行政類(lèi)事業(yè)單位改革的法學(xué)分析

行政類(lèi)事業(yè)單位改革的法學(xué)分析任進(jìn)2013-01-2021:49:10來(lái)源：《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第6期摘要:行政類(lèi)事業(yè)單位是我國(guó)事業(yè)單位中十分特殊的一類(lèi)，雖與公益類(lèi)事業(yè)單位一樣均使用事業(yè)編制，但在主要職能、資金來(lái)源、產(chǎn)出等方面存在不同。行政類(lèi)事業(yè)單位，主要為授權(quán)執(zhí)法主體，也有少量法定執(zhí)法主體和委托執(zhí)法主體。認(rèn)定事業(yè)單位承擔(dān)行政職能，應(yīng)以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和黨中央、國(guó)務(wù)院文件規(guī)定為依據(jù)，以是否主要履行行政職能為標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持從嚴(yán)認(rèn)定，積極穩(wěn)步推進(jìn)，分步實(shí)施，改革方向是職能歸位、調(diào)整機(jī)構(gòu)。目前我國(guó)事業(yè)單位法治建設(shè)比較薄弱，應(yīng)將依法規(guī)范擺到更加重要的地位，依法探索行政類(lèi)事業(yè)單位改革的實(shí)現(xiàn)方式。

關(guān)鍵詞:行政類(lèi)事業(yè)單位改革法學(xué)分析

行政類(lèi)事業(yè)單位，是指依據(jù)法律、法規(guī)授權(quán)，按規(guī)定程序批準(zhǔn)設(shè)立，履行行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督等行政管理職能，納入國(guó)家財(cái)政預(yù)算，并按照行政機(jī)構(gòu)方式運(yùn)行的事業(yè)單位。2011年3月23日中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下稱(chēng)為《指導(dǎo)意見(jiàn)》），提出“從嚴(yán)認(rèn)定承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位、區(qū)分不同情況實(shí)施改革”的任務(wù)，并在今后五年實(shí)現(xiàn)基本完成行政類(lèi)事業(yè)單位改革的目標(biāo)。黨的十八大重申：“推進(jìn)事業(yè)單位分類(lèi)改革”，加強(qiáng)對(duì)行政類(lèi)事業(yè)單位的研究，探討其改革路徑和法治化方向，具有重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

一、行政類(lèi)事業(yè)單位的特點(diǎn)和范圍

（一）事業(yè)單位的分類(lèi)

事業(yè)單位是我國(guó)企業(yè)、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他等五類(lèi)組織機(jī)構(gòu)中的獨(dú)特的類(lèi)型。目前學(xué)界對(duì)事業(yè)單位的分類(lèi)存在不同認(rèn)識(shí)，有關(guān)文件規(guī)定也不統(tǒng)一?！妒聵I(yè)單位登記管理暫行條例》將事業(yè)單位定義為：“國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織”。2005年4月，國(guó)家事業(yè)單位登記管理局發(fā)布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例實(shí)施細(xì)則》，按行業(yè)將事業(yè)單位劃分為教育、科研、文化、衛(wèi)生、體育、新聞出版、廣播電視、社會(huì)福利等27個(gè)類(lèi)別。這實(shí)際上主要是指公益性事業(yè)單位。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有事業(yè)單位的社會(huì)功能，將事業(yè)單位分為承擔(dān)行政職能的、從事公益服務(wù)的和從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的三大類(lèi)。對(duì)事業(yè)單位的科學(xué)合理的分類(lèi)，有利于針對(duì)不同類(lèi)別的事業(yè)單位分別制定政策、推進(jìn)改革。

雖然行政類(lèi)事業(yè)單位與公益類(lèi)事業(yè)單位均使用事業(yè)編制，但兩者在以下方面存在不同。

1．主要職能不同。公益類(lèi)事業(yè)單位，主要分布在教、科、文、衛(wèi)等領(lǐng)域，是以腦力勞動(dòng)為主體的特殊的社會(huì)服務(wù)組織，利用科技文化知識(shí)為社會(huì)提供服務(wù)是其主要職能；行政類(lèi)事業(yè)單位雖然不是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，但依法承擔(dān)政府監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)等任務(wù)。

