行政法比例原則之研究

行政法比例原則之研究壹前言無(wú)論就國(guó)家法制的整體或個(gè)別法律而言，均具有其發(fā)展演進(jìn)的淵源，此種淵源一般而言，即謂「法源」(SourcesofLaw)。若作概括分類，則可將各種法源歸納為三人類別，即制定法(成文法)、習(xí)慣法(包括判例)、與法理。二十世紀(jì)以后，步入福利國(guó)家時(shí)代，歐美各國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)突飛猛進(jìn)，資本主義制度的發(fā)展已達(dá)轉(zhuǎn)折點(diǎn)?？陀^環(huán)境既已蛻變，思想觀念亦隨之轉(zhuǎn)移，由過(guò)去消極法治思想轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)積極發(fā)揮政府職能，鼓吹機(jī)動(dòng)法治，擴(kuò)大行政授權(quán)，以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。且在社會(huì)政策與機(jī)動(dòng)法治原則的影響下，法理的領(lǐng)域擴(kuò)張，對(duì)行政法規(guī)的制定、適用、及解釋具有指導(dǎo)及補(bǔ)充的作用，其重要性較法冶國(guó)家成文法主義盛行的時(shí)代大為提高。故在此階段應(yīng)認(rèn)為法理與成文法共同構(gòu)成行政法規(guī)的主要法源(注1)。而「比例原則」又是行政法規(guī)的重要法理，自屬行政法的法源之一，實(shí)有研究之必要。本研究經(jīng)文獻(xiàn)探討結(jié)果，在闡述比例原則的內(nèi)涵、概念發(fā)展及適用范圍；并從比較的觀點(diǎn)，評(píng)述法治先進(jìn)國(guó)家及我國(guó)之立法例；最后提出一些建議意見，供我國(guó)行政機(jī)關(guān)參考。尤其對(duì)我國(guó)警察機(jī)關(guān)言，比例原則的精神一直指遵與補(bǔ)充著警察行政行為，甚且比例原則亦明文化于監(jiān)察行政法規(guī)，例如：警械使用條例第五條、動(dòng)員戡亂時(shí)期集會(huì)游行法第二六條、及社會(huì)秩序稚序法第十九條、第二十二條等。此乃我國(guó)順應(yīng)法治先進(jìn)國(guó)家立法趨勢(shì)之具體立法成果，監(jiān)察機(jī)關(guān)亟應(yīng)探究之。貳、比例原則的內(nèi)涵所謂「比例原則」，系就國(guó)家一切措施之目的和為達(dá)到目的所采取手段產(chǎn)生對(duì)人民負(fù)擔(dān)間的考量。在比例原則下，嚴(yán)格禁止一切為達(dá)目的不擇手段的國(guó)家行為。所以，比例原則是一種「目的─手段」的關(guān)系。目前在德國(guó)公法上廣泛被使用，并且承認(rèn)其具有憲法位階，對(duì)國(guó)家權(quán)力包括行政、立法及司法等之行使，都適用比例原則。本章依序說(shuō)明比例原則的意義，比例原則概念的發(fā)展，及比例原則的適用范圍一、此例原則的意義比例原則是一個(gè)廣義的概念，包括了三個(gè)次要概念：適當(dāng)性原則、必要性原則、及狹義的比例原則。此種分法是源自于德國(guó)聯(lián)邦憲法法院一九五八年六月十一日判決的「藥房案」(Apothekenurteil)。在藥房案中，法院對(duì)于人民自由權(quán)利(本案是營(yíng)業(yè)權(quán))之侵犯的合法性問(wèn)題，提出了所謂「三階理論」─就是手段的「適當(dāng)性」、「必要性」及「比例性」原則。以后的法院審判實(shí)務(wù)也就將這「三階理論」成為「比例原則」的內(nèi)容。法院對(duì)于「比例原則」的適用，則先審查「適當(dāng)性」，再次審查「必要性」，最后才決定「比例性」問(wèn)題，井然有層次之分(注2)。后來(lái)，學(xué)界附和德國(guó)聯(lián)邦憲法法院的見解，逐漸形成比例原則的通說(shuō)。