論我國農(nóng)村低保制度的缺陷與完善

書山有路勤為徑，學(xué)海無涯苦作舟。書山有路勤為徑，學(xué)海無涯苦作舟。第第頁論我國農(nóng)村低保制度的缺陷與完善摘要：城鄉(xiāng)低保標準掛鉤物價

民政部5月18日會同國家發(fā)改委、財政部、國家統(tǒng)計局印發(fā)《關(guān)于進一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障標準制定和調(diào)整工作的指導(dǎo)意見》，標志著我國城鄉(xiāng)低保標準動態(tài)調(diào)整機制正式建立。意見規(guī)定，各地要運用基本生活費用支出法、恩格爾系數(shù)法或消費支出比例法制定城鄉(xiāng)低保標準，建立和完善城鄉(xiāng)低保標準與物價上漲掛鉤的聯(lián)動機制，并隨著當?shù)鼐用裆畋匦杵穬r格變化和人民生活水平的提高定期調(diào)整。

農(nóng)村低保制度落實至今，為廣大收入水平低于全社會的低收入者解決了溫飽問題。對貧富差距的擴大也有很好的延緩作用。但農(nóng)村低保制度在實施也存在著缺陷，從以上材料可以看出低保制度的實施不夠靈活。努力看到該制度在實施過程當中的不足才能更好的保障貧困人口溫飽問題、實現(xiàn)其基本生存權(quán)的需要。

建立農(nóng)村最低生活保障制度是消除貧困、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要制度安排，也是繼農(nóng)村稅費改革后的又一項重大惠農(nóng)政策，在我國農(nóng)村反貧困事業(yè)中具有里程碑式的意義：在農(nóng)村建立最低生活保障制度，是盡快解決絕對貧困人口溫飽問題、實現(xiàn)其基本生存權(quán)的需要。在農(nóng)村建立最低生活保障制度，是城鄉(xiāng)居民均等享受國民經(jīng)濟收入和改革發(fā)展成果的需要，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的具體體現(xiàn)，是加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)的需要。黨的十六屆五中全會、十屆全國人大四次會議以及《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》，都把建設(shè)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農(nóng)村作為一個重大課題，并要求在新農(nóng)村建設(shè)中堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。建立農(nóng)村貧困人口最低生活保障制度，既是農(nóng)村扶貧目標和思路的創(chuàng)新，又是國民經(jīng)濟收入和改革發(fā)展成果的再分配，可以使城鄉(xiāng)居民在最低生活保障方面實現(xiàn)制度性的均等化。這對于建設(shè)社會主義新農(nóng)村，構(gòu)建社會主義和諧社會具有重大現(xiàn)實意義。

農(nóng)村最低保障制度實踐中存在的主要問題：

實施不夠靈活。表現(xiàn)在不敢輕易更換保障對象，低保對象幾乎幾年不變，除非是子女長大成人或低保對象死亡。有的還把農(nóng)村低保制度誤認為是農(nóng)村社會保障體系的全部內(nèi)容，在實際的操作、宣傳、輿論引導(dǎo)方面，對其社會功能寄與了太高的期望。亦或者是低保標準很少改變，社會經(jīng)濟一直在發(fā)展，物價處于時時變化當中而且大多數(shù)是在上升，而低保標準卻沒上升。

保障范圍過窄。從多數(shù)地區(qū)開展低保的工作情況來看，低保范圍一般是無勞動能力、無生活來源的孤老殘幼以及勞動力少、家庭收入低或因災(zāi)、病及殘疾致貧的家庭，主要保障對象是農(nóng)村絕對貧困的人口。低保的覆蓋面不夠廣，實行低保政策后，有些地區(qū)保障人數(shù)比特困戶救助人數(shù)還要低。因低保資金和低保指標有限，只能有多少錢辦多少事，先解決特困類弱勢群體。

農(nóng)村低保資金監(jiān)督管理不到位，挪用現(xiàn)象嚴重

多年來，各相關(guān)部門密切配合，建章立制，確定申報審批程序和相關(guān)條件標準，取得明顯成效。由于我國農(nóng)村最低生活保障制度尚處于實驗和摸索階段，尚未制度化，社會保障主要項目的法律、法規(guī)不健全，還沒有一套規(guī)范的操作方法，各地區(qū)在實際操作中隨意性很大，

保障資金的發(fā)放還沒有規(guī)范化。經(jīng)辦人員把關(guān)不嚴、不按申報程序辦理等不規(guī)范現(xiàn)象，存在人情保、養(yǎng)懶漢現(xiàn)象。低?；A(chǔ)管理薄弱、檔案材料保管不齊、信息化建設(shè)落后問題普遍存在，還沒有完全做到低保資金的社會化發(fā)放。執(zhí)行過程中的官僚主義作風嚴重，貪污腐敗、挪用、占用保障資金的現(xiàn)象嚴重。截留、擠占、挪用、侵吞國家專項資金的事情已經(jīng)不是什么新聞，有些部門年終突擊分錢已經(jīng)成了司空見慣的事情，有些地方政府把國家用于扶貧的專項資金，擅自改變用途，成了地方修廣場、建馬路、蓋辦公樓的主要資金來源，有些地方把國家的專項資金成了尋租和錢權(quán)交易的工具。當然，這與我們財政核算和預(yù)算不實有極大的關(guān)系，也有我們財政運行管理上存在極大的制度問題，同時，還有國家專項資金監(jiān)督管理的制度缺陷問題。

既然已經(jīng)意識到低保制度實施過程當中的缺陷就應(yīng)該有相應(yīng)的完善措施：加強調(diào)查研究，準確確定保障對像

農(nóng)村低保涉及人員最多，且居住分散，家庭收入復(fù)雜且變動大，這就要求工作人員必須進行艱苦細致的調(diào)查研究，對農(nóng)村貧困人口進行全面的排查和摸底，并在此基礎(chǔ)上準確界定保障對象，這是做好農(nóng)村低保工作的前提和基礎(chǔ)。這就必須研究改進收入調(diào)查方法。

科學(xué)界定、調(diào)整農(nóng)村最低生活保障標準

標準過低，解決不了貧困農(nóng)民的最低生活需要；標準過高，會造成財政負擔重，同時會出現(xiàn)負激勵問題，容易出現(xiàn)養(yǎng)懶漢現(xiàn)象。因此，要科學(xué)確定農(nóng)村最低生活保障線標準。確定農(nóng)村最低生活保障線標準的基本要求是，既要能保障農(nóng)村貧困人口的最低生活，又要能防止保障標準過高而形成養(yǎng)懶漢的傾向。其主要考慮因素，一是維持農(nóng)民最基本生活的物質(zhì)需要。各地應(yīng)在認真調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，準確測算出貧困對象年人均消費水平和人均基本生活費支出。二是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平。主要考慮當?shù)氐娜司鶉裆a(chǎn)總值、農(nóng)民人均純收入等指標。三是地方財政的承受能力。四是物價上漲指數(shù)。由于以上各因素是不斷變化的，保障線標準也應(yīng)隨著這些因素的變化而每隔一段時間（一般為一年）調(diào)整一次，各地應(yīng)在綜合考慮以上因素的基礎(chǔ)上，確定一個科學(xué)可行的最低生活保障線標準的參照系數(shù)。

最低生活保障資金的監(jiān)督管理

在農(nóng)村低保人口的資金監(jiān)管上，要建立科學(xué)的管理制度和監(jiān)管制度。對這一塊工作，在財政預(yù)算上，特別是中央財政預(yù)算要堅持執(zhí)行“從中央到人頭”的一卡式管理，對地方政府和部門要在資金的運行上要實行封閉運行。切實克服截留、擠占、挪用、侵吞的行為，同時，要解決“雁過拔毛”的部門問題，要把好事辦好。

為確保最低生活保障資金的安全和合理使用，除了建立完善的審批制度和規(guī)范工作程序外，還應(yīng)建立檢查制度，即由民政部門牽頭，會同審計、財政等部門，實行半年分查，年終總查，強化監(jiān)督約束機制，對低保資金發(fā)放情況實行事前、事中、事后全過程監(jiān)督，確保農(nóng)村低保資金的安全、規(guī)范、高效運行，并及時了解和掌握實施動態(tài)，及時修改實施規(guī)定和實施辦法。應(yīng)該重視群眾的監(jiān)督和檢舉，為群眾提供良好、安全的上訪環(huán)境。此外，還應(yīng)該建立低保民主議事會制度，進一步增強群眾對低保審查的參與度，使低保資金審批更加透明化，把財政資金真正用在刀刃上，切實做到“應(yīng)保盡保”。

最低生活保障資金的業(yè)務(wù)管理

各級民政部門是農(nóng)村最低生活保障業(yè)務(wù)的主管部門，負責農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)的規(guī)劃、決策和業(yè)務(wù)管理工作。保障資金籌集起來，集中到縣一級管理，由民政局開設(shè)“農(nóng)村最低生活保障基金”專用賬戶，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基金單列，每年分批由銀行按民政部下達各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的兌

