談我國農(nóng)村金融體系存在的問題及其對策建議定稿（二）

書山有路勤為徑，學(xué)海無涯苦作舟。書山有路勤為徑，學(xué)海無涯苦作舟。第第頁談我國農(nóng)村金融體系存在的問題及其對策建議[定稿]我國農(nóng)村土地制度存在的主要問題及其對策建議

摘要：家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實行30年來，取得了輝煌的成就，但是新形勢下，我國農(nóng)村土地制度面臨著諸多問題，成為制約農(nóng)民增收的一大障礙。本文在深入分析我國農(nóng)村土地制度存在的主要問題的基礎(chǔ)上，提出對策建議：明晰土地所有權(quán)，加快實行地權(quán)登記，確保農(nóng)民的土地權(quán)益；把啟動農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)作為促進(jìn)農(nóng)村土地生產(chǎn)要素功能提高的突破口；循序漸進(jìn)地推進(jìn)農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)，使農(nóng)業(yè)用地生產(chǎn)要素功能伴隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程而不斷提高等六項建議。

關(guān)鍵詞：土地制度改革生產(chǎn)要素功能

一、引言

當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展中最突出的問題就是農(nóng)民增收緩慢，農(nóng)民增收緩慢存在著制度性因素的制約。只有積極、穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，才能使土地的生產(chǎn)要素功能有效發(fā)揮，使之真正成為農(nóng)民最基本的生活保障，從而切實增加農(nóng)民的各項收入。土地是農(nóng)民謀生的主要手段，也是農(nóng)民進(jìn)行投資、積累財富以及在代際間轉(zhuǎn)移財富的主要途徑。可以這樣說，民以食為天，農(nóng)以地為本，沒有土地也就沒有農(nóng)民。選擇、設(shè)計和安排一種什么樣的土地制度，不僅關(guān)系到土地資源的合理利用及其對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)，而且關(guān)系到與土地價值、地租相關(guān)的農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益，關(guān)系到農(nóng)民收入的增加。

我國的土地承包制只賦予農(nóng)民對土地的排他的使用權(quán)和收益的獨享權(quán)，而根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)產(chǎn)權(quán)的觀點，一個產(chǎn)權(quán)的基本內(nèi)容包括行動團(tuán)體對資源的使用權(quán)與享用權(quán)，以及自由的轉(zhuǎn)讓權(quán)。它的權(quán)能是否完整，主要可以從所有者對它所具有的排他性和可轉(zhuǎn)讓性來衡量。由于我國農(nóng)民所獲得的土地資源產(chǎn)權(quán)是殘缺的，導(dǎo)致利用該資源的私人收益小于社會收益，一方面影響農(nóng)民收入的提高，另一方面影響了資源的有效利用。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論認(rèn)為，當(dāng)現(xiàn)存制度不能使人們的需求滿足時，就會發(fā)生制度的變遷。也就是說，一項新的制度安排只有在其預(yù)期收益大于預(yù)期成本時，行為者才會產(chǎn)生對它的需求，并通過各種方式的參與，將信息傳遞到政府的決策過程之中。因此，2021年后隨著土地法律政策的調(diào)整，有關(guān)改革土地制度以增加農(nóng)民收入的研究受到重視。土地制度對農(nóng)民收入的影響主要體現(xiàn)為：制度安排不同，人們對土地的占有、支配、使用狀況便不同。合理、有效、遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律、符合本國國情的制度安排，能充分調(diào)動起農(nóng)民積極性，提高土地資源的利用效率，釋放其價值，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加農(nóng)民收入。相反，則會造成經(jīng)濟(jì)資源的浪費，阻礙農(nóng)民增收。具體來說：第一，土地是一種最基本的生產(chǎn)經(jīng)營資料和生活保障手段，其本身就是一種財產(chǎn)存在的形式，農(nóng)民憑借對土地的直接占有，可以獲得財產(chǎn)性收入;第二，農(nóng)民通過對土地的經(jīng)營，包括純粹的土地本身經(jīng)營和對土地產(chǎn)出物的經(jīng)營，可以獲得經(jīng)營性收入;第三，農(nóng)民將自身勞動力作為一種生產(chǎn)要素，與土地這一生產(chǎn)要素結(jié)合，可以獲得工資性收入。然而，目前我國的農(nóng)村土地制度的功能主要還是集中在第一點上，即保障性功能，經(jīng)營性功能和生產(chǎn)要素功能未能得到充分發(fā)揮。