2．獲取法人資格的注冊(cè)程序不完全相同。法律規(guī)定具備法人條件、自批準(zhǔn)設(shè)立之日起即取得法人資格的事業(yè)單位，或法律、行政法規(guī)規(guī)定具備法人條件、經(jīng)有關(guān)主管部門(mén)依法審核或登記，已經(jīng)取得相應(yīng)的執(zhí)業(yè)許可證書(shū)的事業(yè)單位，不再辦理事業(yè)單位法人登記，由有關(guān)主管部門(mén)按照分級(jí)登記管理的規(guī)定向登記管理主管部門(mén)行使的行政處罰權(quán)和行政措施，可以依法由公路管理機(jī)構(gòu)（事業(yè)單位）行使。

另外，也有一部分為法定行政執(zhí)法主體，即根據(jù)憲法和有關(guān)組織法的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)作為行政機(jī)構(gòu)，其上級(jí)機(jī)構(gòu)或同類(lèi)機(jī)構(gòu)也是行政機(jī)構(gòu)，因受行政編制數(shù)額限制列為事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)，如有些地方政府設(shè)立的旅游局、水利局等。

也有屬于委托行政執(zhí)法主體的，即事業(yè)單位根據(jù)法律法規(guī)接受委托承擔(dān)行政職能，如衛(wèi)生監(jiān)督所等。

還有行政機(jī)關(guān)授權(quán)或自行委托行使行政執(zhí)法職能的事業(yè)單位，如有的地方的城市監(jiān)察執(zhí)法大隊(duì)、文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法大隊(duì)等。

二、行政類(lèi)事業(yè)單位的認(rèn)定

《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)行政類(lèi)事業(yè)單位認(rèn)定依據(jù)和職能范圍的表述為：“根據(jù)國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)和中央有關(guān)政策規(guī)定，按照是否主要履行行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督等職能，從嚴(yán)認(rèn)定承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位”。對(duì)此需要具體分析。

（一）以有關(guān)法律法規(guī)和中央有關(guān)政策規(guī)定為依據(jù)

中央編辦要求，認(rèn)定事業(yè)單位承擔(dān)行政職能的依據(jù)是法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)授權(quán)和黨中央、國(guó)務(wù)院文件規(guī)定，不以機(jī)構(gòu)名稱(chēng)、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、人員管理方式等為依據(jù)。[2]

其中的一個(gè)問(wèn)題是，參公管理的事業(yè)單位與行政類(lèi)事業(yè)單位如何界定？筆者認(rèn)為除可以從劃分標(biāo)準(zhǔn)（人員管理與職能）區(qū)分外，還可以從公共事務(wù)管理職能和行政管理職能上區(qū)分，前者主要是指黨委系統(tǒng)擔(dān)負(fù)的黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)工作職能和政府系統(tǒng)行使的行政管理職能，而后者主要履行行政管理職能。事業(yè)單位的人員是否參公管理，與該單位是否行政類(lèi)事業(yè)單位沒(méi)有直接關(guān)系。

行政類(lèi)事業(yè)單位，經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)或黨中央、國(guó)務(wù)院文件規(guī)定行使行政職權(quán)。其管理依據(jù)主要有：（1）法律法規(guī)授權(quán)，如根據(jù)《保險(xiǎn)法》的相關(guān)規(guī)定，中國(guó)保監(jiān)會(huì)作為保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，依照法律和國(guó)務(wù)院規(guī)定的職責(zé)，遵循依法、公開(kāi)、公正的原則，對(duì)保險(xiǎn)業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理。（2）行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律法規(guī)進(jìn)行授權(quán)，如根據(jù)《公路法》第8條第4款，縣級(jí)以上地方交通主管部門(mén)可以決定授權(quán)由公路管理機(jī)構(gòu)（事業(yè)單位）依照公路法規(guī)定行使公路行政管理職責(zé)。這與法律法規(guī)直接授權(quán)不同。（3）黨中央、國(guó)務(wù)院文件規(guī)定，如國(guó)務(wù)院各部門(mén)主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定（“三定規(guī)定”）。

