特性的項(xiàng)目機(jī)制。在源頭上規(guī)范科研經(jīng)費(fèi)的使用以及政府收支經(jīng)濟(jì)科目的使用，有效解決科研人員因經(jīng)費(fèi)科目體系不一致的問(wèn)題，減少預(yù)算編制的負(fù)擔(dān)。事業(yè)單位應(yīng)該培養(yǎng)財(cái)務(wù)人才隊(duì)伍，補(bǔ)齊崗位空缺的問(wèn)題，建立健全財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)考核機(jī)制，讓財(cái)務(wù)人員投入到科研創(chuàng)新的經(jīng)費(fèi)管理當(dāng)中。此外，事業(yè)單位可以聯(lián)系加強(qiáng)與其他兄弟單位之間的調(diào)研交流，通過(guò)不同的渠道為財(cái)務(wù)人員提供實(shí)現(xiàn)自我增值、探索科研項(xiàng)目預(yù)算編制、決算驗(yàn)收、經(jīng)費(fèi)報(bào)銷(xiāo)等不同方面的專(zhuān)業(yè)化服務(wù)，加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)管理的后勤保障工作[6]。（四）加強(qiáng)財(cái)務(wù)信息化建設(shè)，保障經(jīng)費(fèi)管理科學(xué)化信息化時(shí)代背景下，財(cái)務(wù)管理信息化是確保高效管理經(jīng)費(fèi)的關(guān)鍵手段。首先，事業(yè)單位應(yīng)該優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，完善科研、財(cái)務(wù)、人事等相關(guān)信息管理體系，創(chuàng)建一站式服務(wù)平臺(tái)，促進(jìn)數(shù)據(jù)共享共通。其次，單位的信息管理平臺(tái)中可以提前設(shè)定經(jīng)費(fèi)預(yù)算、支出標(biāo)準(zhǔn)、績(jī)效考核目標(biāo)等，充分發(fā)揮科研經(jīng)費(fèi)的預(yù)算控制、核算等不同的監(jiān)控功能作用，及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算管理中存在的不足和問(wèn)題，及時(shí)提出解決問(wèn)題的辦法，確保科研項(xiàng)目順利地開(kāi)展。最后，事業(yè)單位應(yīng)該加強(qiáng)信息管理系統(tǒng)的板塊設(shè)計(jì)，優(yōu)化信息管理辦事流程，加強(qiáng)信息管理系統(tǒng)的實(shí)操訓(xùn)練，保證科研人員最大程度享受現(xiàn)代化的管理服務(wù)。結(jié)語(yǔ)為促進(jìn)科研事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，需要尊重科研科學(xué)研究規(guī)律，讓科研人員享有更多的人力、物力、財(cái)力支配權(quán)，給予科研技術(shù)人員更大的發(fā)揮空間，促進(jìn)科研人員自主探索，不斷地挖掘科研人員的創(chuàng)新活力。為此，政府應(yīng)該積極踐行簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)