二、我國農(nóng)村土地制度的演變及其存在的主要問題

新中國成立后，農(nóng)村土地制度經(jīng)歷了四次較大演變。第一階段是土地改革階段。從1947年開始，到1952年結(jié)束。這一階段的任務(wù)，就是從封建土地所有制向農(nóng)1

民土地所有制的根本變革，土地的使用權(quán)和所有權(quán)合一。第二階段是農(nóng)業(yè)合作化階段。從1952年開始，到1956年基本告一段落。這一階段的主要任務(wù)，是從農(nóng)民個體土地所有制變?yōu)檗r(nóng)民集體土地所有制。第三階段是所謂的“人民公社化”階段。從1958年開始至1978年基本結(jié)束，延續(xù)了近二十多年。實踐證明，這是一個不成功的實踐，是我國農(nóng)地制度的一次畸形變革。第四階段是農(nóng)民家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制階段。1979年以后，我國總結(jié)了歷史的經(jīng)驗教訓(xùn)，對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的制度安排作了一次重大的調(diào)整，將土地使用權(quán)分離出來交還給農(nóng)民家庭承包經(jīng)營。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實行，無疑是中國土地制度變遷成功的范例。在一定程度

上適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)主體的內(nèi)在要求，從而解放了生產(chǎn)力，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。但從20世紀(jì)80年代末開始，承包責(zé)任制的缺陷開始顯現(xiàn)，特別是隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其弊端更加突出，現(xiàn)已成為制約農(nóng)民增收的瓶頸。

（一）土地所有權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)的矛盾

我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》和《農(nóng)業(yè)法》等重要法律都明確規(guī)定我國農(nóng)村的土地屬于農(nóng)民集體所有，從這一點來說，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)是明確的。但“集體”是指哪一級，法律規(guī)定卻又很不明確。如在《憲法》中，被籠統(tǒng)規(guī)定為“集體所有”;在《民法通則》中被界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級集體;而在《農(nóng)業(yè)法》和《土地管理法》中則是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村或村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織。[6]由于沒有具體規(guī)定農(nóng)村土地所有者是誰，導(dǎo)致所有者缺位或“虛位”。同時，土地使用權(quán)的主體、地位、界限、獲取與轉(zhuǎn)讓的法律程序、法律形式及法律保護(hù)手段也都沒有明確的法律規(guī)定。法律規(guī)定的不清晰及農(nóng)民的多種理解使得農(nóng)村土地關(guān)系極為混亂，村干部進(jìn)行“尋租”，農(nóng)民對土地使用權(quán)存在很強(qiáng)的不穩(wěn)定感，進(jìn)而對土地長期投入預(yù)期不足，直接影響著農(nóng)民對土地的經(jīng)營熱情和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，致使有的農(nóng)地出現(xiàn)鹽堿化、沙化、甚至荒漠化現(xiàn)象。除此之外，農(nóng)村土地權(quán)利殘缺，其中最有實質(zhì)意義的是處分權(quán)集體不能行使。國務(wù)院在《關(guān)于發(fā)展房地產(chǎn)若干問題的通知》中規(guī)定：“集體所有的土地必須先行征用轉(zhuǎn)為國有土地后才能出讓?！?/p>

