行政訴訟法修改與依法行政

行政訴訟法修改與依法行政

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王才亮

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一、行政訴訟法修改的背景此次修正案是25年的第一次，其修改力度之大令許多人不理解。作為這個修改活動的積極參與者，我對行政訴訟法修正案(以下簡稱修正案）持肯定態(tài)度，并認為其將對于社會進步將有重大影響。1、

主觀上原因中國共產(chǎn)黨經(jīng)過65年的執(zhí)政，黨內(nèi)對依法治國的基礎是依法執(zhí)政，這一點已經(jīng)是共識。依法執(zhí)政的核心應當是依法行政即依據(jù)憲法與法律的規(guī)定管理國家的行政事務。而行政權力能否得到有效的監(jiān)督與約束則是依法行政的必要條件。25年前，執(zhí)政者看到了這個問題，出臺了中華人民共和國的《行政訴訟法》，使依法執(zhí)政上了一個臺階。但是，此后的執(zhí)行情況并不理想，行政訴訟制度離“法治國家”的要求，離讓人民群眾感到公平正義與構和諧社會的根本要求還有著巨大的差距。行政訴訟在解決行政爭議方面所起到的作用，尚得不到人民群眾的由衷認同，我對此是深有體會。2、客觀上的原因現(xiàn)在的行政訴訟法的確無法適應形勢發(fā)展的需要。作為長期關心不動產(chǎn)征收制度并以行政訴訟作為解決拆遷糾紛途徑的執(zhí)業(yè)律師，當然希望征地拆遷矛盾能進法院解決，盡量防止極端事件的發(fā)生。遺憾的是，我在長期的實踐中感受到的是法院立案難、審判難、執(zhí)行難的問題十分嚴重，導致許多被征地、拆遷人難以得到司法救濟而踏上上訪路。據(jù)有關部門統(tǒng)計，2013年，全國信訪系統(tǒng)接待超過1000萬人(次)，其中涉及到對行政機關的行政行為有爭議的超過600萬件。其中由于被征地、拆遷的原因占了40%左右。近年來，各級人民法院受理的行政案件每年不到14萬件，而作為行政機關自我糾正錯誤的行政復議受理行政復議還不到10萬件，二者合計只占當年行政糾紛的3%。這么多的行政糾紛沒有進入法律途徑解決問題，而是沉淀在信訪路上，表現(xiàn)出行政訴訟制度已經(jīng)處于架空的邊緣。這里有法官們的法律意識的原因，也有法律本身存在缺陷的原因。這個問題不解決，依法治國實在是空談。為此，建立真正的行政訴訟制度才有真正的依法治國。全國人大啟動的修改《行政訴訟法》工作，并且真正的實施這個法律就十分重要。3、

中央的決心為解決法律本身的問題，全國人大啟動了25年來的首次大修改。這是人們預料之中但有些期盼的立法大動作。2013年12月，第十二屆全國人大常委會第六次會議初次審議了《中華人民共和國行政訴訟法修正案（草案）》。2013年12月31日至2014年1月30日，修正案草案在中國人大網(wǎng)公布，向社會公開征求意見。之后，根據(jù)全國人大常委會組成人員和各方面的意見，對修正案草案作了修改，形成了《中華人民共和國行政訴訟法修正案（草案二次審議稿）》。2014年8月，第十二屆全國人大常委會第十次會議對修正案草案二次審議稿進行了審議并將《中華人民共和國行政訴訟法修正案（草案二次審議稿）》在中國人大網(wǎng)公布，社會公眾可以直接登錄中國人大網(wǎng)提出意見，也可以將意見寄送全國人大常委會法制工作委員會。2014年10月16日，全國人大法工委召開《行政訴訟法修正案（草案）立法評估會》，進行了評估論證。在10月27日人大常委會召開之前，中國共產(chǎn)黨十八屇四中全會明確了全面推進依法治國的重大任務，修改行政訴訟法是其中的措施之一，尤其是全會超出<修正案(建議稿)>的內(nèi)容，將立案案審查制度改為立案登記制度，對于人大常委會通過修正案起了推動作用。2014年11月1日，中華人民共和國主席習近平發(fā)布了第十五號中華人民共和國主席令，公布了《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》并自2015年5月1日起施行。二、修正案的核心改變我們首先要看到修正案的核心改變是將第一條修改為：“為保證人民法院公正、及時審理行政案件，解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權益，監(jiān)督行政機關依法行使職權，根據(jù)憲法制定本法”。與原法條對比，就可以發(fā)現(xiàn)存在一改、一增、一減。一改:將原來的正確、及時審理行政案件改為了公正、及時審理行政案件。一增:增加了”解決行政爭議”六個字。一減:減去了“維護和監(jiān)督行政機關依法行使職權”中的維護和三個字。從上述一改、一增、一減，我們可以清楚地立法目的調(diào)整的思路，表達了最高權力機關此修改活動的目的。“解決行政爭議”是此次修改的核心，也是該法實施的目的。長期以來，許多地方的行政審判活動流于形式，不解決行政爭議，致使行政訴訟制度無存在意義。至于原來的規(guī)定行政訴訟居然要維護行政機關依法行使職權，那讓法院怎么辦？模糊了司法監(jiān)督的職能，同時也是目前民眾信訪不信法的主要原因。三、修正案的具體影響圍繞上述指導思想上的修改，綱舉目張地在修正案的具體的條款中作出了許多進一步的規(guī)定，以有利于以司法手段解決行政爭議，歸納起來有65處，其中與行政機關直接影響的有以下九個方面:(一)、增加了被告以及被訴行為的范圍。