關(guān)于“三定規(guī)定”的地位，一種說(shuō)法，認(rèn)為它是具有法律效力的規(guī)范性文件，是國(guó)務(wù)院部門(mén)履行職能的重要依據(jù)。[3]另一種說(shuō)法，認(rèn)為它是與行政法規(guī)具有同等效力的政策性法規(guī)文件。[4]

“三定規(guī)定”是合理界定行政機(jī)關(guān)職能、合理設(shè)定行政機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)、核定行政機(jī)關(guān)編制、規(guī)范部門(mén)行使職權(quán)的依據(jù)。從嚴(yán)格法律意義上看，“三定規(guī)定”不是法律、行政法規(guī)，但“三定規(guī)定”經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布，也是事業(yè)單位取得職權(quán)、管理事務(wù)的依據(jù)之一。

國(guó)務(wù)院辦公廳2005年7月9日印發(fā)的《關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》中指出：“推行行政執(zhí)法責(zé)任制首先要梳理清楚行政機(jī)關(guān)所執(zhí)行的有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章以及國(guó)務(wù)院部門(mén)‘三定規(guī)定’”。這個(gè)表述實(shí)際上肯定了“三定規(guī)定”在執(zhí)法中的地位。

此外，部門(mén)規(guī)章、地方政府規(guī)章、中央（國(guó)家）部委文件、地方黨委政府文件等，不能作為認(rèn)定行政類(lèi)事業(yè)單位的依據(jù)。

與此相關(guān)的問(wèn)題，一是，法律法規(guī)和黨中央、國(guó)務(wù)院文件原則性表述能否作為認(rèn)定依據(jù)？筆者認(rèn)為，法律法規(guī)和黨中央、國(guó)務(wù)院文件原則性表述不具有可操作性，不應(yīng)作為認(rèn)定依據(jù)。

二是，行政類(lèi)事業(yè)單位經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)、行政機(jī)關(guān)依法授權(quán)或依法委托，對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理，但哪些情況可以作為認(rèn)定行政類(lèi)事業(yè)單位的依據(jù)？由于它們都要由法律、法規(guī)規(guī)定，這使法律、法規(guī)授權(quán)、行政授權(quán)與行政機(jī)關(guān)委托容易混淆，這就需要界定和鑒別。一般情況是，法律、法規(guī)授權(quán)與行政機(jī)關(guān)依法授權(quán)的權(quán)力來(lái)源不同；行政機(jī)關(guān)在未經(jīng)法律、法規(guī)或規(guī)章規(guī)定的情況下，授權(quán)其事業(yè)單位行使職權(quán)的，應(yīng)視為委托，而不是授權(quán)；受主管部門(mén)委托承擔(dān)行政職能不能作為認(rèn)定行政類(lèi)事業(yè)單位的依據(jù)。

三是，當(dāng)前很多事業(yè)單位既承擔(dān)了行政職能，又承擔(dān)了公益性職能，這些復(fù)合型事業(yè)單位能否納入行政類(lèi)事業(yè)單位的范圍？筆者認(rèn)為重慶的做法值得肯定：結(jié)合機(jī)構(gòu)編制部門(mén)明確的職責(zé)任務(wù)和事業(yè)單位實(shí)際履行職能情況進(jìn)行綜合分析，判斷事業(yè)單位的主要職能是履行行政職能還是履行公益性職能。只要不是主要履行行政職能的，就予以排除。關(guān)于“主要”的判斷，應(yīng)主要考慮所履行的行政職能在單位承擔(dān)職責(zé)任務(wù)中的地位，輔以實(shí)施具體行政行為的工作業(yè)務(wù)量、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、工作人員、工作經(jīng)費(fèi)占比等因素，進(jìn)行綜合研判。[5]

