三行政組織與行政體制

第一節(jié)行政組織的含義及特征一、行政組織的含義行政組織是行政管理活動的主體，即國家為推行政務，依照憲法和有關法律規(guī)定的程序組建的行政機構體系。簡言之，行政組織是指國家為推行政務依法組建的行政機構體系。第一節(jié)行政組織的含義及特征一、行政組織的含義1第一節(jié)行政組織的含義及特征二、中國行政組織的歷史發(fā)展1、上古三代與春秋戰(zhàn)國時期的行政組織體系2、秦、漢、魏、晉、南北朝時期行政組織體系3、隋、唐、宋、元時期的行政組織體系4、明、清時期的行政組織體系第一節(jié)行政組織的含義及特征二、中國行政組織的歷史發(fā)展2上古三代與春秋戰(zhàn)國時期的行政管理體系

夏設官分職簡單

商內服與外服

西周中央行政：三公中央軍事司法：卿事寮中央歷法、文化教育：太史寮地方行政：采邑制

東周宰相制代替世卿制郡縣制代替采邑制出現(xiàn)官僚制上古三代與春秋戰(zhàn)國時期的行政管理體系夏3秦、漢、魏、晉、南北朝時期行政管理時期秦三公九卿制漢內朝：少府屬官尚書的地位外朝：原有的三公九卿曹魏時期，尚書臺獨立；南朝梁，稱尚書??；魏文帝，秘書監(jiān)該為中書??；晉代設門下??；南北朝時期，三省制代替三公九卿制；集體宰相制代替秦漢的宰相制秦、漢、魏、晉、南北朝時期行政管理時期秦三公九卿制4隋、唐、宋、元時期的中央行政管理體系隋唐三省六部制形成，唐代中期定型為吏戶禮兵刑工，每部下設四司，在六部制下，唐代又有九寺五監(jiān)制宋承襲三省六部制，但三省沒有實權，另設“二府三司”元實行一省制，以中書省作為最高行政機構，下設六部隋、唐、宋、元時期的中央行政管理體系隋唐三省六部制形成，唐5隋、唐、宋、元時期的地方行政管理體系隋州縣兩級制，縣令以下官吏三年終任唐州縣兩級制，州設刺史，縣設縣令，下設司戶佐、司法佐、博士，分掌財政、司法、文教兩宋路、州、縣三級制，路設經(jīng)略安撫使司、轉運使司、提典刑獄使司、提舉常平司等四套機構分掌民政、軍政、財政、司法、監(jiān)察和救災事務元承襲路、州、縣三級制，地方又設11個行中書省，作為派出機構隋、唐、宋、元時期的地方行政管理體系隋州縣兩級制，縣6明、清時期的中央行政管理體系明朱元璋廢丞相，升六部，殿內設殿閣大學士明成祖正式成立內閣制，為首者稱首輔清延用內閣，雍正設軍機處，內閣名存實亡明、清時期的中央行政管理體系明朱元璋廢丞相，升六部，殿內7明、清時期的地方行政管理體系明、清時期實行省、府、縣三級制。

明代的省仿照宋代，建立承宣布政使司、提刑按察使司、都指揮使司等三套機構，分掌民事財政、司法檢察、軍事

清代對此調整，設總督衙門和巡撫衙門，又在一省設布政使，管民事財政；設按察使，掌司法刑獄。巡撫稱撫臺，布政使稱藩臺，按察使稱臬臺明、清時期的地方行政管理體系明、清時期實行省、府、縣三級制。8中國古代社會的行政監(jiān)察秦御史大夫，有御史中丞，侍御史、監(jiān)御史兩漢中央設御史臺，由御史大夫專職監(jiān)督，全國劃為13監(jiān)察區(qū)唐御史臺分為三部分，臺院、殿院、察院明三大府之一，改御史臺為督察院清三法司：督察院、刑部、大理寺中國古代社會的行政監(jiān)察秦御史大夫，有御史中丞，侍御史、9中國古代社會的人事制度奴隸社會時期世卿世祿制春秋戰(zhàn)國時期軍功爵制秦漢時期察舉征辟制魏晉南北朝時期九品中正制隋唐以后科舉制中國古代社會的人事制度奴隸社會時期世卿世祿制10三、現(xiàn)代國家行政組織的特征及發(fā)展趨勢行政組織的特點公共性科學性權威性系統(tǒng)性行政組織政治性服務性三、現(xiàn)代國家行政組織的特征及發(fā)展趨勢行政組織的特點公共性科學11三、現(xiàn)代國家行政組織的特征及發(fā)展趨勢國家行政組織的比較特征1、與政黨組織比較2、與國家權力機關比較3、與司法機關比較