﹝一﹞適當(dāng)性原則所謂適當(dāng)性原則系指一個(gè)法律或公權(quán)力措施的「手段」可達(dá)到「目的」之謂也。亦即國(guó)家所采取之限制手段須適當(dāng)及有助于所欲追求之目的達(dá)成。如果經(jīng)由某一措施或手段之助，使得所欲追求的成果或目的較易達(dá)成，那么此一措施或手段相對(duì)于該成果或目的是適當(dāng)?shù)摹Ｒ赖聡?guó)聯(lián)邦憲法法院的見解，即使只有部分能達(dá)成目的，也算是符合這個(gè)原則的要求(注3)。所以，適當(dāng)性原則是在一個(gè)預(yù)定目的下，可達(dá)到訪目的的手段的選擇，是一種目的取向的手段選擇。例如：交通警察職司維護(hù)交通安全與整理交通秩序之任務(wù)，其一切勤務(wù)作為必須有助于該任務(wù)目的之達(dá)成，才算合乎適當(dāng)性原則。倘若其為爭(zhēng)取交通違規(guī)取締之工作績(jī)效，以利其考績(jī)與升遷，而選擇在交通號(hào)志或標(biāo)志不清楚，駕駛?cè)藰O易疏忽而違規(guī)之路段，大舉告發(fā)交通違規(guī)，竟放棄在交通繁忙的路口執(zhí)勤，則顯然違反適當(dāng)性原則。又如：在行政官僚(Bureaucracy)組織中，法規(guī)森嚴(yán)，組織成員必須依法辦事，對(duì)事不對(duì)人。當(dāng)組織環(huán)境快速且復(fù)雜的變遷下，有部份法規(guī)已不切實(shí)際，甚且偏離組織目標(biāo)。而組織成員卻仍緊守該不臺(tái)時(shí)宜的法規(guī)，則易造成「目標(biāo)錯(cuò)置」(goaldisplacement)的不適當(dāng)作為，此乃所謂官僚組織的負(fù)功能現(xiàn)象，亦即我國(guó)成語(yǔ)所稱的「治絲愈棼」或「欲治反亂」的現(xiàn)象，此亦違反適當(dāng)性原則。﹝二﹞必要性原則「必要性」原則是指在前「適當(dāng)性」原則已獲肯定之后，在所有能夠達(dá)成目的之手段中，選擇予人民之權(quán)利「最少侵害」的方法。因此，本原則可稱為「盡可能最小侵害之原則」。本原則適用的前提，是在于有一目的與數(shù)手段同時(shí)存在的情況下才能產(chǎn)生。否則，只有「唯一」的手段方可達(dá)成目的時(shí)，本「必要性」原則即無(wú)法適用。要求采取最溫和手段的「必要性」原則是淵源于德國(guó)的警察法理論。早在威瑪時(shí)代的名行政法學(xué)者F.Fleiner的一句名言「警察不可用大炮打麻雀」(只用鳥槍即可)，若換成我國(guó)俗語(yǔ)類似「殺雞焉用牛刀」，表明了嚴(yán)厲的手段惟有在已成為「最后手段」時(shí)，方得行之矣(注4)！例如：我國(guó)甫于八十年六月二十九日完成立法程序，并經(jīng)總統(tǒng)于同日令公布之「祉會(huì)秩序維護(hù)法」第十九條第二項(xiàng)規(guī)定:「勒令歇業(yè)或停止?fàn)I業(yè)之裁處，應(yīng)符合比例原則」。該法條在立法院二讀會(huì)時(shí)，立法委員陳水扁與謝長(zhǎng)廷二人曾發(fā)言主張?jiān)隽斜壤瓌t的規(guī)定如下(注5)：「勒令歇業(yè)或停止?fàn)I業(yè)之裁處，應(yīng)符合比例原則。尤應(yīng)審酌不利處分對(duì)行為人之行為及權(quán)利所生影向及其違反秩序所造成公共利益之危害或損害以及因應(yīng)受責(zé)難之程度。如處以停止?fàn)I業(yè)不利處分可達(dá)到制裁及管制之目的者，不得處以勒令歇業(yè)。」此處所言「如處以停止?fàn)I業(yè)不利處分可達(dá)到制裁及管制之目的者，不得處以勒令歇業(yè)」之義，彰顯了比例原則中必要性原則之精神。﹝三﹞狹義比例原則「狹義比例原則」是謂一個(gè)措施，雖然是達(dá)成目的所「必要」的，但是以子人民「過(guò)度之負(fù)擔(dān)」。