現(xiàn)金額，分別撥付給鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社，保障對象憑保障金領(lǐng)取證到鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政單位辦理三聯(lián)單后，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社領(lǐng)取保障金，市級民政部門只走賬，不管錢，做到?？顚Ｓ?。

上述是我們小組認為農(nóng)村低保在實施過程中的不足及解決這一不足的意見。但我們還認為農(nóng)村低保制度并不能從根本上解決農(nóng)村貧困人民的生活保障。要從根本上解決就得加快社會經(jīng)濟的發(fā)展，同時建設(shè)完善的社會保障制度。只有社會經(jīng)濟發(fā)達才更有能力照顧貧困人民。

【摘要】

最低生活保障制度是法律賦于每一個公民在不能維持最低生活水平時，由國家和社會按照法定的標準向其提供滿足最低生活需要的物質(zhì)援助的社會保制度.。在我國，最低生活保障制度是具有中國特色的社會救助制度，是社會保障制度中的重要組成部分，承擔著為社會成員提供最基本的生活保障的任務(wù)，發(fā)揮社會安全網(wǎng)的作用，并體現(xiàn)了政府承擔的基本社會保障的責任。而農(nóng)村最低生活保障制度是國家和社會為保障收入難以維持最基本生活的農(nóng)村貧困人口而建立的社會救濟制度。我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口占全國人口的80%左右，建立農(nóng)村困難群眾的低保制度，有著重要而深遠的意義。

【關(guān)鍵詞】

農(nóng)村低保制度；社會主義；城鄉(xiāng)發(fā)展。

一、農(nóng)村最低生活保障制度的提出背景

農(nóng)村最低生活保障制度的提出。最低生活保障制度是指以保障居民基本生活為目的，科學(xué)、合理地確定最低生活保障標準，然后對家庭成員的人均收入低于最低生活保障標準的給予差額補助。最低生活保障制度是世界上絕大多數(shù)市場經(jīng)濟國家普遍實行的以保障全體公民基本生存權(quán)利為目的的社會救助制度。它根據(jù)維持最起碼的生活需求的標準設(shè)立一條最低生活保障線，當每個公民的收入水平低于最低生活保障線而生活發(fā)生困難時，有權(quán)利得到國家和社會按照法定的程序和標準提供的現(xiàn)金和實物救助。最低生活保障制度作為一種解決貧困問題的補救機制，是現(xiàn)代化國家社會保障制度體系中必不可少的基本組成部分，是社會保障體系中的最后一道“安全網(wǎng)”。

2021年初，黨中央、國務(wù)院決定在全國建立農(nóng)村低保制度，中央財政安排專項補助資金支持財政困難的地方。1月9日，胡錦濤總書記作出重要指示，強調(diào)要抓緊建立農(nóng)村低保制度，為困難群眾雪中送炭。3月5日，溫家寶總理在十屆全國人大五次會議上指出，在全國建立農(nóng)村低保制度，是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要舉措。5月23日，溫總理主持國務(wù)院常務(wù)會議對全面建立和實施農(nóng)村低保制度作出部署。6月26日，國務(wù)院在北京召開全國建立農(nóng)村最低生活保障制度工作會議，回良玉副總理提出明確要求：今年要在全國農(nóng)村全面建立低保制度，并確保在年內(nèi)將最低生活保障金發(fā)放到戶。7月11日，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，這標志著我國農(nóng)村低保制度開始全面建立和實施。

二、農(nóng)村最低生活保障的范圍

農(nóng)村最低生活保障標準由縣級以上地方人民政府按照能夠維持當?shù)剞r(nóng)村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費用確定，并報上一級地方人民政府備案后公布執(zhí)行。農(nóng)村最低生活保障標準隨著當?shù)厣畋匦杵穬r格變化和人民生活水平提高適時進行調(diào)整。

農(nóng)村最低生活保障對象是家庭年人均純收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实霓r(nóng)村居民，主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農(nóng)村居民。

三、建立農(nóng)村最低生活保障制度的必要性

改革開放以來，我國經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展，黨和政府高度重視“三農(nóng)”工作，不斷加大扶貧開發(fā)和社會救助工作力度，農(nóng)村貧困人口數(shù)量大幅減少。但是，仍有部分貧困人口尚未解決溫飽問題，需要政府給予必要的救助，以保障其基本生活，并幫助其中有勞動能力的人積極勞動脫貧致富。黨的十六大以來，部分地區(qū)根據(jù)中央部署，積極探索建立農(nóng)村最低生活保障制度，為全面解決農(nóng)村貧困人口的基本生活問題打下了良好基礎(chǔ)。在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度，是踐行“三個代表”重要思想、落實科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求，是解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題的重要舉措，也是建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系的重要內(nèi)容。做好這一工作，對于促進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，維護社會公平具有重要意義。各地區(qū)、各部門要充分認識建立農(nóng)村最低生活保障制度的重要性，將其作為社會主義新農(nóng)村建設(shè)的一項重要任務(wù)，高度重視，扎實推進。

建立農(nóng)村最低生活保障制度對于農(nóng)村消除貧困、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的意義。

1、在農(nóng)村建立最低生活保障制度，是盡快解決絕對貧困人口溫飽問題、實現(xiàn)其基本生存權(quán)的需要。自2021年我國開始實行開發(fā)式扶貧方針以來，絕對貧困人口規(guī)模大幅下降，2021—2021年共計減少了1061萬人，大部分貧困地區(qū)、貧困人口通過自身的努力走上了脫貧致富、自我發(fā)展的道路。而隨著扶貧投入的不斷增長，每年減少的貧困人口數(shù)量卻在變小。上世紀80年代，全國農(nóng)村絕對貧困人口平均每年減少1370萬，90年代平均每年減少520萬。2021—2021年，平均每年只減少約156萬，其中2021年不僅沒有減少，反而增加了80萬。根據(jù)統(tǒng)計局估算，當前絕對貧困人口中有7%喪失勞動力，只有在農(nóng)村建立最低生活保障制度才能徹底解決這部分絕對貧困人口的生存問題，并穩(wěn)定、持久、有效地解決全國農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。

2、在農(nóng)村建立最低生活保障制度，是城鄉(xiāng)居民均等享受國民經(jīng)濟收入和改革發(fā)展成果的需要，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的具體體現(xiàn)，是加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)的需要黨的十六屆五中全會、十屆全國人大四次會議以及《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》，都把建設(shè)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農(nóng)村作為一個重大課題，并要求在新農(nóng)村建設(shè)中堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。建立農(nóng)村貧困人口最低生活保障制度，既是農(nóng)村扶貧目標和思路的創(chuàng)新，又是國民經(jīng)濟收入和改革發(fā)展成果的再分配，可以使城鄉(xiāng)居民在最低生活保障方面實現(xiàn)制度性的均等化。建立農(nóng)村最低生活保障制度對于建設(shè)社會主義新農(nóng)村，構(gòu)建社會主義和諧社會具有的重大現(xiàn)實意義。

1、是市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求。在社會主義市場經(jīng)濟的建立和完善過程中，由于體制轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的劇變，不可避免地會出現(xiàn)一些新的社會矛盾和社會問題。例如：東中西部發(fā)展不平衡問題，東部地區(qū)發(fā)展遠遠高于西中部地區(qū)。所以。建立農(nóng)村居民最低生活保障制度，有助于在效率優(yōu)先的前提下，克服市場的負面影響，緩減農(nóng)村區(qū)域間的收入差異和社會矛盾，實現(xiàn)社會公平，最終實現(xiàn)計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的順利轉(zhuǎn)軌。

2、對于消除貧困、全面建設(shè)小康社會作用突出。多年來，黨和政府在消除貧困方面做了許多努力，但脫貧致富仍然是新農(nóng)村建設(shè)和全面建設(shè)小康社會的艱巨任務(wù)。建立農(nóng)村最低生活保障制度，有利于大力減少貧困人口，早日實現(xiàn)扶貧攻堅目標；有利于改善低收入農(nóng)民的生產(chǎn)生活自立條件，激發(fā)勤勞致富的積極性；有利于解決廣大農(nóng)民的后顧之憂，增強黨群、干群凝聚力，為社會主義新農(nóng)村建設(shè)增添動力，加快全面建設(shè)小康社會進程。

3、有利于解決三農(nóng)問題，維護農(nóng)村的穩(wěn)定。“三農(nóng)”問題是我國現(xiàn)代化建設(shè)中的一個關(guān)鍵問題?！叭r(nóng)”問題的解決有賴于從根本上解決農(nóng)村的全面健康發(fā)展問題。如果不及時予以解決，就可能形成社會不穩(wěn)定的誘發(fā)因素，從而危及農(nóng)村的社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。而全面建立農(nóng)村最低生活保障制度，為農(nóng)村低收入者提供必要的生活保障，可以增強農(nóng)民抵御各種風險的能力，有助于解決農(nóng)民的后顧之憂，促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。這對于緩解社會矛盾、維護農(nóng)村社會的穩(wěn)定將起到十分積極的作用。

4、有利于提高弱勢群體抵御風險的能力。生活相對貧困的群體對社會風

險的承受能力不足，當這些弱勢群體的基本生活受到威脅時，貧困就不僅僅是經(jīng)濟問題，也可能轉(zhuǎn)化為政治問題。建立農(nóng)村居民最低生活保障制度有助于解除農(nóng)民群眾的后顧之憂，改善農(nóng)村弱勢群體和貧困群體的生活，緩和社會矛盾，為經(jīng)濟建設(shè)和改革開放創(chuàng)造良好的社會環(huán)境；同時，也有利于弘揚扶貧濟困的人道主義精神，有利于精神文明建沒.