三、現(xiàn)代國家行政組織的特征及發(fā)展趨勢國家行政組織的比較特征12第二節(jié)行政組織理論與行政組織原則一、國家行政組織理論及組織原則1、古典組織理論2、新古典組織理論3、現(xiàn)代組織理論第二節(jié)行政組織理論與行政組織原則一、國家行政組織理論及組13古典組織理論古典組織理論產(chǎn)生并形成于19世紀末到20世紀20年代末，樹起組織理論的第一個里程碑。古典組織理論主要有三個理論流派：泰勒的科學管理理論、法約爾的行政管理理論和韋伯的官僚組織理論。這一時期研究者們的注意力主要集中在組織的結構、功能和活動方式等基本問題，并以制度規(guī)范為中心去設計合理的組織體系，認為組織應該是一個目標明確、專業(yè)分工、層級結構、權責一致、法度完備的體系。古典組織理論古典組織理論產(chǎn)生并形成于19世紀末14新古典組織理論新古典組織理論又稱行為科學組織理論，它形成于20世紀30年代。新古典組織理論主要有以梅奧為代表的人際關系組織理論；以巴納德為代表的組織平衡理論和以西蒙為代表的決策過程組織理論。新古典組織理論以組織中的人為中心，研究人的行為對于組織的影響及其相互關系，不僅提供了新的研究視野，拓展了組織理論研究的范圍，而且也提出了諸多深刻見解。但是，局限于人和組織行為的研究，只注重社會科學實證的研究方法，忽視組織的法規(guī)制度及環(huán)境的作用又是其缺陷之處。新古典組織理論新古典組織理論又稱行為科學組織理15現(xiàn)代組織理論20世紀60年代以后，系統(tǒng)論、控制論和信息論的成果被引入組織理論中，推動了組織理論的研究進入一個新的發(fā)展階段。系統(tǒng)分析組織理論和權變組織理論是這一時期的代表性成果。代表人物是霍曼斯、卡斯特、羅森茨韋克和利克特等。系統(tǒng)組織理論運用系統(tǒng)分析方法研究行政組織，認為行政組織是“一個結構的技術系統(tǒng)”，由許多分系統(tǒng)組成，包括目標與價值分系統(tǒng)、技術分系統(tǒng)、社會心理分系統(tǒng)、結構分系統(tǒng)和管理分系統(tǒng)。權變組織理論是在系統(tǒng)理論的基礎上產(chǎn)生的，認為不存在普遍適用的、一成不變的組織模式，不能把某種在特定環(huán)境中適用的組織模式和方法生搬硬套?，F(xiàn)代組織理論20世紀60年代以后，系統(tǒng)論、控制16二、馬克思主義的行政組織理論（一）馬克思、恩格斯對社會主義國家政府組織原則的構想

政府只應有“為數(shù)不多的重要職能”，主張實行“小政府”、“大社會”，主張由群眾直接選舉和監(jiān)督政府的官員，政府和官員應是人民的“公仆”等。

（二）列寧、斯大林的行政組織理論觀點

列寧創(chuàng)立了工農(nóng)兵蘇維埃政權組織形式，強調人民參加管理，重視民族自治，重視監(jiān)察制度，主張政府機構要精簡，職責要明確，按程序辦事，精簡會議和文件，重視用先進科學技術和方法進行管理，提高干部素質，克服官僚主義，提高行政效率等。斯大林時期蘇聯(lián)形成了高度集權的行政管理體制。政府機構以行政手段直接管理各方面社會事務，政府把企業(yè)和其他各行各業(yè)當成其附屬品，經(jīng)濟管理部門按產(chǎn)品劃分，專業(yè)部門設置過多。斯大林時期的這種行政組織模式對其他社會主義國家有很大影響。（三）我國在革命斗爭實踐中創(chuàng)造的行政組織理論