所謂「過(guò)度的負(fù)擔(dān)」是指法律或一公權(quán)力措施所追求的「目的」和所使用的方法，綜合各方利益，法條中隱含短期、中期、長(zhǎng)期的各個(gè)目標(biāo)，因此很難確定是否立法的手段為最少損害。因此，德國(guó)的憲法法院界定其手段的選擇是否已達(dá)到恣意禁止(Willkurverbot)來(lái)決定其違法性(注16)。例如:刑法對(duì)于侵犯?jìng)€(gè)人、社會(huì)、或國(guó)家法益者，若能以有期徒刑或無(wú)期徒刑制裁即可達(dá)到遏阻及懲罰的目的時(shí)，就可免除「死刑」的規(guī)定，此乃比例原則限制立法者濫采「重罰」的最好例子?！炊当壤瓌t拘束司法行為司法和行政一般來(lái)說(shuō)乃是依立法機(jī)關(guān)制定之法律執(zhí)行職務(wù)。在法律授權(quán)下，行政和司法擁有了裁量權(quán)。若法律并無(wú)授權(quán)與裁量時(shí)，則屬于法定原則，并不發(fā)生適當(dāng)性和必要性原則的適用。因此，適當(dāng)性和必要性原則之考量，可稱之為授與裁量的法條(注１７)。準(zhǔn)此，比例原則對(duì)司法及行政行為有拘束力存在。在司法行為方面：法律雖授權(quán)法官對(duì)合乎構(gòu)成要件之犯罪事宜在一定刑罰范圍內(nèi)有「司法裁量」之余地，但裁量之行使應(yīng)與罪刑相當(dāng)。然各罪科刑之范圍太廣，為避免法官裁判時(shí)援用未盡得當(dāng)，故以刑法明文規(guī)定用刑之標(biāo)準(zhǔn)。例如：我國(guó)刑法第五十七條之規(guī)定(如下)即隱含比例原則之精神：「科刑時(shí)應(yīng)審酌一切情狀，尤應(yīng)注意左列事項(xiàng)，為科刑輕重之標(biāo)準(zhǔn)：一、犯罪之動(dòng)機(jī)。二、犯罪之目的。三、犯罪時(shí)所受之刺激。四、犯罪之手段。五、犯人之生活狀況。六、犯人之品行。七、犯人之智識(shí)程度。八、犯人與被害人平日之關(guān)系。九、犯罪所生之危險(xiǎn)或損害。十、犯罪后之態(tài)度?！供z三﹞比例原則拘束行政行為比例原則的主要作用在拘束行政行為。從比例原則的內(nèi)涵而言(尤其是必要性原則)，其適用以有多種「手段」存在為前提。因此，比例原則對(duì)行政行為的拘束，以行政機(jī)關(guān)享有「判斷余地」及「行政裁量」的場(chǎng)合中方能真正發(fā)揮其作用。判斷余地﹝Burteilungspieltaum)是德國(guó)學(xué)老OttoBachof在一九五五年所提出，以后成為德國(guó)學(xué)界之通說(shuō)。這個(gè)理論認(rèn)為法律條文中使用不確定法律概念(例如公序良俗、公共秩序、交通安全等等)時(shí)，已使行政機(jī)關(guān)可以在各種不同的具體案件中，以自己的專業(yè)智識(shí)來(lái)作最恰當(dāng)?shù)恼撫尯瓦m用(注１８)。對(duì)于法律要件中采用之不確定法律概念，原則上法院對(duì)其適用有審查權(quán)。惟對(duì)富有高度屬人性、高度技術(shù)性以及高度經(jīng)驗(yàn)性等法律概念之適用，如考試成績(jī)之評(píng)定、教育機(jī)關(guān)對(duì)學(xué)生能力之確定、主管長(zhǎng)官對(duì)部屬辦事能力、服務(wù)成績(jī)之評(píng)判等等，承認(rèn)行政機(jī)關(guān)有「判斷余地」(注１９)。第二次世界大戰(zhàn)后之裁量理論，已將「行政裁量」限制「法律效果」之裁量，而將「法律要件」部分嚴(yán)格除外，將其歸屬于「不確定法律概念」之討論范圍。所以，法律要件與法律效果之分別，亦就成為不確定法律概念與行政裁量之分界標(biāo)記(注２０)。而行政裁量主要內(nèi)容分為二，依序?yàn)椤甘欠瘛?0b)采取處分及「如何」(Wie)采取處分，前者為決定裁量；后者為選澤裁量，系就多種法定法律效果及方法中，擇其最適當(dāng)者為之，但須合于行政目的(注２１)。