（二）以是否主要履行行政職能為標(biāo)準(zhǔn)

上海市編辦王瑜認(rèn)為，事業(yè)單位承擔(dān)行政職能包含主體、職權(quán)、法律和行為等要素。[6]而實(shí)際上，行政類(lèi)事業(yè)單位履行行政職能，主要表現(xiàn)為行政類(lèi)事業(yè)單位作出一定的行政行為，包括但不限于制定行政規(guī)范、作出行政許可、行政征收或征用、行政給付、行政確認(rèn)、行政裁決、行政處罰、行政強(qiáng)制等，其中的行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等，目前已有專(zhuān)門(mén)的法律明文規(guī)定。《指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，行政類(lèi)事業(yè)單位承擔(dān)的行政職能是指事業(yè)單位承擔(dān)“行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督”等職能，實(shí)際上是比較寬泛的表述。這就需要在分類(lèi)時(shí)，對(duì)事業(yè)單位是否作出行政行為進(jìn)行具體分析。

例如，行政類(lèi)事業(yè)單位經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)可以制定規(guī)章和規(guī)范性文件。如中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)經(jīng)《證券法》第179條授權(quán)，可以依法制定有關(guān)證券市場(chǎng)監(jiān)督管理的規(guī)章、規(guī)則；根據(jù)《行政許可法》第23條，法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織（主要是行政類(lèi)事業(yè)單位），在法定授權(quán)范圍內(nèi)，可以自己的名義實(shí)施行政許可。

又如，《動(dòng)物防疫法》第8條授權(quán)縣級(jí)以上地方人民政府設(shè)立的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)依法負(fù)責(zé)動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品的檢疫工作和其他有關(guān)動(dòng)物防疫的監(jiān)督管理執(zhí)法工作。

再如，根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第70條的規(guī)定，法律、行政法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織（主要是行政類(lèi)事業(yè)單位）在法定授權(quán)范圍內(nèi)，以自己的名義實(shí)施行政強(qiáng)制。

另外，《食品安全法》第57條授權(quán)食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)按照國(guó)家有關(guān)認(rèn)證認(rèn)可的規(guī)定取得資質(zhì)認(rèn)定后，可從事食品檢驗(yàn)活動(dòng)。

如果根據(jù)最高人民法院《關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》（法發(fā)[2004]2號(hào)），行政行為包括行政處罰、行政強(qiáng)制、行政裁決、行政確認(rèn)、行政登記、行政許可、行政批準(zhǔn)、行政命令、行政復(fù)議、行政撤銷(xiāo)、行政檢查、行政合同、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政補(bǔ)償、行政執(zhí)行、行政受理、行政給付、行政征用、行政征購(gòu)、行政征收、行政劃撥、行政規(guī)劃、行政救助、行政協(xié)助、行政允諾、行政監(jiān)督和其他行政行為種類(lèi)。這對(duì)認(rèn)定事業(yè)單位行政職能的范圍有一定參考價(jià)值。

鑒于以上行政行為主要見(jiàn)于法律法規(guī)，而我國(guó)對(duì)于行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督的解釋?zhuān)饕?jiàn)于學(xué)理表述，尚缺乏法律的明確規(guī)定或政策文件的明確界定，所以對(duì)《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出的行政類(lèi)事業(yè)單位履行的行政職能，可作從寬的理解。