五、農(nóng)村居民最低生活保障制度的現(xiàn)狀

最低生活保障制度的現(xiàn)狀最低生活保障制度的現(xiàn)狀目前全國大多數(shù)實施的來看，農(nóng)村最低生活保障制度存很多問題，以湖南省株洲縣為例，這個縣農(nóng)村低保全面實施一年多了，在這一年中，各項工作和事業(yè)都取得了顯著的發(fā)展，人民群眾也基本上滿意，但是隨著社會的發(fā)展和人民的需要，株洲縣的農(nóng)村社會救助體系的建設(shè)的緊迫性和重要性也日益凸顯重要，在農(nóng)村的低保工作仍面臨著一些困難和不足，仍需廣大民政工作人員繼續(xù)努力。

1、保障不全面，缺乏深度和廣度，救助金較少，救助水平低。目前，株洲縣僅只把農(nóng)村特困戶即因病，因殘，因災(zāi)或因文化水平低，智力低下導(dǎo)致家庭生活困難，難以維持日?；旧畹霓r(nóng)村家庭納入保護范圍，而這只僅占農(nóng)村人口的1%，實際上未能做到應(yīng)保盡保，而且救助水平低，貧困的家庭的生活仍舊非常困難。

2、沒有穩(wěn)定充足的資金來源及其籌備機制，當前農(nóng)村低保所需資金主要是以縣里和市里的財政預(yù)算為主，再者就是中央省市給予適當?shù)难a助，怎么樣補助，補助多少，基層在把握低保資金總量上存在很大困難。

3、低保工作平臺弱。缺乏相應(yīng)的工作人員，農(nóng)村低保工作關(guān)系是千家萬戶，量大，面廣。目前，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有一名民政助理，而且還身兼數(shù)職，工作難度非常大，缺乏相應(yīng)的工作經(jīng)費。

4、農(nóng)村低保對象確定難，農(nóng)村低保對象是由村里上報到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，然后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)核實認定，村里的干部好多都認為確定低保對象比較難，一是不知道怎么樣才是低保的保障范圍，所以，這就導(dǎo)致了村里的工作的武斷和專制，由村干部評議確定，有些村因為村里的貧困戶很多，低保所給的人數(shù)名額較少，沒納入低保的貧困戶對村干部有很大的意見，引發(fā)了不少的矛盾，工作很難。因此，需要在深入調(diào)查和分析的基礎(chǔ)上，更加系統(tǒng)科學(xué)地構(gòu)建我國農(nóng)村居民最低生活保障制度體系

六、農(nóng)村最低保障制度實踐中存在的主要問題

盡管自20世紀90年代以來，農(nóng)村低保工作取得了一定進展，但是也暴露了一些突出問題，急需研究改進。其中，最大的問題是農(nóng)村低保進展緩慢、覆蓋面低，絕大多數(shù)農(nóng)村貧困人口仍然不能納入低保范圍，還有相當一部分農(nóng)村困難群眾無法獲得任何來自國家和社會的基本生活保障。除此之外，在農(nóng)村低保制度實踐過程中，以下幾個問題也比較突出：

1、工作指導(dǎo)思想有偏差目前許多地區(qū)各級干部對建立和完善農(nóng)村低保制度的社會意義認識清楚，而對如何充分利用現(xiàn)有條件最大限度地發(fā)揮低保制度的社會效益、如何處理該制度眼前利益和長遠利益關(guān)系的思想認識卻沒有完全統(tǒng)一。有的從維護社會穩(wěn)定方面考慮多一些，有的從本鄉(xiāng)鎮(zhèn)如何爭取更多的低保資金考慮多一些，有的從操作便利性方面考慮多一些。甚至有些管理干部還抱著“請神容易送神難”的“好人態(tài)度”，不敢輕易更換保障對象，低保對象幾乎幾年不變，除非是子女長大成人或低保對象死亡。有的還把農(nóng)村低保制度誤認為是農(nóng)村社會保障體系的全部內(nèi)容，在實際的操作、宣傳、輿論引導(dǎo)方面，對其社會功能寄與了太高的期望。

2、認識上的誤區(qū)目前包括基層政府工作人員在內(nèi)的許多人對低保工作的法制性認識不足，認為低保工作是黨和政府的一項德政工程，可有可無、可多可少?，F(xiàn)行的工作方式帶有濃厚的行政色彩，隨意性較大，錢多了就多保一點，錢少了就少保一點，因錢定人。有不少地方的政府部門認為低保工作固然重要，但經(jīng)濟發(fā)展相對落后、財政資金不足，所以愛莫能助。就社會保障體系的建立和完善而言，經(jīng)濟和資金實力的確是一個重要條件，但絕不

是決定因素。還有不少人認為，同是作為弱勢群體的農(nóng)村居民與城市居民相比，前者最起碼還擁有賴以生存的生產(chǎn)資料——土地，而城市三無人員、下崗人員等，失去工作就失去了任何經(jīng)濟來源，因此，城市低保工作比農(nóng)村低保工作更迫切、更重要。在實踐中重視城市低保工作，忽視和輕視農(nóng)村低保工作。

3、農(nóng)村低保對象界定標準上的困難和城鎮(zhèn)居民相比，農(nóng)村居民收人有其自身特點，使得在收入界定上存在一定困難。第一，收入難以貨幣化。由于農(nóng)村居民收入中糧食等實物收入占相當比重，在價值轉(zhuǎn)化過程中存在較大的隨意性。第二，收入的不穩(wěn)定性。除農(nóng)作物收成的季節(jié)性及受自然災(zāi)害的影響較大等因素外，外出務(wù)工人員的增加也增大了收入的不穩(wěn)定性。第三，由于農(nóng)村養(yǎng)老金制度遠未普及，那些喪失勞動能力和經(jīng)濟來源的老年人口在生活、就醫(yī)、子女求學(xué)等方面的困難加大。

4、摸底統(tǒng)計工作滯后各地區(qū)雖然明確了農(nóng)村低保標準，但在實際操作過程中，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委對農(nóng)戶的收入、生活等基本情況的統(tǒng)計工作相對滯后，還沒有做到參照農(nóng)村最低生活保障標準統(tǒng)計出實際應(yīng)該納入低保范圍的全面、準確、完整的數(shù)據(jù)。目前許多地方只是按照低保資金的多少來分配低保對象指標，把原有的特困救濟對象轉(zhuǎn)為低保對象，存在按人口平均分配低保人數(shù)的現(xiàn)象，應(yīng)保難保、能保漏保的情況較多。這對進一步完善目前的低保政策增加了難度。同時，因各鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，相同的低保政策對邊遠貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)與城郊相對寬裕鄉(xiāng)鎮(zhèn)所產(chǎn)生的社會效益明顯不同。

5、保障范圍過窄從多數(shù)地區(qū)開展低保的工作情況來看，低保范圍一般是無勞動能力、無生活來源的孤老殘幼以及勞動力少、家庭收入低或因災(zāi)、病及殘疾致貧的家庭，主要保障對象是農(nóng)村絕對貧困的人口。低保的覆蓋面不夠廣，實行低保政策后，有些地區(qū)保障人數(shù)比特困戶救助人數(shù)還要低。因低保資金和低保指標有限，只能有多少錢辦多少事，先解決特困類弱勢群體。在保障人數(shù)有限的情況下，存在不同程度的人情低保、關(guān)系低保情況。

6、低保資金難以落實到位。主觀層面上，部分基層政府部門對農(nóng)村低保工作的重要性認識不足，造成資金的擠占挪用；客觀層面上，低保資金來源渠道單一，完全依賴財政投入。不少欠發(fā)達地區(qū)的財政收支狀況尚屬“吃飯財政”，依靠財政解決城市低保問題已勉為其難，對面更廣、量更大的農(nóng)村低保工作，供需矛盾突出、資金缺口難以彌補，這是制約農(nóng)村低保工作整體推進的一個客觀問題。