行政裁量，尤其是選擇裁量，若違反比例原則，則屬裁量濫權(quán)，其裁量行為自屬違法。綜合以上所述，行政機(jī)關(guān)不論是在法律構(gòu)成要件中的「不確定法律概念」中的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及后果要件中的裁量處分，法院都擁有審查的權(quán)限，只不過(guò)是基于「司法自制」的原則，法院可以自行放棄其完全幅度的審查權(quán)限，于此，方才有所謂「判斷余地」及裁量權(quán)力的存在空間。不過(guò)，行政法院應(yīng)該個(gè)案的監(jiān)督并審查行政權(quán)在擁有判斷余地之案件及裁量行為之行使，有無(wú)合乎比例原則及遵守法律界限(注２２)。如行政機(jī)關(guān)為私利私欲而濫用裁量權(quán)，致違反行政之目的時(shí)，則不僅為不當(dāng)行為而已，且為違法行為，自可為訴訟之對(duì)象。叁、比例原則在法治先進(jìn)國(guó)家之適用比例原則系源于十九世紀(jì)德國(guó)的警察法學(xué)，漸次發(fā)展成為憲法原則，所以，比例原則其有憲法位階。茲舉德國(guó)、日本、英國(guó)、及美國(guó)等法治先進(jìn)國(guó)家之適用情形一九二一年六月一日公布的「普魯士警察行政法」提及警察處分應(yīng)該「選擇對(duì)人民及社會(huì)最少侵害的方式」為之。同時(shí)，假如仍有其它較溫和的手段亦可同時(shí)達(dá)到排除危害之情形時(shí)，該法也準(zhǔn)許人民可以聲請(qǐng)警察采行之。這個(gè)普魯士警察行政法的立法例，自后即形成德國(guó)各邦相同法律的「母法」，廣被采納(注２３)。這是比例原則中的「必要性原則」在成文法中的首度出現(xiàn)。一九四九年德國(guó)基本法公布后，次年的黑森邦(Hessen)「直接強(qiáng)制法」(第四條)即規(guī)定「行政直接強(qiáng)制只得擇予當(dāng)事人及公眾損害最小的方式為之，且不得與所達(dá)成之結(jié)果「明顯的不成比例」。在一九五三年的「聯(lián)邦行政執(zhí)行法」(第九條二項(xiàng))亦言明：強(qiáng)制手段必須與其達(dá)成之目的有一「適當(dāng)比例」(注２４)。此皆揭示比例原則中的「必要性原則」及「狹義比例原則」。一九五八年六月十一日判決的「藥房案」中，法院對(duì)于人民自由權(quán)利(本案是營(yíng)業(yè)權(quán))之侵犯約合法性問(wèn)題，提出了所謂的「三階理論」─就是手段的「適當(dāng)性」、「必要性」及「狹義比例性」原則。以后的法院審判實(shí)務(wù)也就將這「三階理論」成為「比例原則」的內(nèi)容(注２５)。沿傳至今，行政法學(xué)界已形成通說(shuō)，將三階理論視為比例原則的內(nèi)涵。一九七六年六月十一日經(jīng)德國(guó)聯(lián)邦內(nèi)政部會(huì)議議決通過(guò)，旋又于一九七七年十一月二十五日經(jīng)同會(huì)議通過(guò)其修訂案之「聯(lián)邦與各邦統(tǒng)一警察法標(biāo)準(zhǔn)草案」(第二條)明文規(guī)定：──警察應(yīng)就無(wú)數(shù)可行處分中，選擇對(duì)個(gè)人或公眾傷害最小者為之。──處分不得肇致與其結(jié)果顯然不成比例之不利。──目的達(dá)成后，或發(fā)覺目的無(wú)法達(dá)成時(shí)，處分應(yīng)即停止(注２６)。上述警察法標(biāo)準(zhǔn)草案將比例原則具體明文化，規(guī)范警察行政行為必須合乎比例原則，以期達(dá)到保障基本****之目的，洵為進(jìn)步之立法例，或可供找國(guó)修訂警察法之參考。日本警察(官)職務(wù)執(zhí)行法第一條第二項(xiàng)規(guī)定：「本法規(guī)定手段之行使，以執(zhí)行前項(xiàng)目的之必要最小限度為限，不得濫用」，另在同法第七條規(guī)定：「警察為逮捕人犯，防止逃逸，保護(hù)自己成他人，或壓制妨害公務(wù)之抵抗，有相當(dāng)理由，可認(rèn)為必要時(shí)，得經(jīng)合理判斷，于必要限度內(nèi)，因應(yīng)情況使用武器(注２７)。