三、依法按政策推進(jìn)行政類(lèi)事業(yè)單位改革

（一）行政類(lèi)事業(yè)單位改革的意義

按照事業(yè)單位分類(lèi)改革的要求，對(duì)行政類(lèi)事業(yè)單位改革，具有重要意義。

行政機(jī)關(guān)主要職能是行使行政管理權(quán)，主要產(chǎn)出是行政行為，事業(yè)單位本應(yīng)是為教育、科技、文化、衛(wèi)生等領(lǐng)域提供公益服務(wù)的社會(huì)組織，而行政類(lèi)事業(yè)單位，行使行政管理職能，將其定位為事業(yè)單位，與我國(guó)的行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的設(shè)立宗旨和職能定位不符。我國(guó)設(shè)置行政機(jī)關(guān)是為了執(zhí)行行政職能，作為事業(yè)單位，要行使某些行政管理權(quán)力，可能會(huì)面臨法律上的障礙。因此，事業(yè)單位分類(lèi)改革有利于事業(yè)單位的主體歸位和職能定位。

目前，我國(guó)的一些事業(yè)單位主體和職能定位不清，政事不分，已經(jīng)影響事業(yè)單位和公益事業(yè)的健康發(fā)展。同時(shí)，事業(yè)單位是政府履行職能的重要支撐，是政府提供公共服務(wù)的主要載體，事業(yè)單位改革與政府職能轉(zhuǎn)變相互交織、相輔相成。推進(jìn)事業(yè)單位改革，有助于進(jìn)一步理順政府與事業(yè)單位之間的關(guān)系，加快政府職能轉(zhuǎn)變的步伐，也有利于實(shí)行政事分開(kāi)，強(qiáng)化事業(yè)單位公益屬性。

（二）總體原則和改革方向

行政類(lèi)事業(yè)單位改革涉及面廣、關(guān)聯(lián)度高、政策法規(guī)性強(qiáng)，需要結(jié)合我國(guó)改革發(fā)展的實(shí)際情況，進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，積極穩(wěn)步推進(jìn)，循序漸進(jìn)，分步實(shí)施。

所謂積極就是要以積極的態(tài)度、積極的措施來(lái)推進(jìn)行政類(lèi)事業(yè)單位改革,所謂穩(wěn)妥就是要采取穩(wěn)妥的辦法、穩(wěn)妥的步驟處理行政類(lèi)事業(yè)單位改革中面臨的各類(lèi)問(wèn)題。我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，行政類(lèi)事業(yè)單位改革會(huì)遇到各種錯(cuò)綜復(fù)雜的矛盾和問(wèn)題，是一個(gè)逐步深入的過(guò)程，不能急于求成，更不能將現(xiàn)有行政類(lèi)事業(yè)單位全部推倒重來(lái)。

行政類(lèi)事業(yè)單位改革方向是職能歸位、調(diào)整機(jī)構(gòu)。改革后，除法律法規(guī)授權(quán)外，不再批準(zhǔn)設(shè)立行政類(lèi)事業(yè)單位。

（三）具體要求

按照《指導(dǎo)意見(jiàn)》關(guān)于政事分開(kāi)的要求和精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，應(yīng)結(jié)合深化行政體制改革和政府機(jī)構(gòu)改革，多渠道分流行政類(lèi)事業(yè)單位，推進(jìn)事業(yè)單位承擔(dān)的行政職能逐步劃歸行政機(jī)構(gòu)。同時(shí)，探索完善行政類(lèi)事業(yè)單位改革的途徑，創(chuàng)新具體實(shí)現(xiàn)形式；結(jié)合行政體制改革和政府機(jī)構(gòu)改革，特別是探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制，區(qū)分不同情況推進(jìn)行政類(lèi)事業(yè)單位改革?？赏ㄟ^(guò)整體劃轉(zhuǎn)、職能整合以及大部門(mén)制等方式劃轉(zhuǎn)為政府部門(mén)或政府部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、所屬執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

對(duì)完全承擔(dān)行政職能的行政類(lèi)事業(yè)單位，整體轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)，具體采取方式主要有：結(jié)合大部門(mén)制改革，與現(xiàn)有行政機(jī)構(gòu)合并；不宜合并的，優(yōu)先調(diào)整為現(xiàn)有行政機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)；確需單獨(dú)設(shè)置的，在規(guī)定的政府機(jī)構(gòu)限額內(nèi)按照精簡(jiǎn)效能的原則設(shè)置。