1、將被訴對象由‘具體行政行為’擴大至‘行政行為’。25年前立法中用“具體行政行為”的概念，針對的是“抽象行政行為”，主要考慮是限定可訴范圍。這次修改將現(xiàn)行行政訴訟法中的“具體行政行為”統(tǒng)一修改為“行政行為”。2、明確不僅僅是行政機關當被告。修正案在第二條增加一款，作為第二款：“前款所稱行政機關，包括依照法律、法規(guī)、規(guī)章授權作出行政行為的組織”，從被告主體方面進一步明確擴大了行政訴訟的范圍。3、復議機關不依法履責就可能當被告。行政復議本來是解決行政爭議的重要途徑之一，但是近年來行政復議成為走過場，失去了應有的作用。究其原因之一是法律制度設計的不合理。實踐中復議機關為了不當被告，維持原行政行為的現(xiàn)象比較普遍。修正案對此修改為：“經(jīng)復議的案件，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告；復議機關改變原行政行為的，復議機關是被告”。4、復議機關不按期履責也可以被告。修正案并增加一款，作為第三款：“復議機關在法定期限內(nèi)未作出復議決定，公民、法人或者其他組織起訴原行政行為的，作出原行政行為的行政機關是被告；起訴復議機關不作為的，復議機關是被告”。5、法院對復議機關享有全面審查權。修正案新增的第七十九條規(guī)定:“行政復議機關與作出原行政行為的行政機關為共同被告的案件，人民法院應當對復議決定和原行政行為一并作出裁判”。6、征收、征用及其補償決定明確可訴。在修正案的第十二條受理案件的列舉中由八點擴大至十二點，其中最重要的是針對當前情況增加了“（五）對征收、征用及其補償決定不服的；”可訴。7、對于長期以來的行政合同能否列入行政訴訟范圍的爭論有突破性的規(guī)定。修正案的第十二條受理范圍的列舉中增加了“(十一)認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等協(xié)議的”規(guī)定。修正案第七十八條對于行政合同違約的情形作出了新的規(guī)定:“行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除本法第十二條第十一項規(guī)定的協(xié)議的，人民法院判決被告繼續(xù)履行或者采取補救措施、賠償損失。被告變更、解除本法第十二條第十一項規(guī)定的協(xié)議合法，但未依法給予補償?shù)?，人民法院判決給予補償”(二)、為保障行政相對人的訴權，作出了系列規(guī)定。訴權，首先表現(xiàn)在立案環(huán)節(jié)。因此，立案環(huán)節(jié)的公正，直接關乎民眾對于法治的根本認同。只有真正賦予立案環(huán)節(jié)的公正，才能使行政訴訟制度真正地得到社會認可。反之，當立案成為問題，民眾對司法救濟的希望將破碎，轉而上訪或自力救濟，矛盾激化往往就難以逆轉?？陀^地說，全國行政訴訟立案難的問題始終沒有得到緩解。眾修正案適當延長了起訴期限有利于公民、法人和其他組織維護合法權益。