此為比例原則明文化的規(guī)定，在強(qiáng)調(diào)比例原則的「適當(dāng)性」和「必要性」兩個(gè)原則。日本行政法學(xué)界對(duì)「比例原則」亦多闡釋。例如：日本法學(xué)者田村悅一稱：所謂比例原則，系指行政處分與其所意圖實(shí)現(xiàn)之目的之間，要求有合理比例關(guān)系之謂(注２８)。另一日本學(xué)者片岡聰在「警察權(quán)行使的界限」一書中，強(qiáng)調(diào)：﹝1﹞、行政機(jī)關(guān)在為行政行為時(shí)，應(yīng)于公益與私益間作一調(diào)和與衡量；﹝２」、行政機(jī)關(guān)于行政行為所欲達(dá)到的目的與所選擇的手段應(yīng)成適當(dāng)之比例。其對(duì)警察權(quán)行使的正當(dāng)性作一表解(如表一)(注２９)。氏所稱「利益衡量」，即指「狹義比例原則」之謂也；所稱「警察比例原則」，亦涵蓋「必要性」及「適當(dāng)性」原則。職是以觀，日本法學(xué)界對(duì)比例原則的闡釋與德國(guó)的「三階理論」是一致的。表一:警察權(quán)行使的正當(dāng)性警察權(quán)行使的正當(dāng)性一、手段的正當(dāng)性﹝一﹞利益衡量:因警察權(quán)之行使而獲致的公共利益與喪失的個(gè)人利益之間，要保持均衡。﹝二﹞警察比例原則:警察權(quán)之行使以強(qiáng)制力和實(shí)力為手段，其手段系以達(dá)到目的之必要且最小限度內(nèi)為限。─因警察權(quán)之行使系以強(qiáng)制和實(shí)力為手段，該手段和其所欲達(dá)成之目的間，應(yīng)有合理的關(guān)連性存在。二、目的的正當(dāng)性警察權(quán)的行使以維持公共安全和秩序?yàn)槟康?例如:對(duì)被質(zhì)問(wèn)者要確認(rèn)其嫌疑)。資料來(lái)源:片岡聰:警察權(quán)行使限界(東京法令出版，昭和五十七年六月)，頁(yè)九。三、比例原則在英國(guó)及美國(guó)的適用英國(guó)法上并無(wú)等同歐陸比例原則之理論，但法院卻常運(yùn)用合理原則(doctrineofreasonableness)或禁止為與案情無(wú)關(guān)的考慮irrelevantconsideration)以表彰同一思想(注30)。在美國(guó)，法院判決亦常表彰出比例原則的思想，只足名稱上稍有不同罷了，有稱為較緩和的手段(lessdrasticmeans)，亦有稱較緩和的選項(xiàng)原則(lessrestrictivealterativeprinciple)者。不管名稱如何，均是表彰政府的侵害行為不得逾越憲法所容許的范圍，或者是面對(duì)特定目的若有同等效用的手段足供役使，應(yīng)選擇對(duì)人民權(quán)利自由最少侵害者為之，尤其在政府訂立有關(guān)限制人民言論、宗教、集會(huì)結(jié)社、旅行及其它自由的法案時(shí)，法院常審究有無(wú)其它更緩和的措施足供采行以追求同一目的(注31)。此種考量，揭示了比例原則的「必要性」原則的精神，有助于保障人民的權(quán)利自由。美國(guó)聯(lián)邦憲法修正條款第五條及第十四條所揭橥的正當(dāng)法律手緒原則，不僅成為立法所應(yīng)遵循的原則，也是行政手續(xù)所遵奉的信條并且意欲實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，這二個(gè)條文分別限制聯(lián)邦及州「非經(jīng)正當(dāng)法律手續(xù)，不得剝奪任何人之生命、自由或財(cái)產(chǎn)」。如果行政機(jī)關(guān)不踐行這種手續(xù)，一旦當(dāng)事人向法院起訴，除非法院認(rèn)為手續(xù)欠缺不影響行政處分的結(jié)果，或者手續(xù)的欠缺是由于緊急情況的緣故，否則行政機(jī)關(guān)所作成的行政處分，必然遭法院撤銷。