七、完善農(nóng)村低保制度的建議：

鑒于前述農(nóng)村低保制度建設(shè)的必要性以及各地低保制度探索與實踐中的突出問題，我們應(yīng)堅持建設(shè)農(nóng)村低保制度的大方向，同時著力完善這一制度。

1、加強低保政策的宣傳解釋，提高人們的認識水平人們對低保政策的了解只知其一，不知其二。各級干部特別是基層干部要重視低保制度、政策的解釋工作，要通過各種媒體向群眾宣傳、解釋，讓人們了解低保實施的意義、保障范圍、保障標準，尤其是低保的概念。對來訪者要耐心細致地解釋，讓他們懂得低保不是政府發(fā)放的生活費，也不是助懶、扶賴的手段，而是鼓勵生產(chǎn)自救。

2、堅持穩(wěn)健起步，合理確定農(nóng)村低保的標準、范圍和對象一般情況下，農(nóng)村絕對貧困群體的成因主要有五種：因病、殘、年老體弱、缺乏勞動力或勞動能力低下和生存條件惡劣。建立農(nóng)村低保制度就是要幫助這部分人解決溫飽問題。根據(jù)摸底排查和測算，實現(xiàn)對這部分人的“應(yīng)保盡?！?。在建立農(nóng)村低保制度的起步階段，需要嚴格界定保障對象范圍，實現(xiàn)政策目標，防止盲目擴大保障范圍，避免影響低保制度的可持續(xù)運行。

3、落實與農(nóng)村低保的相關(guān)配套政策農(nóng)村低保制度是農(nóng)村社會救助體系中基礎(chǔ)性的兜底制度，與農(nóng)村其它專項救助制度相比，在救助對象和保障功能方面有明顯的區(qū)別，既不能相互替代，又需要銜接配套。農(nóng)村低保制度是社會保障制度的一部分，雖然社會保障制度分支很多，也有不同的部門去分管運行，但農(nóng)村低保制度是社會保障制度的重要組成部分，不能把它孤立，應(yīng)盡力與農(nóng)村其他相關(guān)社會保障機制。銜接配套各有關(guān)部門要對低保對象在醫(yī)療、教育、住房、法律援助等

方面制定相關(guān)優(yōu)惠政策或幫扶措施，提供及時、必要的救助。只有這樣才能更有力地推動農(nóng)村低保制度的穩(wěn)步前行，才能形成針對農(nóng)村貧困人口的多層次、全方位的救助體系，構(gòu)建保障農(nóng)村貧困群眾基本生活的安全網(wǎng)。

4、保障人數(shù)應(yīng)因地而異從農(nóng)村低保實施情況看，經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)的絕對貧困人口達不到3.3％，而經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的絕對貧困人口遠遠超過3.3％。經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)由于財力不足，往往不能按實際人數(shù)實行保障；而經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)的保障人數(shù)要達到要求的比例，往往要突破絕對貧困線延伸到邊緣群體。應(yīng)由各省發(fā)改委牽頭，會同民政、扶貧、統(tǒng)計等部門，測算不同地區(qū)的貧困指數(shù)，據(jù)此確定農(nóng)村低保救助比例。

5、規(guī)范管理，強化公開性和監(jiān)督機制農(nóng)村低保涉及面廣、分散性大、工作量大、情況復(fù)雜，操作辦法簡捷，但具體制度設(shè)計要周全，避免出漏洞。在操作程序上，申請、評議、審核、審批、資金發(fā)放等環(huán)節(jié)都要有責任人和檔案記錄。堅持陽光操作，做到審批政策、申請對象、低保標準、救助水平四公開，接受社會和群眾監(jiān)督。在對象管理上，注意動態(tài)管理，確定合理周期，定期審核低保對象家庭人口與收入變化情況，切實做到“低保對象有進有出，補助水平有升有降”。在監(jiān)督檢查上，強化監(jiān)管措施，明確工作責任，對資金落實、規(guī)范管理等情況定期或不定期的進行檢查，嚴肅紀律、嚴格責任。

6、加強動態(tài)管理人們的收入是不斷變化的，力爭一個不錯、一個不漏，真正讓那些連溫飽都難以維持的農(nóng)村貧困人口在政府的幫助下享受最基本的生存權(quán)，就必須做好低保工作的動態(tài)管理。為了防止在確定保障對象過程中出現(xiàn)“懶漢現(xiàn)象”及其他問題，對規(guī)定的幾種不能享受低保的情況要嚴格執(zhí)行、決不手軟。比如家庭有就業(yè)能力的成員無正當理由拒絕就業(yè)，不自食其力的；家庭擁有閑置的生產(chǎn)性設(shè)施或除住房等基本生活必須品外的非生產(chǎn)性物品按變現(xiàn)后計算人均值為當?shù)刈畹蜕顦藴?倍以上的（具體標準可根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況確定）；家庭實際生活水平明顯高于當?shù)刈畹蜕顦藴实牡鹊?。這樣做既能保障農(nóng)村貧困人口的生存問題，又能防止因保障措施不當出現(xiàn)擠兌最低生活保障基金的“懶漢現(xiàn)象”等問題。

7、加強低保工作信息化建設(shè)，推進低保資金的社會化發(fā)放低保手續(xù)繁瑣、程序復(fù)雜。單靠工作人員手工操作和管理，難以統(tǒng)一和規(guī)范。由手工化管理向信息化管理過渡是低保工作的必然選擇。因此，地方政府應(yīng)加大投入，建設(shè)城鄉(xiāng)低保信息管理系統(tǒng)；相關(guān)部門要加強對基層低保管理人員培訓(xùn)，實現(xiàn)低保信息網(wǎng)絡(luò)化。由計算機對低保對象進行信息處理，既可節(jié)約財力，還能大大地提高工作效率。應(yīng)積極探索農(nóng)村低保金發(fā)放的各種有效形式，逐步推行社會化發(fā)放工作。由于低保人數(shù)多，基層低保工作人員少，為確保低保金的發(fā)放安全、堵塞漏洞，相關(guān)部門要與金融部門進行協(xié)商，相互間予以積極配合。綜上所述，各級政府和相關(guān)部門應(yīng)該進一步提高思想認識，高度重視農(nóng)村低保工作，加大對農(nóng)村低保工作的支持力度，站在構(gòu)建社會主義和諧社會和新農(nóng)村建設(shè)的高度上，從農(nóng)村社會經(jīng)濟穩(wěn)定和發(fā)展的全局出發(fā)，增強緊迫感與責任感，消除畏難情緒，積極穩(wěn)妥地推進農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)。

【參考文獻】

[1]宋士云：中國農(nóng)村社會保障制度結(jié)構(gòu)與變遷透視（1979－1992）[j].中國特色社會主義研究，2021（1）.[2]王成新、陸彥：論農(nóng)村社會保障制度在新農(nóng)村建設(shè)中的功能[j].北方經(jīng)濟，2021（5）.[3]何忠偉、蔣和平：當前中國農(nóng)村社會保障體系的問題及對策[j].桂海論叢，2021（2）.[4]余利民：對我國農(nóng)村社會保障制度的研究[j].特區(qū)經(jīng)濟，2021（4）.[5]姜軍松、梁志峰：完善農(nóng)村社會保障制度的幾點思考[j].當代世界與社會主義，2021（1）.http：//

【摘要】

農(nóng)村最低生活保障是對傳統(tǒng)農(nóng)村社會救濟工作的改革和創(chuàng)新，是按照最低生活保障標準保障農(nóng)村貧困群眾基本生活的新型社會救助制度。盡管農(nóng)村最低生活保障制度的“零星試點”在我國取得了一定成效，但還存在許多問題。我們應(yīng)在認清建立農(nóng)村最低生活保障制度必要性的基礎(chǔ)上，針對實施中存在的問題來完善農(nóng)村最低生活保障制度?！娟P(guān)鍵詞】

農(nóng)村低保制度缺陷完善

一、農(nóng)村最低生活保障制度的提出最低生活保障制度是指以保障居民基本生活為目的，科學(xué)、合理地確定最低生活保障標準，然后對家庭成員的人均收入低于最低生活保障標準的給予差額補助。最低生活保障制度是世界上絕大多數(shù)市場經(jīng)濟國家普遍實行的以保障全體公民基本生存權(quán)利為目的的社會救助制度。它根據(jù)維持最起碼的生活需求的標準設(shè)立一條最低生活保障線，當每個公民的收入水平低于最低生活保障線而生活發(fā)生困難時，有權(quán)利得到國家和社會按照法定的程序和標準提供的現(xiàn)金和實物救助。最低生活保障制度作為一種解決貧困問題的補救機制，是現(xiàn)代化國家社會保障制度體系中必不可少的基本組成部分，是社會保障體系中的最后一道“安全網(wǎng)”。2021年初，黨中央、國務(wù)院決定在全國建立農(nóng)村低保制度，中央財政安排專項補助資金支持財政困難的地方。1月9日，胡錦濤總書記作出重要指示，強調(diào)要抓緊建立農(nóng)村低保制度，為困難群眾雪中送炭。3月5日，溫家寶總理在十屆全國人大五次會議上指出，在全國建立農(nóng)村低保制度，是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要舉措。5月23日，溫總理主持國務(wù)院常務(wù)會議對全面建立和實施農(nóng)村低保制度作出部署。6月26日，國務(wù)院在北京召開全國建立農(nóng)村最低生活保障制度工作會議，回良玉副總理提出明確要求：今年要在全國農(nóng)村全面建立低保制度，并確保在年內(nèi)將最低生活保障金發(fā)放到戶。7月11日，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，這標志著我國農(nóng)村低保制度開始全面建立和實施。