按照轉(zhuǎn)變職能的要求，規(guī)范和調(diào)整事業(yè)單位承擔(dān)的行政職能：取消不該由事業(yè)單位承擔(dān)的行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督等職能，適宜事后監(jiān)督的不再事前審批；依法規(guī)范事業(yè)單位承擔(dān)的有關(guān)行政職能，強(qiáng)化事業(yè)單位的公共服務(wù)職能。

對(duì)部分承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，認(rèn)真梳理職能，原則上將其承擔(dān)的行政職能劃歸到主管部門(mén)或其他有關(guān)行政機(jī)構(gòu)，再根據(jù)事業(yè)單位實(shí)際情況采取下列方式進(jìn)行改革：（1）如果事業(yè)單位承擔(dān)的公益服務(wù)職能較強(qiáng)、工作任務(wù)較重且不與其他事業(yè)單位職能交叉、重復(fù)設(shè)置的，可繼續(xù)保留事業(yè)單位獨(dú)立建制，類(lèi)別由行政類(lèi)調(diào)整為公益類(lèi)，并按照公益類(lèi)事業(yè)單位改革的要求和政策進(jìn)行改革。（2）如果工作任務(wù)不足或與其他事業(yè)單位職能交叉、重復(fù)設(shè)置，可將其并入其他事業(yè)單位。（3）事業(yè)單位承擔(dān)的行政職能逐步萎縮且工作任務(wù)嚴(yán)重不足的，予以撤銷(xiāo)。對(duì)既無(wú)法律、法規(guī)授權(quán)，又未依法履行行政委托手續(xù)而承擔(dān)公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位，其職能收歸行政機(jī)構(gòu)或黨委部門(mén)，機(jī)構(gòu)予以合并或撤銷(xiāo)。此類(lèi)事業(yè)單位承擔(dān)的非強(qiáng)制性技術(shù)檢驗(yàn)、檢測(cè)及鑒定、仲裁、評(píng)估、認(rèn)證等職能，逐步剝離劃歸其他相關(guān)機(jī)構(gòu)或社會(huì)中介組織。（4）對(duì)認(rèn)定為承擔(dān)行政職能、但尚未調(diào)整到位的事業(yè)單位，在過(guò)渡期內(nèi)繼續(xù)按照現(xiàn)行法律法規(guī)和政策規(guī)定履行職責(zé)，使用事業(yè)編制且只減不增，人事、財(cái)務(wù)、社會(huì)保險(xiǎn)等依照國(guó)家現(xiàn)行政策規(guī)定實(shí)施管理。涉及機(jī)構(gòu)編制調(diào)整的，不得突破政府機(jī)構(gòu)限額和編制總額，主要通過(guò)行政管理體制和政府機(jī)構(gòu)改革中調(diào)劑出來(lái)的空額逐步解決。

四、行政類(lèi)事業(yè)單位改革的依法規(guī)范

目前，關(guān)于行政類(lèi)事業(yè)單位的職權(quán)等方面的規(guī)定，散見(jiàn)于法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和黨中央、國(guó)務(wù)院政策文件中，法治建設(shè)比較薄弱。因此在推進(jìn)行政類(lèi)事業(yè)單位改革中,應(yīng)把法治建設(shè)擺到更加重要的地位。

（一）進(jìn)一步依法按政策完善行政類(lèi)事業(yè)單位的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

鑒于過(guò)去對(duì)行政類(lèi)事業(yè)單位沒(méi)有從法律、法規(guī)層面上作出統(tǒng)一界定，各地方、各行業(yè)事業(yè)單位承擔(dān)行政職能的情況和做法不盡相同。有通過(guò)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)授權(quán)的，也有機(jī)關(guān)依法或自行委托的，也有行政機(jī)關(guān)依法授權(quán)的；從機(jī)構(gòu)設(shè)置上看，有的單獨(dú)設(shè)置，有的合署辦公或加掛牌子；從人員管理上看，有已經(jīng)參照公務(wù)員法管理的，也有仍然作為事業(yè)單位的。對(duì)于這些行政類(lèi)事業(yè)單位，要在梳理其執(zhí)法主體類(lèi)型、職能基礎(chǔ)上，依據(jù)法律法規(guī)和中央政策文件進(jìn)一步制定和完善統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