二、馬克思主義的行政組織理論（一）馬克思、恩格斯對社會主義17

職能目標原則法治行政原則

職、責、權一致的原則穩(wěn)定性與適應性原則

精干效能原則

管理層次與管理幅度適度原則

現(xiàn)代行政組織原則三、現(xiàn)代行政組織原則職能目標原則法治行政原則職、責、權一致的原則18（一）職能目標原則依據(jù)政府職能目標的需要，設置、調整和廢止相應的行政組織機構，并且適應政府職能目標變化的需要，對行政機構進行經(jīng)常性的調整和改革。職能目標應完整統(tǒng)一、明確、適當分工。（一）職能目標原則依據(jù)政府職能目標的需要，設置、調整和廢止相19（二）法治行政原則組織管理和機構改革，必須依法循制來進行（二）法治行政原則組織管理和機構改革，必須依法循制來進行20（三）職、責、權一致原則在行政組織系統(tǒng)中，每個層級、部門、單位乃至每個行政人員，都必須有職、有責、有權，職權相稱，權責統(tǒng)一。（三）職、責、權一致原則在行政組織系統(tǒng)中，每個層級、部門、單21（四）管理層次與管理幅度適當原則管理層次是指行政組織系統(tǒng)劃分管理層級的數(shù)額。管理幅度是指領導機關或領導者直接管轄下屬部門或人員的數(shù)額。管理層次和幅度適當，就是根據(jù)不同組織系統(tǒng)確立層次與幅度的最佳限度。（四）管理層次與管理幅度適當原則管理層次是指行政組織系統(tǒng)劃分22影響管理層次和管理幅度適當關系的因素管理幅度與層次成反比。在機構和人員不變的情況下，管理幅度越大，層級越少；反之，管理幅度小，層級必然增多。管理幅度與管理者的管理素質、管理水平、管理手段的先進程度等因素成正比例關系。即管理者的管理震質、管理水平和管理手段先進程度越高、越先進，行政幅度就越大，反之亦然。管理幅度的大小與行政事務難易程度、組織內部信息是否通暢、規(guī)章制度是否健全等因素密切相關。

影響管理層次和管理幅度適當關系的因素管理幅度與層次成反比。在23管理層次和管理幅度的關系

中央政府省級政府

四級行政層級

市縣級政府

鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府

三級行政層級

行政組織縱向的金字塔結構高層中層低層基層行政層次和行政幅度的反比例關系機構數(shù)不變均為22個機構管理層次和管理幅度的關系行政組織縱向的金字塔結構高層中層低層24穩(wěn)定性是相對的，行政組織必須適應行政環(huán)境的變化。（五）穩(wěn)定性與適應性相結合原則穩(wěn)定性是相對的，行政組織必須適應行政環(huán)境的變化。（五）穩(wěn)定性25（六）精干效能原則機構設置要合理；層次劃分要科學；工作人員要精干；辦事程序要精簡。（六）精干效能原則機構設置要合理；26第三節(jié)行政組織結構與組織體制一、行政組織的分類及其構成要素宏觀分類：聯(lián)邦制；單一制