因?yàn)榫o急情況，行政機(jī)關(guān)不必踐行正當(dāng)手續(xù)，然徑行發(fā)布行政處分的場(chǎng)合，行政機(jī)關(guān)仍然應(yīng)遵守二項(xiàng)原則:一是行政機(jī)關(guān)必須選擇造成損害最少的途徑;二是行政機(jī)關(guān)必須在嗣后的合理期限內(nèi)，給予當(dāng)事人聽證的機(jī)會(huì)，上述不須事前聽證的過(guò)程，通常稱為簡(jiǎn)易手續(xù)(summaryproceeding)，實(shí)例上雖然習(xí)見，但行政手續(xù)法本身并無(wú)規(guī)定(注32)。。此處指出行政機(jī)關(guān)在緊急情況，不必經(jīng)過(guò)聽證程序而徑行發(fā)布行政處分的場(chǎng)合中，仍必須遵守「比例原則」:選擇造成損害最少的途徑。由此可知，美國(guó)雖然沒有等同德國(guó)和日本的比例原則理論架構(gòu)，但是，在實(shí)務(wù)上對(duì)人民基木權(quán)利的保障而言，均在在表彰了比例原則思想的精神。肆、比例原則在我國(guó)的適用我國(guó)有關(guān)比例原則的立法例甚多，如憲法第二十三條，司法院大法官會(huì)議解釋一0六號(hào)，民法第一四九條、一五0條，刑法第二十三、二十四條，土地法第二0八條，士地法施行法第四九條，電業(yè)法第五十三條，行政執(zhí)行法第十一條，警械使用條例第五條，動(dòng)員戡亂時(shí)期集會(huì)游行法第二十六條，以及甫于八十年六月二十九日公布實(shí)施之社會(huì)秩序維護(hù)法第十九條、第二十二條等。一、憲法及司法院大法官會(huì)議解釋方面我國(guó)憲法第七條至第二十二條列舉人民的基本權(quán)利，并于第二十三條規(guī)定:「以上各條列舉之自由權(quán)利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會(huì)秩序或增進(jìn)公共利益所必要者外，不得以法律限制之?！辜?xì)究之，實(shí)不難掌握憲法第二十三條的精髓，那就是作為調(diào)和公益和私益的「比例原則」。首先，制憲者已經(jīng)就侵害人民基本權(quán)利的手段作了一個(gè)重要的判斷:以「限制」的手段為已足，無(wú)庸采取「剝奪」的手段。換言之，只能對(duì)基本權(quán)利行使的范圍或形式加以約東，不能對(duì)其享有予以禁止，或?qū)ζ鋬?nèi)容本質(zhì)加以侵害，使其喪失原有的功能或作用，此為比例原則的「必要性」原則的發(fā)揮。其次，制憲者羅列四項(xiàng)目的，要求限制手段必須迎向這四項(xiàng)目的，不得以限制人民基本權(quán)利為手段，去追求其它目的，此為比例原則「適當(dāng)性」原則的表現(xiàn)。最后，限制手段須是為了達(dá)成該四項(xiàng)目的所「必要」者，更是包括了比例原則的三大內(nèi)容:適當(dāng)性、必要性與狹義比例原則﹝注３３)。此比例原則能夠在我國(guó)最高位階之法規(guī)范內(nèi)獲得確認(rèn)，不僅在我國(guó)制憲出上是空前創(chuàng)舉，在比較憲法上，亦是不可多得之佳構(gòu)。司法院大法官會(huì)議亦曾援用具憲法位階的比例原則的精神于釋字第一0六號(hào)解釋:「至對(duì)于債權(quán)行使及債務(wù)履行，所加限制之范圍，雖應(yīng)按實(shí)際情形處理，難有具體標(biāo)準(zhǔn)，然應(yīng)以達(dá)成該法所定任務(wù)之必要者為其限度」，文中所舉之「必要者」與憲法第二十三條適足相互呼應(yīng)。吾人引申其義，政府基于國(guó)家總動(dòng)員法對(duì)人民自由、權(quán)利所為的「限制」，應(yīng)以達(dá)成該法第一條之目的所必要者為限。