1、將第三十九條改為第四十六條，修改為：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當在知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外?！耙虿粍赢a(chǎn)提起訴訟的案件從行政行為作出之日起超過二十年，其他案件從行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理。”

2、增加一條，作為第四十七條：“公民、法人或者其他組織申請行政機關履行保護其人身權、財產(chǎn)權等合法權益的法定職責，行政機關在接到申請之日起兩個月內(nèi)不履行的，公民、法人或者其他組織可以向人民法院提起訴訟。法律、法規(guī)對行政機關履行職責的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

“公民、法人或者其他組織在緊急情況下請求行政機關履行保護其人身權、財產(chǎn)權等合法權益的法定職責，行政機關不履行的，起訴期限不受前款規(guī)定的限制?！?、將第四十條改為第四十八條，修改為：“公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他不屬于當事人自身的原因超過起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期限內(nèi)。

“公民、法人或者其他組織因其他特殊情況耽誤起訴期限的，在障礙消除后的十日內(nèi)，可以申請延長期限，是否準許由人民法院決定?！痹摲l修改重點是要明確“其他不屬于當事人自身的原因超過起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期限內(nèi)”的規(guī)定，有利于保護當事人的訴權，進而使大量的訪民進入法院，給行政機關帶來了考驗。(六)、修改舉證相關的規(guī)定，以促進司法公正。修正案在證據(jù)章節(jié)基本上是將相關司法解釋引人法律，使之更具有權威性，使行政訴訟中的證據(jù)制度更加完善，也更有利于司法公正。1、新增第三十六條“有下列情形之一，經(jīng)人民法院準許，被告可以補充證據(jù)：

“（一）被告在作出行政行為時已經(jīng)收集了證據(jù)，但因不可抗力等正當事由不能提供的；

“（二）原告或者第三人提出了其在行政處理程序中沒有提出的理由或者證據(jù)的。2、新增第三十七條規(guī)定:“原告可以提供證明行政行為違法的證據(jù)。原告提供的證據(jù)不成立的，不免除被告的舉證責任。3、新增第三十八條規(guī)定:“在起訴被告不履行法定職責的案件中，原告應當提供其向被告提出申請的證據(jù)。但有下列情形之一的除外：（一）被告應當依職權主動履行法定職責的；（二）原告因正當理由不能提供證據(jù)的。

“在行政賠償、補償?shù)陌讣?，原告應當對行政行為造成的損害提供證據(jù)。因被告的原因?qū)е略鏌o法舉證的，由被告承擔舉證責任。”4、將第三十四條改為二條，第三十九規(guī)定：“人民法院有權要求當事人提供或者補充證據(jù)”。第四十條規(guī)定:“人民法院有權向有關行政機關以及其他組織、公民調(diào)取證據(jù)。但是，不得為證明行政行為的合法性調(diào)取被告作出行政行為時未收集的證據(jù)。”其中，“但是，不得為證明行政行為的合法性調(diào)取被告作出行政行為時未收集的證據(jù)”為新增加條款，有利于防止有礙司法公正的情況發(fā)生。5、修正案新增加一條，作為第四十一條：“與本案有關的下列證據(jù)，原告或者第三人不能自行收集的，可以申請人民法院調(diào)?。?/p>

“（一）由國家機關保存而須由人民法院調(diào)取的證據(jù)；

“（二）涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的證據(jù)；

“（三）確因客觀原因不能自行收集的其他證據(jù)?！?、修正案刪去了原第三十五條有關人民法院進行鑒定的規(guī)定，使其與民事訴訟法規(guī)定相一致。7、修正案新增加一條，作為第四十三條：“證據(jù)應當在法庭上出示，并由當事人互相質(zhì)證。對涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的證據(jù)，不得在公開開庭時出示?！叭嗣穹ㄔ簯敯凑辗ǘǔ绦?，全面、客觀地審查核實證據(jù)。對未采納的證據(jù)應當在裁判文書中說明理由。