（二）土地承包經(jīng)營與土地利用效率之間的矛盾，使得土地的生產(chǎn)要素功能不能充分發(fā)揮，制約農(nóng)民增收

規(guī)模化生產(chǎn)和專業(yè)化分工是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基本要求。規(guī)模化生產(chǎn)將促進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣與應(yīng)用，從而大幅度提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和邊際效益。農(nóng)業(yè)的經(jīng)營規(guī)模達(dá)到一定的程度，會促進(jìn)專業(yè)化分工的發(fā)展。專業(yè)化分工優(yōu)化了生產(chǎn)組織內(nèi)部的資源配置，同樣是提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和邊際效益的有效途徑。但是，在我國現(xiàn)階段的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，規(guī)模經(jīng)濟(jì)和專業(yè)化分工的優(yōu)勢受到了過于分散的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排的制約。

我國現(xiàn)行的《土地管理法》是針對當(dāng)時亂占濫用耕地的嚴(yán)重情況而制定的，偏重于土地使用的審批管理，對土地經(jīng)營和流轉(zhuǎn)的管理以及土地有償有期限出讓轉(zhuǎn)讓和抵押等缺乏必要的規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā冯m然規(guī)定：“國有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定?！钡侥壳盀橹梗瑖鴦?wù)院只對城鎮(zhèn)國有土地如何依法進(jìn)入市場問題制定了條例，即《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，對農(nóng)村集體所有的土地使用權(quán)如何進(jìn)入市場，至今尚未制定出相關(guān)法規(guī)。在現(xiàn)行土地制度下，除了國家低價征用集體土地以外，集體所有的土地是不能通過市場而流動的。雖然農(nóng)戶也在進(jìn)行不同形式的流轉(zhuǎn)實踐。但從整體上看，農(nóng)地還是沒有真正流轉(zhuǎn)起來，現(xiàn)代意義上的集中經(jīng)營更是很少發(fā)生。

（三）農(nóng)村土地征收、征用制度規(guī)定對農(nóng)民利益的侵害比較嚴(yán)重，影響了農(nóng)民增收

現(xiàn)行土地管理法關(guān)于土地征收范圍的界定不夠適當(dāng)。一是法律關(guān)于土地征收范圍的規(guī)定過寬，把不應(yīng)該引入征收程序的部分建設(shè)用地如把商業(yè)性建設(shè)用地納入征地范圍，損害了農(nóng)民權(quán)益;二是關(guān)于土地征收范圍的規(guī)定又過窄，對于應(yīng)該引入征收（或征用）程序的生態(tài)林建設(shè)用地，則沒有納入其規(guī)定的征收（或征用）范圍。世界上多數(shù)國家和地區(qū)都是以土地的市場價格為基礎(chǔ)來確定補(bǔ)償額度的，有的國家和地區(qū)還根據(jù)土地未來的價格以及征地對土地所有權(quán)人和使用人造成的其他間接損失來確定補(bǔ)償額度。然而，我國土地管理法第47條規(guī)定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是：土地補(bǔ)償費為被征耕地前三年平均產(chǎn)值的6—10倍，安置補(bǔ)助費為被征耕地前三年平均產(chǎn)值的4—6倍。如按以上標(biāo)準(zhǔn)支付的土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費，但土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費二者的總和最高不得超過被征耕地前三年平均年產(chǎn)值的30倍。這完全是一種與市場無關(guān)的政策性價格，而且過于偏離土地的市場價值和農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)預(yù)期。同時，我國的征地補(bǔ)償范圍僅包括了直接損失，沒有包括間接損失，尤其是沒有包括農(nóng)民的擇業(yè)成本和從事新職業(yè)的風(fēng)險金，這些都導(dǎo)致了農(nóng)民日后的生活困難。改革開放以來通過低價征地從農(nóng)民那里拿走的資金至少在3萬億元以上。