詳言之，所為的限制應(yīng)有助于該等目的之達(dá)成;所選擇的限制措施，應(yīng)是能達(dá)成同等目的之諸項(xiàng)措施中對(duì)國(guó)家、人民所造成的損害最輕者;如果為了目的達(dá)成，只能選擇將造成相當(dāng)程度損害的特定手段，而該等損害經(jīng)衡量與所追求的目的(利益)不成比例，則應(yīng)根本放棄追求該等目的(注３４)。司法院大法官會(huì)議該項(xiàng)解釋，更確定了「比例原則」在我國(guó)有關(guān)限制人民自由權(quán)利的法律中的適用。二民、刑法方面民法第一百四十九條有關(guān)正當(dāng)防衛(wèi)的規(guī)定:對(duì)于現(xiàn)時(shí)不法之侵害，為防衛(wèi)自己或他人之權(quán)利所為之行為，不負(fù)損害賠償之責(zé)。但已逾越必要程度者，仍應(yīng)負(fù)相當(dāng)賠償之責(zé)。又民法第一百五十條第一項(xiàng)有關(guān)緊急避難的規(guī)定:因避免自己或他人生命、身體、自由或財(cái)產(chǎn)上急迫之危險(xiǎn)，所為之行為，不負(fù)損害賠償之責(zé)。但以避免危險(xiǎn)所必要，并未逾越危險(xiǎn)所能致之損害程度者為限。刑法第二十三條有關(guān)止當(dāng)防衛(wèi)的規(guī)定:對(duì)于現(xiàn)在不法之侵害，而出于防衛(wèi)自己或他****利之行為，不罰。但防衛(wèi)行為過(guò)當(dāng)者，得減輕或免除其刑。又第二十四條有關(guān)緊急避難的規(guī)定:因避免自己或他人生命、身體、自由、財(cái)產(chǎn)之繁急危難而出于不已之行為，不罰。但避難行為過(guò)當(dāng)者，得減輕或免除其刑。上述民法和刑法有關(guān)正當(dāng)防衛(wèi)和緊急避難之行為不負(fù)損害賠償之責(zé)和不罰之規(guī)定，其前提系以「未逾越必要程度」為限，若逾越必要程度或行為過(guò)當(dāng)者，自當(dāng)為其行為負(fù)責(zé)，此彰顯了比例原則的精神。三、行政執(zhí)行法、電業(yè)法、土地法、土地法施行法及行政法院判決方面行政執(zhí)行法第十一條:「行政官署于第三條第四條情形，非認(rèn)為不能行間接強(qiáng)制處分或認(rèn)為緊急時(shí)不得行直接強(qiáng)制處分。」此處規(guī)定行直接強(qiáng)制的時(shí)機(jī)，揭示了比例原則的必要性原則。電業(yè)法第五十三條:「前三條所訂各事項(xiàng)，應(yīng)擇其無(wú)損害或損害最少之處所及方法為之，如有損害，應(yīng)接損害之程度予以補(bǔ)償?！勾怂^「應(yīng)擇其無(wú)損害或損害最少處所及方法為之」，是指為達(dá)到某棱行政目的的各種手段中，選擇對(duì)人民損害最少者為之，系比例原則的必要性原則的精神之具體表現(xiàn)。土地法第二百零八條:「國(guó)家因左列公共事業(yè)之需要，得依本法之規(guī)定征收私有土地。但征收之范圍，應(yīng)以其事業(yè)所必需者為限?！共嫱恋胤ㄊ┬蟹ǖ谒氖艞l規(guī)定:「征收土地于不妨礙征收目的之范圍內(nèi)，應(yīng)就損失最少之地方為之，并應(yīng)盡量避免耕地?！股鲜鏊Q「事業(yè)所必需」及「征收目的」等語(yǔ)，表示一種行政目的，且有關(guān)士地征收的手段(或措施)必須適當(dāng)及有助于該目的上達(dá)成，所以，此是比例原則中的「適當(dāng)性」原則的發(fā)揮。又「就損失最少之地方為之」，表示選擇予人民權(quán)利最少侵害的方法，是比例原則中的「必要性」原則的具體法例。我國(guó)行政法院亦曾引用比例原則之概念作成判決。例如:「人民財(cái)產(chǎn)，因公共利益之必要，得依法律征用或征收之。又國(guó)家因公共事業(yè)之需要，得征收私有土地‥。本件原告起訴有無(wú)理由，應(yīng)視其祖祠基地是否有征收之必要以為斷。查建筑新羅中心小學(xué)校舍之地址，并無(wú)不敷情事，即無(wú)再行征收原告祖祠基地之必要。