“以非法手段取得的證據(jù)，不得作為認定案件事實的根據(jù)?！?七)、新增了對規(guī)范性文件審查的規(guī)定。2000年實施的立法法對于地方政府的立法權限作了明確的規(guī)定，但實踐中，許多地方政府仍然習慣于超越職權頒布實施一些與法不符且損害大眾利益的紅頭文件。而人民法院在審理行政案件中，盡管發(fā)現(xiàn)了這些規(guī)章以外的規(guī)范性文件不合法，卻因為沒有審查權等多種原因，仍將其作為認定具體行政行為合法的依據(jù)，因此造成司法不公。為此，修正案增加了兩條新規(guī)定:第一，第五十三條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政行為所依據(jù)的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規(guī)范性文件進行審查。

“前款規(guī)定的規(guī)范性文件不含規(guī)章?！钡诙?，第六十五條規(guī)定：“人民法院在審理行政案件中，經(jīng)審查認為本法第五十三條規(guī)定的規(guī)范性文件不合法的，不作為認定行政行為合法的依據(jù)，并應當向制定機關提出處理建議。雖然這個規(guī)定對于規(guī)范性文件的審查僅僅是開了一個小口子，口氣也不是很堅決，但我認為其意義十分重大，像目前一些地方政府隨意作出的限購、限牌等限制公民權利的紅頭文件游離于司法監(jiān)督之外的狀況將逐步得到改變。

需要注意的是，立法法正在修訂中，有關限制地方政府和人大的立法權是主流呼聲。(八)、方便原告訴訟的規(guī)定有利于公民維權。

為保障民眾的訴權，減少訴累，修正案對于方便原告訴訟方面新增了行政附帶民事和使用簡易程序?qū)徖戆讣茸鞒隽诵碌囊?guī)定，以保護訴訟參加人的合法權益。1、修正案增加一條，作為第六十二條：“在涉及行政許可、登記和就民事爭議所作的裁決的行政訴訟中，當事人申請一并解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理?！霸谛姓V訟中，人民法院認為該行政案件審理需以民事訴訟的裁判為依據(jù)的，裁定中止行政訴訟?！?、

修正案針對簡易程序有了規(guī)定。第八十二條規(guī)定，“人民法院審理下列第一審行政案件，認為事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大的，可以適用簡易程序：

“（一）被訴行政行為是依法當場作出的；

“（二）案件涉及款額二千元以下的；

“（三）屬于政府信息公開案件的。

“除前款規(guī)定以外的第一審行政案件，當事人各方同意適用簡易程序的，可以適用簡易程序?！鞍l(fā)回重審、按照審判監(jiān)督程序再審的案件不適用簡易程序。第八十三條規(guī)定，“適用簡易程序?qū)徖淼男姓讣?，由審判員一人獨任審理，并應當在立案之日起四十五日內(nèi)審結。第八十四條“人民法院在審理過程中，發(fā)現(xiàn)案件不宜適用簡易程序的，裁定轉為普通程序?！?、修正案第五十五條增加了一款，作為第二款：“涉及商業(yè)秘密的案件，當事人申請不公開審理的，可以不公開審理?！?、現(xiàn)行行政訴訟法第五十七條、第六十條規(guī)定第一審案件和上訴案件的審理期限分別為三個月和兩個月，審理期限過短，實踐中許多案件難以在法定期限內(nèi)審結。根據(jù)行政審判的實際情況，修正案適當延長了第一審案件和上訴案件的審理期限，將第一審案件和上訴案件的審理期限分別修改為六個月和三個月。(九)、裁判內(nèi)容更貼近實際。行政訴訟無論一、二審還是再審，當事人對于裁判內(nèi)容十分關心。同樣，人民法院審理案件公正與否，裁判內(nèi)容十分關鍵。對此，修正案圍繞行政訴訟的裁判內(nèi)容作了較多的調(diào)整，重要的影響是增加了對于不當行政行為的判決內(nèi)容。1、修正案第五十七條“訴訟期間，不停止行政行為的執(zhí)行。但有下列情形之一的，裁定停止行政行為的執(zhí)行”中新增了三個規(guī)定：第一，“原告或者利害關系人申請停止執(zhí)行，人民法院認為該行政行為的執(zhí)行會造成難以彌補的損失，并且停止執(zhí)行不損害國家利益、社會公共利益的；第二，“人民法院認為該行政行為的執(zhí)行將導致國家利益、社會公共利益重大損害的；”第三，“當事人對停止執(zhí)行或者不停止執(zhí)行的裁定不服的，可以申請復議一次?！?、修正案新增加一條，作為第五十八條：“人民法院對起訴行政機關沒有依法發(fā)給撫恤金、最低生活保障費和支付工傷、醫(yī)療社會保險金案件，權利義務關系明確、不先予執(zhí)行將嚴重影響原告生活的，可以根據(jù)原告的申請，裁定先予執(zhí)行。