三、針對我國農(nóng)村土地制度的政策建議

（一）明晰土地所有權(quán)，加快實行地權(quán)登記，確保農(nóng)民的土地權(quán)益

我國《土地管理法》要求?！稗r(nóng)民集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)所有權(quán)?！钡牵?988年至今，為農(nóng)民集體所有的土地核發(fā)證書的工作卻一直沒有全面開展起來。當(dāng)前，應(yīng)加快這一工作進(jìn)程。國家成立專門的地權(quán)登記機(jī)構(gòu)，對每一塊土地都必須登記，明確所有權(quán)人，在此基礎(chǔ)上由政府頒發(fā)土地所有權(quán)證。地權(quán)登記，給土地所有者發(fā)地權(quán)證，是防止政府強(qiáng)占土地所有者地權(quán)的基礎(chǔ)之基礎(chǔ);明確集體土地所有權(quán)的所屬范圍，至于“集體”指哪一級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以了解各村具體真實情況，村委會擔(dān)當(dāng)比較合適。村委會成員由村民選舉產(chǎn)生，上級加以任命，任期五年一屆。其主要職責(zé)是從事農(nóng)村土地的分配調(diào)節(jié)、計生、基建、科普、文教等事務(wù)管理。村委會人員要納入國家公務(wù)員編制，發(fā)放工資，工資額度應(yīng)高于村人均收入水平。

（二）把啟動農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)作為促進(jìn)農(nóng)村土地生產(chǎn)要素功能提高的突破口這主要是出于以下考慮：宅基地在農(nóng)民社會保障中的作用遠(yuǎn)次于農(nóng)業(yè)用地，徹底放開農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，不會影響農(nóng)民正常生產(chǎn)和生活。與農(nóng)村其它改革相比，農(nóng)村宅基地制度仍處于計劃經(jīng)濟(jì)體制時的狀態(tài)，現(xiàn)在宅基地僅僅具有社會保障功能，沒有生產(chǎn)要素功能與財產(chǎn)功能。既然黨的十六大提出了要保障居民財產(chǎn)性收入增長《，物權(quán)法》也提出了“保障一切市場主體平等法律地位和發(fā)展權(quán)利”，就必須賦予宅基地與農(nóng)業(yè)用地、集體建設(shè)用地一樣的用益物權(quán)，農(nóng)民享有宅基地完整的占有權(quán)、使用權(quán)、受益權(quán)和處分權(quán)。當(dāng)前在村莊整治中應(yīng)保護(hù)農(nóng)民現(xiàn)有宅基地權(quán)利不被剝奪，近期內(nèi)還應(yīng)切實采取措施，逐步清除各種妨礙宅基地流轉(zhuǎn)的體制障礙，只要符合土地利用規(guī)劃，允許宅基地在城鄉(xiāng)居民之間自由流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)宅基地流轉(zhuǎn)與人口流動相一致，為城市化水平和農(nóng)業(yè)用地生產(chǎn)要素功能大幅提高創(chuàng)造條件。

（三）循序漸進(jìn)地推進(jìn)農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)，使農(nóng)業(yè)用地生產(chǎn)要素功能伴隨著城鄉(xiāng)

一體化進(jìn)程而不斷提高

近期內(nèi)，應(yīng)將農(nóng)業(yè)用地抵押權(quán)利還給農(nóng)民，這對于留在農(nóng)業(yè)內(nèi)部的勞動力和待轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力來講都是亟待解決的問題，如果農(nóng)村土地可以抵押，就可以克服農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的資金瓶頸問題，有助于提高土地生產(chǎn)效率;也可以提供到城市創(chuàng)業(yè)的資本，加快農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的步伐。鑒于完善的社會保障制度在短期內(nèi)還難以覆蓋農(nóng)村，以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)也需要較長時期，近期重點應(yīng)放在促進(jìn)農(nóng)村土地在集體范圍內(nèi)自由流轉(zhuǎn)，使土地經(jīng)營規(guī)模比原來有所擴(kuò)大，待時機(jī)成熟，再促使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)突破集體界限，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)用地在農(nóng)民之間自由流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營。