原處分官署既未舉出必要之確切理由，乃認(rèn)為原告之祖祠及祠前之空地，皆在征用之列，已屬不合……」(三十三年判字第六號(hào)判例)。其中「是否有征收必要」即比例原則之考是也。找國(guó)行政法院另有一關(guān)于涂改紡織品配額之案件的判決:「……按裁量權(quán)之行使，倘有違背法令、誤認(rèn)事實(shí)、違反目的，違反平等原則或比例原則等情形之一者，揆諸行政訴訟法第一條第二項(xiàng)之規(guī)定，仍不失為違法……」(行政法院七十一年度判字八一一號(hào))。此判決系行政法院首次宣示行政裁量權(quán)之行使倘有違背比例原則之情形，等同為逾越權(quán)限或?yàn)E用權(quán)力之行政處分，以違法論。四、警械使用條例、動(dòng)員戡亂時(shí)期集會(huì)游行法及社會(huì)秩序維護(hù)法方面此三種行政法規(guī)與警察權(quán)力之行使有密切的關(guān)系，且均隱含或明文規(guī)定適用比例原則。警械使用條例第五條即規(guī)定:「警察人員使用警械，應(yīng)基于急迫需要為之，不得逾越必要程度，并應(yīng)事先警告。但因情況危急不及事先警告者，不在此限。」另于同法第三條第一項(xiàng)第三款、第四條第一項(xiàng)第七款及第二項(xiàng)亦有比例原則的精神。其次，動(dòng)員戡亂時(shí)期集會(huì)游行法第二十六條規(guī)定:「集會(huì)游行之不子許可、限制或命令解散，應(yīng)公平合理考量人民集會(huì)、游行權(quán)利與其它法益間之均衡維護(hù)，以適當(dāng)之方法為之，不得逾越所欲達(dá)成目的之必要限度。」此是我國(guó)警察比例原則的具體明文規(guī)定，涵蓋「適當(dāng)性」、「必要性」及「狹義比例性」等三個(gè)原則，堪稱為進(jìn)步之立法例。從立法過(guò)程觀之，本條文是我國(guó)******籍與民進(jìn)黨籍立法委員協(xié)調(diào)折沖的結(jié)果。時(shí)任立法委員尤清先生認(rèn)為:「第二十六條是新增條文，如此立法是比例原則法典化，若干先進(jìn)國(guó)家亦即如此，這是增訂之立法孟旨，將法冶國(guó)家日的手段比例原則法典化，是十分進(jìn)步之立法，我國(guó)憲法第二十三條規(guī)定，限于必要不得已時(shí)，始可對(duì)人民基本權(quán)利，制定法律限制之，已有比例原則之端緒，才條加以明確化，是進(jìn)步之立法。第二十六條之制訂讓主管機(jī)關(guān)在執(zhí)行時(shí)能充分遵守法冶國(guó)家之比例原則，雖無(wú)強(qiáng)制力但有很大之拘束力，由于主管機(jī)關(guān)有十分大之行政裁量，也應(yīng)考慮到法治國(guó)家之比例原則。尤其是集會(huì)游行是憲法保障之基本權(quán)利，更應(yīng)該遵守法治國(guó)家方法與目的比例原則(注回)。」例如:依法舉行之集會(huì)游行活動(dòng)，警察機(jī)關(guān)固應(yīng)保障之，至于活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)違反該法之行為，或自始即為非法之集會(huì)游行活動(dòng)，警察機(jī)關(guān)在處理時(shí)，應(yīng)依比例原則作公私利益方面合理的考量。例如:警察考量維護(hù)公共安全與秩序兩法益上并無(wú)預(yù)防之困難，警察所保護(hù)之集會(huì)游行自由權(quán)應(yīng)優(yōu)先于此兩種法益。對(duì)于該集會(huì)游行活動(dòng)有第二十五條情形發(fā)生時(shí)，應(yīng)慎選執(zhí)法之手段。如以實(shí)施警告即可達(dá)到勸止之目的時(shí)，不得徑行實(shí)施命令解散或強(qiáng)制驅(qū)散。縱須實(shí)施強(qiáng)制驅(qū)散始足以維護(hù)公共安全與秩序時(shí)，亦應(yīng)選擇予人民損害最少之工具為之，例如以催淚瓦斯、噴水車及警棍取代槍械是也