二、建立農(nóng)村最低生活保障制度的必要性建立農(nóng)村最低生活保障制度是消除貧困、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要制度安排，也是繼農(nóng)村稅費改革后的又一項重大惠農(nóng)政策，在我國農(nóng)村反貧困事業(yè)中具有里程碑式的意義。

1、在農(nóng)村建立最低生活保障制度，是盡快解決絕對貧困人口溫飽問題、實現(xiàn)其基本生存權(quán)的需要自2021年我國開始實行開發(fā)式扶貧方針以來，絕對貧困人口規(guī)模大幅下降，2021—2021年共計減少了1061萬人，大部分貧困地區(qū)、貧困人口通過自身的努力走上了脫貧致富、自我發(fā)展的道路。而隨著扶貧投入的不斷增長，每年減少的貧困人口數(shù)量卻在變小。上世紀80年代，全國農(nóng)村絕對貧困人口平均每年減少1370萬，90年代平均每年減少520萬。2021—2021年，平均每年只減少約156萬，其中2021年不僅沒有減少，反而增加了80萬。根據(jù)統(tǒng)計局估算，當前絕對貧困人口中有7%喪失勞動力，只有在農(nóng)村建立最低生活保障制度才能徹底解決這部分絕對貧困人口的生存問題，并穩(wěn)定、持久、有效地解決全國農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。

2、在農(nóng)村建立最低生活保障制度，是城鄉(xiāng)居民均等享受國民經(jīng)濟收入和改革發(fā)展成果的需要，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的具體體現(xiàn)，是加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)的需要黨的十六屆五中全會、十屆全國人大四次會議以及《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》，都把建設(shè)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整

潔、管理民主”的社會主義新農(nóng)村作為一個重大課題，并要求在新農(nóng)村建設(shè)中堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。建立農(nóng)村貧困人口最低生活保障制度，既是農(nóng)村扶貧目標和思路的創(chuàng)新，又是國民經(jīng)濟收入和改革發(fā)展成果的再分配，可以使城鄉(xiāng)居民在最低生活保障方面實現(xiàn)制度性的均等化。這對于建設(shè)社會主義新農(nóng)村，構(gòu)建社會主義和諧社會具有重大現(xiàn)實意義。

三、農(nóng)村最低保障制度實踐中存在的主要問題盡管自20世紀90年代以來，農(nóng)村低保工作取得了一定進展，但是也暴露了一些突出問題，急需研究改進。其中，最大的問題是農(nóng)村低保進展緩慢、覆蓋面低，絕大多數(shù)農(nóng)村貧困人口仍然不能納入低保范圍，還有相當一部分農(nóng)村困難群眾無法獲得任何來自國家和社會的基本生活保障。除此之外，在農(nóng)村低保制度實踐過程中，以下幾個問題也比較突出。

1、工作指導(dǎo)思想有偏差目前許多地區(qū)各級干部對建立和完善農(nóng)村低保制度的社會意義認識清楚，而對如何充分利用現(xiàn)有條件最大限度地發(fā)揮低保制度的社會效益、如何處理該制度眼前利益和長遠利益關(guān)系的思想認識卻沒有完全統(tǒng)一。有的從維護社會穩(wěn)定方面考慮多一些，有的從本鄉(xiāng)鎮(zhèn)如何爭取更多的低保資金考慮多一些，有的從操作便利性方面考慮多一些。甚至有些管理干部還抱著“請神容易送神難”的“好人態(tài)度”，不敢輕易更換保障對象，低保對象幾乎幾年不變，除非是子女長大成人或低保對象死亡。有的還把農(nóng)村低保制度誤認為是農(nóng)村社會保障體系的全部內(nèi)容，在實際的操作、宣傳、輿論引導(dǎo)方面，對其社會功能寄與了太高的期望。

2、認識上的誤區(qū)目前包括基層政府工作人員在內(nèi)的許多人對低保工作的法制性認識不足，認為低保工作是黨和政府的一項德政工程，可有可無、可多可少?，F(xiàn)行的工作方式帶有濃厚的行政色彩，隨意性較大，錢多了就多保一點，錢少了就少保一點，因錢定人。有不少地方的政府部門認為低保工作固然重要，但經(jīng)濟發(fā)展相對落后、財政資金不足，所以愛莫能助。就社會保障體系的建立和完善而言，經(jīng)濟和資金實力的確是一個重要條件，但絕不是決定因素。還有不少人認為，同是作為弱勢群體的農(nóng)村居民與城市居民相比，前者最起碼還擁有賴以生存的生產(chǎn)資料——土地，而城市三無人員、下崗人員等，失去工作就失去了任何經(jīng)濟來源，因此，城市低保工作比農(nóng)村低保工作更迫切、更重要。在實踐中重視城市低保工作，忽視和輕視農(nóng)村低保工作。

3、農(nóng)村低保對象界定標準上的困難和城鎮(zhèn)居民相比，農(nóng)村居民收人有其自身特點，使得在收入界定上存在一定困難。第一，收入難以貨幣化。由于農(nóng)村居民收入中糧食等實物收入占相當比重，在價值轉(zhuǎn)化過程中存在較大的隨意性。第二，收入的不穩(wěn)定性。除農(nóng)作物收成的季節(jié)性及受自然災(zāi)害的影響較大等因素外，外出務(wù)工人員的增加也增大了收入的不穩(wěn)定性。第三，由于農(nóng)村養(yǎng)老金制度遠未普及，那些喪失勞動能力和經(jīng)濟來源的老年人口在生活、就醫(yī)、子女求學(xué)等方面的困難加大。

4、摸底統(tǒng)計工作滯后各地區(qū)雖然明確了農(nóng)村低保標準，但在實際操作過程中，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委對農(nóng)戶的收入、生活等基本情況的統(tǒng)計工作相對滯后，還沒有做到參照農(nóng)村最低生活保障標準統(tǒng)計出實際應(yīng)該納入低保范圍的全面、準確、完整的數(shù)據(jù)。目前許多地方只是按照低保資金的多少來分配低保對象指標，把原有的特困救濟對象轉(zhuǎn)為低保對象，存在按人口平均分配低保人數(shù)的現(xiàn)象，應(yīng)保難保、能保漏保的情況較多。這對進一步完善目前的低保政策增加了難度。同時，因各鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，相同的低保政策對邊遠貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)與城郊相對寬裕鄉(xiāng)鎮(zhèn)所產(chǎn)生的社會效益明顯不同。

5、保障范圍過窄從多數(shù)地區(qū)開展低保的工作情況來看，低保范圍一般是無勞動能力、無生活來源的孤老殘幼以及勞動力少、家庭收入低或因災(zāi)、病及殘疾致貧的家庭，主要保障對象是農(nóng)村絕對貧困的人口。低保的覆蓋面不夠廣，實行低保政策后，有些地區(qū)保障人數(shù)比特困戶救助人數(shù)還要低。因低保資金和低保指標有限，只能有多少錢辦多少事，先解決特困類弱勢群體。在保障人數(shù)有限的情況下，存在不同程度的人情低保、關(guān)系低保情況。http：//

6、低保資金難以落實到位主觀層面上，部分基層政府部門對農(nóng)村低保工作的重要性認識不足，造成資金的擠占挪用；客觀層面上，低保資金來源渠道單一，完全依賴財政投入。不少欠發(fā)達地區(qū)的財政收支狀況尚屬“吃飯財政”，依靠財政解決城市低保問題已勉為其難，對面更廣、量更大的農(nóng)村低保工作，供需矛盾突出、資金缺口難以彌補，這是制約農(nóng)村低保工作整體推進的一個客觀問題。

四、完善農(nóng)村低保制度的建議鑒于前述農(nóng)村低保制度建設(shè)的必要性以及各地低保制度探索與實踐中的突出問題，我們應(yīng)堅持建設(shè)農(nóng)村低保制度的大方向，同時著力完善這一制度。

1、加強低保政策的宣傳解釋，提高人們的認識水平人們對低保政策的了解只知其一，不知其二。各級干部特別是基層干部要重視低保制度、政策的解釋工作，要通過各種媒體向群眾宣傳、解釋，讓人們了解低保實施的意義、保障范