“當事人對先予執(zhí)行裁定不服的，可以申請復議一次。復議期間不停止裁定的執(zhí)行?！?/p>

3、修正案第五十九條將原四十八條修改為：“經(jīng)人民法院傳票傳喚，原告無正當理由拒不到庭，或者未經(jīng)法庭許可中途退庭的，可以按照撤訴處理；被告無正當理由拒不到庭，或者未經(jīng)法庭許可中途退庭的，可以缺席判決”。其中刪去了原規(guī)定中兩次合法傳喚的規(guī)定，增加了“或者未經(jīng)法庭許可中途退庭的”的情況。而修正案第六十七條新增第二款規(guī)定，“被告經(jīng)傳票傳喚，無正當理由拒不到庭，人民法院可以向其上一級行政機關或者監(jiān)察、人事機關提出依法給予其主要負責人或者直接責任人員行政處分的建議”，以嚴肅訴訟秩序。4、修正案根據(jù)行政審判25年來的具體情況，將第五十條改為第六十一條，內(nèi)容修改為：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。但是，行政賠償、補償以及行政機關行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權的案件可以調(diào)解”“調(diào)解應當遵循自愿、合法原則，不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益。”盡管還有點遮遮掩掩，但調(diào)解這個中國特色將是行政訴訟法修改后的亮點。5、修正案將原法條第五十四條改為六條，其中第七十條規(guī)定的人民法院可以判決撤銷的行政行為情形中，增加一項“明顯不當?shù)摹鼻樾危黄屏诉^去的行政審判只限于合法與否的限制。6、修正案在第七十四條確認行政行為違法的情形中“（三）行政行為程序輕微瑕疵，能夠補正的”修改為:“（三）行政行為程序輕微違法，但對原告權利不產(chǎn)生實際影響的”7、修正案第七十五條規(guī)定:“行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據(jù)等重大且明顯違法情形，原告申請確認行政行為無效的人民法院判決確認無效?！?、修正案第七十六條規(guī)定:“人民法院作出確認違法或者無效的判決時，可以同時判決責令被告采取補救措施；給原告造成損失的，依法判決被告承擔賠償責任”。9、修正案第七十七條規(guī)定:“行政處罰明顯不當，或者其他行政行為涉及對款額的確定或者認定確有錯誤的，人民法院可以判決變更。

“人民法院判決變更，不得加重原告的義務或者減少原告的利益。但利害關系人同為原告，且訴訟請求相反的除外?！?0、修正案第七十八條對于行政合同違約的情形作出了新的規(guī)定:“行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除本法第十二條第十一項規(guī)定的協(xié)議的，人民法院判決被告繼續(xù)履行或者采取補救措施、賠償損失。被告變更、解除本法第十二條第十一項規(guī)定的協(xié)議合法，但未依法給予補償?shù)?，人民法院判決給予補償”。11、修正案對于宣判方式增加了兩條明確規(guī)定，其中第八十條規(guī)定:“人民法院對公開審理或者不公開審理的案件，一律公開宣告判決。

“當庭宣判的，應當在十日內(nèi)發(fā)送判決書；定期宣判的，宣判后立即發(fā)給判決書。

“宣告判決時，必須告知當事人上訴權利、上訴期限和上訴的法院。第六十六條規(guī)定，“公眾可以查閱發(fā)生法律效力的判決書、裁定書，但涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的除外?！?2、修正案第八十六條