第三節(jié)行政組織結構與組織體制一、行政組織的分類及其構成要271、全國行政層次劃分（五層）中央政府（國務院）省、自治區(qū)、直轄市政府省轄市政府（設區(qū)市政府）地區(qū)行署（省的派出機構）縣、自治縣、縣級市政府鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府1、全國行政層次劃分（五層）中央政府（國務院）省、自治區(qū)、直28中央人民政府—國務院直轄市人民政府省人民政府自治區(qū)人民政府特別行政區(qū)政府地級市人民政府自治人民區(qū)政府地區(qū)行政公署市轄區(qū)人民政府縣級市人民政府縣人民政府自治縣人民政府我國地方政府的層級系統(tǒng)圖街道辦事處區(qū)公所鎮(zhèn)人民政府鄉(xiāng)人民政府民族鄉(xiāng)人民政府居民委員會村民委員會中央人民政府—國務院直轄市人民政府省人民政府自治區(qū)人民政府特292、國務院機構層次劃分：部、委機構直屬機構、辦事機構司（局）（辦事機構不設司局）處（室）2、國務院機構層次劃分：部、委機構司（局）（辦事機構不設司局303、省、自治區(qū)、直轄市機構層次劃分：廳（局）處（室）科3、省、自治區(qū)、直轄市機構層次劃分：廳（局）處（室）科314、省轄地級市政府、地區(qū)行署的機構層次劃分處（局）科4、省轄地級市政府、地區(qū)行署的機構層次劃分處（局）科325、縣級政府的機構層次劃分科（局）股（科）5、縣級政府的機構層次劃分科（局）股（科）33第三節(jié)行政組織結構與組織體制一、行政組織的分類及其構成要素（微觀分類）1、首腦機關中央或地方政府統(tǒng)轄全局的領導機關，行政組織的中樞系統(tǒng)2、職能機關隸屬于首腦機關、執(zhí)掌某一特定業(yè)務、負責實際實施的機關；大部分行政機關都是職能機關；如國務院所屬的各部、委、辦及直屬總局，地方政府所屬各廳、局、處、科等；起承上啟下的作用；3、輔助機關各級政府的辦公廳（室）無特定專業(yè)性，直接聽從行政首長的指揮對各職能部門無指揮和監(jiān)督的權力，但可以在授權的情況下享有事實上的權力，直接參與政策制定第三節(jié)行政組織結構與組織體制1、首腦機關2、職能機關3、344、咨詢機關智囊機關或參謀機關，由專家學者或具有豐富經(jīng)驗自身官員組成不是執(zhí)行機構，也不是秘書班子，只是研究咨詢、協(xié)調政策；政府機關的“外腦”；5、派出機關不是一級政府的行政機關，是委派機關權力的延伸；如地區(qū)行署4、咨詢機關5、派出機關35國務院省級人民政府發(fā)展研究中心市或縣級人民政府各部委辦公廳研究室行政公署工商所派出所鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府各局科辦公室各廳局政策研究室領導機關職能機關咨詢機關派出機關輔助機關國務院省級人民政府發(fā)展研究中心市或縣級人民政府各部委辦公廳研36第三節(jié)行政組織結構與組織體制二、國家行政組織的縱向與橫向結構1、縱向結構2、橫向結構（1）建國初期（2）政務院（3）部長會議制（4）國務院3、國家行政組織的橫向結構方式：行政三分制第三節(jié)行政組織結構與組織體制二、國家行政組織的縱向與橫向37我國行政機構設置的歷史演變1、社會主義改造和開始經(jīng)濟建設時期(1949—1956年）2、全面經(jīng)濟建設時期（1957—1966年）3、十年“文化大革命”時期（1966—1976年）4、社會主義現(xiàn)代化建設新時期（1976年—）

五次機構改革（1982、1988、1993、1998、2003）第六次機構改革：大部制改革我國行政機構設置的歷史演變1、社會主義改造和開始經(jīng)濟建設時期38一、1982年——提高政府工作效率，實行干部年輕化

1982年的政府機構改革，主要是為了提高政府工作效率，實現(xiàn)干部年輕化，二、1988年——“轉變政府職能是機構改革的關鍵”

1988年的政府機構改革是在推動政治體制改革，深化經(jīng)濟體制改革的大背景下出現(xiàn)的，其歷史性的貢獻是首次提出了“轉變政府職能是機構改革的關鍵”這一命題。三、1993年——適應建設社會主義市場經(jīng)濟的需要

首次將建立社會主義市場經(jīng)濟體制作為我國經(jīng)濟經(jīng)濟體制改革目標后，1993年我國進行了第三次政府機構改革。四、1998年——消除政企不分的組織基礎

鑒于當時機構設置與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的矛盾日益突出的現(xiàn)實，1998年中央人民政府實施了2008年之前涉及面最廣、改革力度最大的一次政府機構改革五、2003年——目標：行為規(guī)范、運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效

2003年的政府機構改革，是在加入世貿(mào)組織的大背景之下進行的。改革的目的是，進一步轉變政府職能，改進管理方式，推進電子政務，提高行政效率，降低行政成本。