圍、保障標準，尤其是低保的概念。對來訪者要耐心細致地解釋，讓他們懂得低保不是政府發(fā)放的生活費，也不是助懶、扶賴的手段，而是鼓勵生產(chǎn)自救。

2、堅持穩(wěn)健起步，合理確定農(nóng)村低保的標準、范圍和對象一般情況下，農(nóng)村絕對貧困群體的成因主要有五種：因病、殘、年老體弱、缺乏勞動力或勞動能力低下和生存條件惡劣。建立農(nóng)村低保制度就是要幫助這部分人解決溫飽問題。根據(jù)摸底排查和測算，實現(xiàn)對這部分人的“應(yīng)保盡保”。在建立農(nóng)村低保制度的起步階段，需要嚴格界定保障對象范圍，實現(xiàn)政策目標，防止盲目擴大保障范圍，避免影響低保制度的可持續(xù)運行。

3、落實與農(nóng)村低保的相關(guān)配套政策農(nóng)村低保制度是農(nóng)村社會救助體系中基礎(chǔ)性的兜底制度，與農(nóng)村其它專項救助制度相比，在救助對象和保障功能方面有明顯的區(qū)別，既不能相互替代，又需要銜接配套。農(nóng)村低保制度是社會保障制度的一部分，雖然社會保障制度分支很多，也有不同的部門去分管運行，但農(nóng)村低保制度是社會保障制度的重要組成部分，不能把它孤立，應(yīng)盡力與農(nóng)村其他相關(guān)社會保障機制。銜接配套各有關(guān)部門要對低保對象在醫(yī)療、教育、住房、法律援助等方面制定相關(guān)優(yōu)惠政策或幫扶措施，提供及時、必要的救助。只有這樣才能更有力地推動農(nóng)村低保制度的穩(wěn)步前行，才能形成針對農(nóng)村貧困人口的多層次、全方位的救助體系，構(gòu)建保障農(nóng)村貧困群眾基本生活的安全網(wǎng)。

4、保障人數(shù)應(yīng)因地而異從農(nóng)村低保實施情況看，經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)的絕對貧困人口達不到3.3％，而經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的絕對貧困人口遠遠超過3.3％。經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)由于財力不足，往往不能按實際人數(shù)實行保障；而經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)的保障人數(shù)要達到要求的比例，往往要突破絕對貧困線延伸到邊緣群體。應(yīng)由各省發(fā)改委牽頭，會同民政、扶貧、統(tǒng)計等部門，測算不同地區(qū)的貧困指數(shù)，據(jù)此確定農(nóng)村低保救助比例。

5、規(guī)范管理，強化公開性和監(jiān)督機制農(nóng)村低保涉及面廣、分散性大、工作量大、情況復(fù)雜，操作辦法簡捷，但具體制度設(shè)計要周全，避免出漏洞。在操作程序上，申請、評議、審核、審批、資金發(fā)放等環(huán)節(jié)都要有責任人和檔案記錄。堅持陽光操作，做到審批政策、申請對象、低保標準、救助水平四公開，接受社會和群眾監(jiān)督。在對象管理上，注意動態(tài)管理，確定合理周期，定期審核低保對象家庭人口與收入變化情況，切實做到“低保對象有進有出，補助水平有升有降”。在監(jiān)督檢查上，強化監(jiān)管措施，明確工作責任，對資金落實、規(guī)范管理等情況定期或不定期的進行檢查，嚴肅紀律、嚴格責任。

6、加強動態(tài)管理人們的收入是不斷變化的，力爭一個不錯、一個不漏，真正讓那些連溫飽都難以維持的農(nóng)村貧困人口在政府的幫助下享受最基本的生存權(quán)，就必須做好低保工作的動態(tài)管理。為了防止在確定保障對象過程中出現(xiàn)“懶漢現(xiàn)象”及其他問題，對規(guī)定的幾種不能享受低保的情況要嚴格執(zhí)行、決不手軟。比如家庭有就業(yè)能力的成員無正當理由拒絕就業(yè)，不自食其力的；家庭擁有閑置的生產(chǎn)性設(shè)施或除住房等基本生活必須品外的非生產(chǎn)性物品按變現(xiàn)后計算人均值為當?shù)刈畹蜕顦藴?倍以上的（具體標準可根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況確定）；家庭實際生活水平明顯高于當?shù)刈畹蜕顦藴实牡鹊?。這樣做既能保障農(nóng)村貧困人口的生存問題，又能防止因保障措施不當出現(xiàn)擠兌最低生活保障基金的“懶漢現(xiàn)象”等問題。

7、加強低保工作信息化建設(shè)，推進低保資金的社會化發(fā)放低保手續(xù)繁瑣、程序復(fù)雜。單靠工作人員手工操作和管理，難以統(tǒng)一和規(guī)范。由手工化管理向信息化管理過渡是低保工作的必然選擇。因此，地方政府應(yīng)加大投入，建設(shè)城鄉(xiāng)低保信息管理系統(tǒng)；相關(guān)部門要加強對基層低保管理人員培訓(xùn)，實現(xiàn)低保信息網(wǎng)絡(luò)化。由計算機對低保對象進行信息處理，既可節(jié)約財力，還能大大地提高工作效率。應(yīng)積極探索農(nóng)村低保金發(fā)放的各種有效形式，逐步推行社會化發(fā)放工作。由于低保人數(shù)多，基層低保工作人員少，為確保低保金的發(fā)放安全、堵塞漏洞，相關(guān)部門要與金融部門進行協(xié)商，相互間予以積極配合。綜上所述，各級政府和相關(guān)部門應(yīng)該進一步提高思想認識，高度重視農(nóng)村低保工作，加大對農(nóng)村低保工作的支持力度，站在構(gòu)建社會主義和諧社會和新農(nóng)村建設(shè)的高度上，從農(nóng)村社會經(jīng)濟穩(wěn)定和發(fā)展的全局出發(fā)，增強緊迫感與責任感，消除畏難情緒，積極穩(wěn)妥地推進農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)?！緟⒖嘉墨I】

[1]宋士云：中國農(nóng)村社會保障制度結(jié)構(gòu)與變遷透視（1979－1992）[j].中國特色社會主義研究，2021（1）.[2]王成新、陸彥：論農(nóng)村社會保障制度在新農(nóng)村建設(shè)中的功能[j].北方經(jīng)濟，2021（5）.[3]何忠偉、蔣和平：當前中國農(nóng)村社會保障體系的問題及對策[j].桂海論叢，2021（2）.[4]余利民：對我國農(nóng)村社會保障制度的研究[j].特區(qū)經(jīng)濟，2021（4）.[5]姜軍松、梁志峰：完善農(nóng)村社會保障制度的幾點思考[j].當代世界與社會主義，2021（1）.http：//

第四篇：試論我國取保候?qū)徶贫鹊娜毕莺屯晟圃囌撐覈”：驅(qū)徶贫鹊娜毕莺屯晟?/p>

一、我國有關(guān)取保候?qū)彽挠嘘P(guān)規(guī)定

（一）取保候?qū)彽倪m用條件

1、可能判處管制、拘役或者獨立適用附加刑的。

2、可能判處有期徒刑以上刑罰，采取取保候?qū)彶恢掳l(fā)生社會危害性的。

3、應(yīng)當逮捕但患有嚴重疾病的，或者是正在懷孕、哺乳自己嬰兒的婦女，不宜逮捕的。對犯罪嫌疑人、被告人取保候?qū)彽?，由公安機關(guān)、國家安全機關(guān)、人民檢察院和人民法院根據(jù)案件的具體情況依法作出決定。公安機關(guān)、人民檢察院、人民法院決定取保候?qū)彽?，由公安機關(guān)執(zhí)行。國家安全機關(guān)決定取保候?qū)彽?，以及人民檢察院、人民法院在辦理國家安全機關(guān)移送的犯罪案件時決定取保候?qū)彽?，由國家安全機關(guān)執(zhí)行。

（二）取保候?qū)彽姆绞?/p>

《刑事訴訟法》第53條規(guī)定。對犯罪嫌疑人、被告人取保候?qū)?，?yīng)當責令犯罪嫌疑人、被告人提出保證人或者交納保證金。據(jù)此，取保候?qū)徲斜ＷC人保證和保證金保證兩種方式。對同一犯罪嫌疑人、被告人決定取保候?qū)彽?，不能同時使用保證人保證和保證金保證。