（二）正確處理行政類(lèi)事業(yè)單位改革與法治的關(guān)系

按照黨中央、國(guó)務(wù)院五年左右的時(shí)間完成行政類(lèi)事業(yè)單位改革的部署，目前行政類(lèi)事業(yè)單位改革正在進(jìn)行，這為事業(yè)單位依法規(guī)范帶來(lái)了機(jī)遇，但也面臨一定的挑戰(zhàn)：行政類(lèi)事業(yè)單位改革的特點(diǎn)是“變”，變革原有的體制、機(jī)制，法治建構(gòu)的特點(diǎn)是“定”，一旦規(guī)定下來(lái)，各方都要一體執(zhí)行。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制的通知》（廳字〔2011〕22號(hào)），強(qiáng)調(diào)在機(jī)構(gòu)編制方面的探索創(chuàng)新，必須在現(xiàn)行法律法規(guī)的框架下進(jìn)行。這就要求正確處理行政類(lèi)事業(yè)單位改革與法治的關(guān)系，既要堅(jiān)持改革方向，又要嚴(yán)格依法改革和規(guī)范，同時(shí)，要隨著行政類(lèi)事業(yè)單位改革的深化適時(shí)完善法律法規(guī)。

（三）依法保障行政類(lèi)事業(yè)單位改革

依法保障行政類(lèi)事業(yè)單位改革，主要有三方面的任務(wù)：一是按照行政類(lèi)事業(yè)單位改革的總體要求，相應(yīng)地修改現(xiàn)行不完善的法律、法規(guī)有關(guān)規(guī)定；二是今后法律法規(guī)法要注意體現(xiàn)行政類(lèi)事業(yè)單位改革的精神，規(guī)范和限制對(duì)行政類(lèi)事業(yè)單位的授權(quán)或委托；三是將行政類(lèi)事業(yè)單位改革中一些具有普遍共識(shí)的做法，以法規(guī)形式固定下來(lái)，推動(dòng)事業(yè)單位改革規(guī)范有序發(fā)展。

（四）依法探索行政類(lèi)事業(yè)單位改革的實(shí)現(xiàn)方式

中央編辦允許在事業(yè)單位改革過(guò)程中，可積極探索承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革的具體形式。如借鑒有些國(guó)家或地區(qū)采用的執(zhí)行機(jī)關(guān)、非部門(mén)公共機(jī)構(gòu)、法定機(jī)構(gòu)等做法，都是允許的，但行政類(lèi)事業(yè)單位的改革應(yīng)符合我國(guó)憲法的原則和國(guó)家權(quán)力的組織架構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，符合我國(guó)機(jī)構(gòu)編制管理的體制和基本要求，并考慮我國(guó)基本的國(guó)情和不同地方的特點(diǎn)。

（五）行政類(lèi)事業(yè)單位改革的法治建構(gòu)

在國(guó)外，類(lèi)似于我國(guó)行政類(lèi)事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)，無(wú)論是作為法定機(jī)構(gòu)、獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)或公法人，還是作為政府機(jī)構(gòu)，都必須是先有法律，然后才依法成立。而在中國(guó)，行政類(lèi)事業(yè)單位，雖然主要根據(jù)相關(guān)法律產(chǎn)生，由于相關(guān)法律沒(méi)有直接指出其性質(zhì)，而規(guī)定其設(shè)置、性質(zhì)的機(jī)構(gòu)改革方案雖然經(jīng)過(guò)各級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)，但“批準(zhǔn)”的程序與立法程序畢竟不完全相同，這可能使這類(lèi)事業(yè)單位的設(shè)立、撤銷(xiāo)或合并，缺乏立法過(guò)