三行政組織與行政體制39編制概念：國家關于某個組織內部的機構設置、人員定額及其結構比例的規(guī)定。中國有三種類型：國家機關編制；黨群機關編制；企事業(yè)單位編制。特征：規(guī)范性；強制性；合理性；穩(wěn)定性編制工作的內容：規(guī)定行政組織的機構配置；規(guī)定機構內部的人員數(shù)額；規(guī)定人員的結構和比例編制概念：國家關于某個組織內部的機構設置、人員定額及其結構比40第三節(jié)行政組織結構與組織體制三、行政組織的系統(tǒng)結構與組織體制行政組織體制是行政組織內部各要素、各部門、各單位乃至各層級之間的組合方式，是行政組織內部各種行政關系制度化的表現(xiàn)。第三節(jié)行政組織結構與組織體制三、行政組織的系統(tǒng)結構與組織41首長制與委員會制（一）首長制首長制又稱獨立制、一長制或首長負責制，指行政首長獨自掌握決策權和指揮權，對管轄的公共事務進行統(tǒng)一領導、統(tǒng)一指揮并完全負責的行政組織類型。首長制與委員會制（一）首長制42首長制的優(yōu)點權力集中，責任明確，可以避免推諉扯皮，減少沖突和矛盾，效率較高；由于行政首長獨自掌握決策權，決策靈活快捷，對外部環(huán)境反應快；統(tǒng)一領導、統(tǒng)一指揮有利于動員和集中力量辦大事。首長制的優(yōu)點權力集中，責任明確，可以避免推諉扯皮，減少沖突和43首長制的缺點由于行政首長的知識、智慧的有限性，決定了行政首長個人決策有可能失誤，可能會造成巨大的損失；由于行政首長獨攬大權，缺乏民主和參與，不利于調動下屬的積極性；由于缺乏權力制衡，首長制易演變?yōu)榧议L制，出現(xiàn)不受監(jiān)督的權力，這樣就可能導致濫用職權，產(chǎn)生腐敗。首長制的缺點由于行政首長的知識、智慧的有限性，決定了行政首長44（二）委員會制

委員會制是指在行政組織中，由兩個人以上掌握決策權和指揮權，按多數(shù)原則進行決策的組織類型。（二）委員會制委員會制是指在行政組織中，由兩個人以上掌握決45委員會制的優(yōu)點集思廣益，民主決策；既有分工，又有合作，這樣可以減輕負擔，有利于專業(yè)化管理；互相監(jiān)督，權力制衡，可以防止專斷獨行、家長制和營私舞弊。委員會制的優(yōu)點集思廣益，民主決策；46委員會制的缺點事權分散，難以集中統(tǒng)一，行動遲緩，容易貽誤時機；決策成本高，容易出現(xiàn)議而不決、決而不行、行而不果等拖拉扯皮的現(xiàn)象，效率低下；互相推諉，責任不明確，容易出現(xiàn)大家都負責，大家又都不負責的現(xiàn)象。委員會制的缺點事權分散，難以集中統(tǒng)一，行動遲緩，容易貽誤時47層級制與職能制（一）層級制層級制又稱分級制，是指行政組織在縱向上按照等級劃分為不同的上下節(jié)制的層級組織結構，不同等級的職能目標和工作性質相同，但管理范圍和管理權限卻隨著等級降低而逐漸變小的組織類型。層級制與職能制（一）層級制48層級制的優(yōu)點層級節(jié)制，一級管一級，權力關系清楚，有利于領導和指揮，有利于提高效率；責任明確，有利于監(jiān)督；行政目標統(tǒng)一，有利于對公務員的績效考評；有利于推行決策。層級制的優(yōu)點層級節(jié)制，一級管一級，權力關系清楚，有利于領導49層級制的缺點如果層級過多，信息傳遞緩慢或失真，容易造成決策失誤；節(jié)制嚴格，不利于調動下屬的積極性；容易出現(xiàn)家長制和依附性的上上下級關系。層級制的缺點如果層級過多，信息傳遞緩慢或失真，容易造成決策失50（二）職能制職能制，是指行政組織在橫向上按照不同職能目標劃分為不同職能部門的組織類型。（二）職能制職能制，是指行政組織在橫向上按照不同職51職能制的優(yōu)點

可以擴大公共組織的管理職能，滿足社會管理和功能分化的需求；專業(yè)分工，有利于專業(yè)化管理，提高效率；分權管理，有利于調動專業(yè)人員的工作積極性。職能制的優(yōu)點可以擴大公共組織的管理職能，滿足社會管理和功能52職能制的缺點職能分化過多，會造成政府機構過多，對社會和經(jīng)濟干涉過多，不利于市場經(jīng)濟的發(fā)展；分工過細，會造成權力交叉，互相牽制，影響行政效率。職能制的缺點職能分化過多，會造成政府機構過多，對社會和經(jīng)濟53集權制與分權制（一）集權制集權制是指行政決策權集中在中央或上級政府。地方或下級政府處于服從命令、聽從領導和服從指揮的地位，一切行政行為要按照中央或上級政府的指令來行動，或者請示中央或上級政府。地方或下級政府有在中央或上級政府統(tǒng)一領導和統(tǒng)一政策下的自主權。集權制