保證人是由犯罪嫌疑人、被告人提出的為其擔保的人。保證人必須符合下列條件：與本案無牽連；有能力履行保證義務(wù)；享有政治權(quán)利，人身自由未受到限制；有固定的住處和收入。公安、司法機關(guān)應(yīng)當嚴格審查保證人是否符合法定條件，符合保證人條件的，應(yīng)當告知其必須履行的義務(wù)，并由其出具保證書。保證人應(yīng)當履行以下義務(wù)：監(jiān)督被保證人履行法律規(guī)定的被取保候?qū)徠陂g的義務(wù)；發(fā)現(xiàn)被保證人可能發(fā)生或者已經(jīng)發(fā)生違反法律規(guī)定的行為時，應(yīng)當及時向執(zhí)行機關(guān)報告。被保證人有違反法律規(guī)定的行為，保證人未及時報告的，經(jīng)查證屬實后，由縣級以上執(zhí)行機關(guān)對保證人處以1000元以上20210元以下罰款。如果保證人與被保證人串通，協(xié)助被取保候?qū)徣颂幽湟约懊髦啬涞攸c而拒絕向司法機關(guān)提供，構(gòu)成犯罪的，依據(jù)刑法有關(guān)規(guī)定對保證人追究刑事責任。對于取保候?qū)彵ＷC人是否履行了保證義務(wù)，由公安機關(guān)認定，對保證人的罰款決定，也由公安機關(guān)作出。

（三）被取保候?qū)徣说牧x務(wù)

《刑事訴訟法》第56條規(guī)定了被取保候?qū)彽姆缸锵右扇?、被告人?yīng)當遵守的義務(wù)，有以下幾項：

1、未經(jīng)執(zhí)行機關(guān)批準不得離開所居住的市、縣。被取保候?qū)彽姆缸锵右扇恕⒈桓嫒藷o正當理由不得離開所居住的市、縣，有正當理由需離開所居住的市、縣

的，應(yīng)當經(jīng)執(zhí)行機關(guān)批準。如果取保候?qū)徥怯扇嗣駲z察院、人民法院決定的，執(zhí)行機關(guān)在批準犯罪嫌疑人、被告人離開所居住的市、縣前，應(yīng)當征得決定機關(guān)同意。

2、在傳訊的時候及時到案。取保只是手段，候?qū)彶攀悄康?，因此被取保候?qū)彽姆缸锵右扇?、被告人有義務(wù)在接到傳訊后及時到案。

3、不得以任何形式干擾證人作證。犯罪嫌疑人、被告人如果以威脅、侮辱、毆打、報復(fù)陷害或賄買、指使、引誘等各種方法干擾證人作證，即違反了本項規(guī)定。其中構(gòu)成犯罪的將依法被追究刑事責任，不構(gòu)成犯罪的也將受到相應(yīng)的處罰。

4、不得毀滅、偽造證據(jù)或者串供。所謂串供是指互相串通，捏造口供。犯罪嫌疑人、被告人在取保侯審期間毀滅、偽造證據(jù)或者串供、即有逃避偵查、起訴和審判，妨礙刑事訴訟之嫌，不得被取保侯審。

執(zhí)行機關(guān)在執(zhí)行取保候?qū)彆r，應(yīng)當告知被取保候?qū)徣吮仨氉袷厣鲜鲆?guī)定，以及違反規(guī)定或者在取保候?qū)徠陂g重新犯罪應(yīng)當承擔的后果。

被取保候?qū)彽姆缸锵右扇?、被告人違反規(guī)定的，已經(jīng)交納保證金的，沒收保證金。區(qū)別情形，還可以責令犯罪嫌疑人、被告人具結(jié)悔過、重新交納保證金、提出保證人或者對其監(jiān)視居住、予以逮捕。

（四）取保候?qū)彽某绦?/p>

被羈押的犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬有權(quán)申請取保候?qū)?。犯罪嫌疑人被逮捕的，其聘請的律師可以為其申請取保候?qū)?。被羈押的犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬和律師申請取保候?qū)彂?yīng)當采用書面形式，有權(quán)決定的機關(guān)應(yīng)當在收到書面申請后７日以內(nèi)作出是否同意的答復(fù)。對符合取保候?qū)彈l件并且提出了保證人或者能夠交納保證金的，公安、司法機關(guān)應(yīng)當同意，并依法辦理取保候?qū)徥掷m(xù)。對不符合取保候?qū)彿ǘl件的，不同意取保候?qū)?。不同意取保候?qū)彽?，?yīng)當告知申請人，并說明不同意的理由。

（五）取保候?qū)彽臅r限

我國刑事訴訟法第五十八條規(guī)定?！叭”：?qū)徸铋L不得超過12個月”。且在此期間不中斷對案件的偵查、起訴和審理。對于發(fā)現(xiàn)不應(yīng)追究刑事責任或取保候?qū)彽钠谙迣脻M的，應(yīng)予及時解除，并及時通知被取保候?qū)徣?、保證人、有關(guān)單位。犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人，近親屬或者其委托的律[師及其他辯護人對于采取取保候?qū)彽钠谙抟呀?jīng)超過12個月的，有權(quán)要求解除取保候?qū)彙Ｗ鞒鋈”：驅(qū)彌Q定的機關(guān)，對此情況應(yīng)予以解除取保候?qū)徎蜃兏鼜娭拼胧５棺兿嗑薪缸锵右扇?、被告人?/p>

二、我國取保候?qū)徶贫戎写嬖诘膯栴}

（一）立法上的缺陷

1、法律適用范圍彈性過大

刑訴法規(guī)定的取保候?qū)彽姆秶^于寬泛，缺乏可操作性。主要表現(xiàn)為：（1）在檢察機關(guān)、公安機關(guān)辦案時，難以確定犯罪嫌疑人能否被判處管制、拘役或者獨立適用附加刑，適用時只能根據(jù)個人的判斷來決定是否采取取保候?qū)彛泻艽蟮碾S意性；（2）根據(jù)刑法有關(guān)規(guī)定，有期徒刑以上刑罰包括從6個月到死刑，也就是說，對死罪、重罪犯罪嫌疑人、被告人也可適用取保候?qū)?，給執(zhí)法人員提供的自由裁量幅度過大，不利監(jiān)督，并且不便操作；（3）對“不致發(fā)生社會危險性”法律沒有明確規(guī)定，而作出判斷又比較困難的，完全由司法人員依據(jù)主觀判斷自行決定，實踐中采取取保候?qū)彛鶠閭€別辦案人辦人情案、關(guān)系案提供了機會，因而導(dǎo)致訴訟延誤的現(xiàn)象屢有發(fā)生。

2、未規(guī)定保證金的限額和收取辦法。我國刑事訴訟法第五十三條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)決定對犯罪嫌疑人、被告人取保候?qū)彛瑧?yīng)當責令犯罪嫌疑人、被告人提出保證人或者交納保證金?！睂τ谑杖”ＷC金的數(shù)額以及收取方法，我國刑事訴訟法并無明確規(guī)定，從而給予決定適用者以很大的自由裁量權(quán)。由于沒有相應(yīng)的限制，極易導(dǎo)致權(quán)力適用中的濫用。在具體案件中，對保證金收取多少以及如何收取，均由辦案機關(guān)自行決定，造成執(zhí)行中的差異過大。

3、關(guān)于取保候?qū)彽钠谙薹梢?guī)定不明。我國刑事訴訟法第五十八條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)對犯罪嫌疑人、被告人取保候?qū)徸铋L不得超過12個月。”由于該條對取保候?qū)?2個月的規(guī)定，是指三個機關(guān)重復(fù)使用取保候?qū)彽目倳r限，還是每個機關(guān)單獨采取取保候?qū)彺胧┑臅r限并不明確，使得公、檢、法三機關(guān)分別制定的實施細則，都規(guī)定每個機關(guān)可以重新計算取保候?qū)彽钠谙?。實踐中也認識不

一、做法各異，不利于有關(guān)規(guī)定的貫徹執(zhí)行。這樣，對于一個犯罪嫌疑人、被告人來說，他可能被3次采取取保候?qū)?，期限可長達36個月。顯然侵犯了犯罪嫌疑人、被告人的合法權(quán)益。從而使得取保候?qū)忂@種原本屬于較輕的強制措施，事實上可能成為一項較長時期內(nèi)限制人身自由的強制措施。[2]

4、未規(guī)定取保候?qū)彽姆删葷绦颉Ｎ覈淌略V訟法及相關(guān)司法解釋只規(guī)定了犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬和委托的律師，向羈押決定機關(guān)申請取保候?qū)彽臋?quán)利，但未規(guī)定羈押決定機關(guān)審查結(jié)束并告知申請人結(jié)果的時間和方式。申請人遞交了取保候?qū)彽纳暾埡螅磺芯伤痉C關(guān)掌握，缺乏法律救濟程序，從而使得一些符合取保候?qū)彈l件的人被羈押，這也是造成我國取保候?qū)彵嚷瘦^低的一個重要原因。[3]

5、取保候?qū)彵O(jiān)督、制裁措施無力。一是對負有監(jiān)督義務(wù)的保證人處罰不力?，F(xiàn)行法律對保證人不履行保證義務(wù)而采取的處罰措施僅為罰款，而追究刑事責任，除保證人有《刑法》第三百一十條規(guī)定的行為而以窩藏、包庇罪進行追究外，