（四）制定集體建設(shè)用地直接入市政策，使集體建設(shè)用地生產(chǎn)要素功能的提高沿著正確的軌道發(fā)展

盡管過去我國因為限制農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)而避免了大量農(nóng)村人口因城市化和工業(yè)化而流離失所，可是現(xiàn)行征地制度造成了大量失地農(nóng)民，影響到社會和諧，現(xiàn)有集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式再難以為繼。黨的十七屆三中全會提出了“允許集體建設(shè)用地直接入市”，現(xiàn)在應(yīng)按照這一方針，制定集體建設(shè)用地非公共利益用途直接入市的具體政策，實現(xiàn)集體建設(shè)用地與國有土地“同地、同價、同權(quán)”。對于因公共利益需要而發(fā)生的國家征地，不能再按原有用途而應(yīng)按市場價值公正合理地補(bǔ)償農(nóng)民，保證農(nóng)民土地的財產(chǎn)權(quán)利和發(fā)展權(quán)利，使集體建設(shè)用地生產(chǎn)要素功能的提高朝著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展方向發(fā)展。

（五）按照市場化原則，對農(nóng)村集體土地征用依法公平補(bǔ)償，促進(jìn)農(nóng)民增收尊重農(nóng)民集體土地財產(chǎn)權(quán)利，按照市場化原則確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對農(nóng)村集體土地征用公平補(bǔ)償。所謂公平補(bǔ)償是指按照反映土地真實價值（按土地的最高機(jī)會成本即可能帶來的最高收益計算）的市場價格來進(jìn)行。同時，在制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時，不僅要考慮現(xiàn)實土地用途的補(bǔ)償，也要讓農(nóng)民分享用途轉(zhuǎn)化后的收益。征地補(bǔ)償費不僅要體現(xiàn)土地作為生產(chǎn)資料和生存保障資料的價值，還要保證對土地追加投資能得到補(bǔ)償。要以使農(nóng)民生活水平發(fā)展提高為征地補(bǔ)償原則，充分考慮農(nóng)民的生存權(quán)益和發(fā)展權(quán)益。應(yīng)改變過去征地補(bǔ)償?shù)淖龇?，補(bǔ)償除原有的內(nèi)容外，還應(yīng)包括農(nóng)民的社會保障費用、教育培訓(xùn)費用和土地增殖分成等，使被征用土地農(nóng)民的生活水平、發(fā)展水平與國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)。

（六）加快推進(jìn)農(nóng)村社會保障制度建設(shè)和戶籍制度和村民自治制度的制度改革、建設(shè)，加強(qiáng)法制建設(shè)，解除農(nóng)民增收的后顧之憂

農(nóng)村土地制度改革是一項綜合性的制度變遷，需要在多方面同時發(fā)動改革，才能取得良好的效果。目前農(nóng)村免費九年義務(wù)教育，是以工哺農(nóng)最直接的體現(xiàn)，是增加農(nóng)民收入立竿見影的重大舉措，對提高農(nóng)民素質(zhì)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展意義重大，但惠及面還有限，應(yīng)加快推進(jìn)此項工作的進(jìn)程。此外，從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的思路出發(fā)，加快推進(jìn)農(nóng)村社會保障制度建設(shè)，逐步建立以“低收入農(nóng)民最低生活保障”、“失地農(nóng)民生活保障”、“農(nóng)民工養(yǎng)老保障”、“農(nóng)村新型合作醫(yī)療”、“孤寡老人集中供養(yǎng)”的“新五?！敝贫?，逐步弱化土地的福利和社會保險功能，解除農(nóng)民的后顧之憂，以健全和完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，增加農(nóng)民的土地收益和財產(chǎn)性收入。同時，應(yīng)加快戶籍制度改革和切實落實村民自治制度，加強(qiáng)法制建設(shè)，為農(nóng)村土地制度改革注入新的強(qiáng)大動力，為改革保駕護(hù)航。

參考文獻(xiàn)：

[1].趙忠璇，2021年；《從農(nóng)民增收的角度談土地制度的缺