再無其他關(guān)于保證人不履行保證義務(wù)構(gòu)成犯罪的規(guī)定，因而使保證人沒有足夠的責任心來認真履行保證義務(wù)。二是保證金措施的無力。被取保候?qū)彽姆缸锵右扇诉`反法定義務(wù)，已交納保證金的，沒收保證金（金錢制裁），責令犯罪嫌疑人被告人具結(jié)悔過，重新交納保證金、提出保證人，或變更強制措施（逮捕、監(jiān)視居住）。方式的反復(fù)性，究竟有多大的威懾力，值得懷疑。而且，收取保證金的數(shù)額無明確的法律規(guī)定，時常有保證金收取的過低，而使犯罪嫌疑人交取保證金后，便一跑了之的現(xiàn)象。[4]低額保證金無法形成必要的約束力，使執(zhí)行機關(guān)只能沒收保證金了事，成為變相的以罰代刑。

（二）實踐中適用取保候?qū)彺嬖诘闹饕獑栴}

1、以取保候?qū)彺娼Y(jié)案。我國刑訴法第五十八條規(guī)定取保候?qū)徸铋L不得超過十二個月，且在取保候?qū)徠陂g，不得中斷對案件的偵查、起訴和審理。根據(jù)此規(guī)定，取保候?qū)徸鳛橐环N強制措施，只是刑事訴訟的一個環(huán)節(jié)，絕不能作為一種結(jié)案方式。而實踐中有的偵查人員對犯罪嫌疑人一保了之，一旦對犯罪嫌疑人采取了取保候?qū)彺胧┖缶椭袛嗔藢Π讣睦^續(xù)偵查，甚至對于檢察機關(guān)退加補充偵查的案件也如此，對案件不聞不問，在收集證據(jù)，查清事實上未有任何進展。由于不及時補充偵查或拖著不補致使取保期內(nèi)無法結(jié)案，導(dǎo)致案件不了了之。有的機關(guān)任憑取保候?qū)彸^十二個月，且期限屆滿后，不作任何規(guī)定，使犯罪分子逃避了應(yīng)有的法律打擊。

2、違規(guī)收取保證金。在取保候?qū)徶校ＷC金與辦案機關(guān)挽回國家和集體經(jīng)濟損失、犯罪嫌疑人和被告人退贓沒有直接關(guān)聯(lián)。因此，刑訴法和有關(guān)司法解釋規(guī)定，取保候?qū)徴呶催`反有關(guān)義務(wù)規(guī)定，在取保候?qū)徑Y(jié)束的時候，應(yīng)當退還保證金。如刑事訴訟階段發(fā)生變化時，受案機關(guān)決定繼續(xù)以保證金形式取保候?qū)彽?，原則上不變更保證金數(shù)額，不再重新收取保證金。有的辦案機關(guān)在保證金的收取上，并未綜合考慮當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平，犯罪嫌疑人、被告人的經(jīng)濟狀況、案件的性質(zhì)，情節(jié)、社會危險性以及可能判處刑罰的輕重等因素，來確定收取保證金的數(shù)額，而任憑辦案人主觀確定，有的甚至與犯罪嫌疑人、被告人家屬“討價還價”，很不嚴肅。在保證金的沒收、退還上，程序不規(guī)范，沒收亂，往往借故不退還。事實上保證金大都沒收多，退還的少。有的辦案機關(guān)不考察犯罪嫌疑人、被告人在取保候?qū)徠陂g的表現(xiàn)，不問其是否違反義務(wù)性規(guī)定，而以傳呼喚不到位或未經(jīng)批準離開居住地等理由，任意下達沒收保證金決定書，拒絕退還保證金。有的辦案機關(guān)在取保候?qū)徠陂g，即不申請解除，也不對保證金作出處理，成為變相沒收。[5]

3、交接手續(xù)過簡，訴訟程序脫節(jié)。目前，公、檢、法三機關(guān)在案件移送過程中對犯罪嫌疑人、被告人已被取保候?qū)彽模谙嚓P(guān)法律文書中有所注明外，再無其他交接手續(xù)，致使取保候?qū)徳诔绦蛏厦摴?jié)，取保對象未能隨案變更取保機

關(guān)，因而出現(xiàn)傳喚不到庭，取保對象下落不明的情況，影響了案件的正常審理。因此，刑訴法應(yīng)當明確規(guī)定，公安機關(guān)對已經(jīng)取保候?qū)彽姆缸锵右扇藗刹榻K結(jié)向檢察機關(guān)移送起訴或檢察機關(guān)向人民法院提起公訴時，應(yīng)在移送起訴案卷、材料的同時將保證人和被保證人傳喚到案，一并移交下一訴訟部門，并由收案部門進一步對保證人和被保證人進行法制教育，督促其切實履行取保義務(wù)。

4、監(jiān)督制約機制不完善。實踐中，能否適用取保候?qū)?，完全由辦案人員決定，雖然最后要經(jīng)本機關(guān)負責人審批，但這種審批多是形式。法律也未規(guī)定檢察機關(guān)對取保候?qū)彽木唧w監(jiān)督措施，因而公安機關(guān)對取保候?qū)彽倪m用決定權(quán)幾乎不受限制，難免會發(fā)生一些不應(yīng)被取保候?qū)彽谋蝗”Ｔ谕?，而那些符合取保條件的人卻被關(guān)押的現(xiàn)象。此外，犯罪嫌疑人、被告人在取保候?qū)徤暾埍获g回或取保候?qū)彵怀蜂N時，在被沒收保證金，保證人被處以罰款的情況下，法律沒有賦予犯罪嫌疑人、被告人和保證人相應(yīng)的救濟權(quán)利，如申請復(fù)議、要求復(fù)查等。按照公檢法三機關(guān)具有天然違法動力的原則，而在刑事訴訟法對其權(quán)力控制不嚴的情況下，這種違法法律程序的愿望將變得越來越大，程序性違法的成本也將變得越來越大，就可能出現(xiàn)違法不當沒收保證金和錯誤罰款得不到糾正的情況，不利于全面維護犯罪嫌疑人、被告人和保證人的合法權(quán)益[6]。

三、我國取保候?qū)徶贫鹊耐晟?/p>

（一）端正辦案指導(dǎo)思想，克服利益驅(qū)動影響

正確適用取保候?qū)?，必須端正辦案指導(dǎo)思想，增強法律意識，樹立法律上的觀念，堅持以事實為依據(jù)，以法律為準繩的辦案原則。做到嚴格執(zhí)法，依法辦案，自覺維護法律的權(quán)威。要摒棄不當適用取保候?qū)徥寝k案經(jīng)費所致，是不得已而為之的成熟思想和多搞取保候?qū)?、多收保證金、隨意沒收保證金等錯誤行為，真正使執(zhí)法活動不受到利益驅(qū)動影響。各級政府一定要嚴格按照中央精神落實收支兩條線的規(guī)定，讓司法機關(guān)吃足“皇糧”，不再走“以案養(yǎng)案”的路子。司法機關(guān)還要敢于、善于抵制和排除來自各個方面的不良因素對執(zhí)法的干擾，要在認真審查案情，全面把握條件的基礎(chǔ)上，公正決定是否對犯罪嫌疑人、被告人采取取保候?qū)?，公正做出對取保候?qū)徴叩奶幚硪庖?。準確地使用取保候?qū)?，確保不出差錯。

（二）修改刑事訴訟法律，明確取保候?qū)彿秶?/p>

如立法可以采取排除式立法體例，明確規(guī)定對累犯以及因殺人、爆炸、搶劫、強奸、綁架等暴力性犯罪可能判處三年以上有期徒刑、無期徒刑、死刑的犯罪嫌疑人、被告人不得取保候?qū)彛▍⒄铡缎谭ā分胁坏眉籴尩囊?guī)定），使之不致過于寬泛，增強操作性，最大限度地發(fā)揮刑訴法的作用，保障犯罪嫌疑人和被告人的

合法權(quán)益。

（三）明確辦案期限，加強審限監(jiān)督

一方面，刑訴法應(yīng)明確不同訴訟階段的辦案期限，取消羈押案件與非羈押案件之間辦案期限的區(qū)分；另一方面，實踐過程中，形成監(jiān)督，從程序上杜絕取保候?qū)彸谙蕃F(xiàn)象的發(fā)生，形成三機關(guān)之間的相互制約，相互監(jiān)督機制，有效遏制當前取保候?qū)彸谙迣覍野l(fā)生的現(xiàn)象。

（四）決定權(quán)與執(zhí)行權(quán)相分離

取保候?qū)彌Q定權(quán)統(tǒng)一由法院行使，由犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬向人民法院提出申請。由法院決定取保與否。公安機關(guān)為具體執(zhí)行