煤炭在開發(fā)與利用過程中應(yīng)注意的問題

煤炭在開發(fā)與利用過程中應(yīng)注意的問題煤炭是我國(guó)主要能源，對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展具有重要的作用，是我國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施的資源保證。然而長(zhǎng)期以來，在煤炭資源立法、執(zhí)法以及管理體制方面存在許多不合理之處，使煤炭資源沒有得到合理開發(fā)利用。本文在列舉我國(guó)煤炭資源開發(fā)利用中存在問題的基礎(chǔ)上，探討了出現(xiàn)這些問題的原因，并從法律角度提出了相應(yīng)的對(duì)策。

一、煤炭資源開發(fā)利用現(xiàn)狀及主要問題

我國(guó)煤炭資源分布廣泛，總量豐富，儲(chǔ)量居世界前列,且煤類齊全、煤質(zhì)優(yōu)良。煤炭資源是我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ),在我國(guó)一次能源的消費(fèi)構(gòu)成中占了76.4%的比重，是我國(guó)主要的能源,同時(shí)又是重要的有機(jī)化工原料，從煤中可以提取200多種生產(chǎn)和生活必需品。

在未來新能源大規(guī)模利用之前,煤炭將是支持我國(guó)能源供應(yīng)的國(guó)內(nèi)主要品種，是我國(guó)今后經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的保障。但是由于我們對(duì)煤炭資源保護(hù)認(rèn)識(shí)不足，對(duì)環(huán)境和生態(tài)保護(hù)重視不夠，在煤炭資源的開發(fā)利用中存在嚴(yán)重的問題。主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

（一）不合理開采造成資源耗費(fèi)率高，損失浪費(fèi)嚴(yán)重

煤炭資源屬于不可再生資源，其形成要經(jīng)過漫長(zhǎng)的地質(zhì)時(shí)期，一旦采完也就消失了，在短時(shí)間內(nèi)不能再生，這種不可再生性決定了對(duì)煤炭資源保護(hù)和戰(zhàn)略儲(chǔ)存的重要意義。然而煤炭開采中采富棄貧、采主棄副的現(xiàn)象普遍存在，小煤窯的私挖濫采屢禁不止，給煤炭資源造成極大的浪費(fèi)。

有關(guān)專家按照各類煤礦產(chǎn)量加權(quán)平均的方法,對(duì)煤礦的礦井回采率進(jìn)行了估算,目前全國(guó)煤礦礦井回采率僅在30%左右，與國(guó)外礦井回采率最高為85%相比，相差懸殊。以煤炭資源儲(chǔ)量占全國(guó)三分之一的山西省為例，“礦井回采率加權(quán)平均為38.7%，由于采礦方法落后,機(jī)械化程度不高（國(guó)有重點(diǎn)煤礦98%以上，地方國(guó)有煤礦20%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦低于10%），科技含量低，管理跟不上，造成厚煤層采不全,中厚煤層回采率低，薄煤層(0.7m～1.4m占全省煤炭總量的12%～18%)棄采,每采1噸煤,就要付出6噸～8噸煤儲(chǔ)量的代價(jià)?！?/p>

（二）不合理開發(fā)利用帶來嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境負(fù)面影響

盡管我國(guó)在《環(huán)境保護(hù)法》、《礦產(chǎn)資源法》等法律中都對(duì)礦山環(huán)境保護(hù)作出了明確規(guī)定，但就目前情況看,煤礦開采造成的生態(tài)破壞和環(huán)境污染仍十分嚴(yán)重?！耙皇蔷ら_采造成地表塌陷，露天開采挖損土地；二是造成水資源的流失與污染；三是污染大氣環(huán)境。同時(shí)，我國(guó)煤炭利用產(chǎn)生的污染也十分嚴(yán)重，我國(guó)85%的煤炭直接用于燃燒，致使我國(guó)成為典型的煤煙型污染，煤炭燃燒排放大量的SO2,已造成我國(guó)30%的國(guó)土面積受酸雨的影響?！?/p>

二、煤炭資源開發(fā)利用中存在問題的原因分析

我國(guó)在煤炭資源開發(fā)利用中出現(xiàn)的上述問題，原因是多方面的，概括起來有觀念、政策、法律、技術(shù)等幾個(gè)方面的原因。

（一）觀念原因

煤炭資源是一種不可再生的資源。由于我國(guó)的煤炭?jī)?chǔ)量豐富，使人們對(duì)我國(guó)煤炭資源產(chǎn)生“取之不盡，用之不完”的錯(cuò)覺。再就是我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期作為一次能源的煤炭與二次能源的電力相比，其價(jià)格相差很大。“２００２年美國(guó)的終端售電單價(jià)為7.2美分/千瓦時(shí)，而電煤的平均到廠成本是3.57美分/千瓦時(shí)，售電單價(jià)是電煤?jiǎn)蝺r(jià)的1.97倍。而同期，我國(guó)終端的售電單價(jià)是５９分/千瓦時(shí)，電煤平均到廠成本約為１２分/千瓦時(shí)，售電單價(jià)是電煤?jiǎn)蝺r(jià)的4.9倍，遠(yuǎn)高于美國(guó)1.97倍的水平，說明我國(guó)煤炭?jī)r(jià)格偏低?！雹垭娒涸陔娏r(jià)格中的比例關(guān)系，印證了我國(guó)煤炭?jī)r(jià)格與電力價(jià)格相比偏低的事實(shí)。正因此，人們認(rèn)為煤炭資源是無價(jià)或廉價(jià)的。這種資源無價(jià)或廉價(jià)的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致的直接后果就是對(duì)煤炭資源的過度開發(fā)和浪費(fèi)。

（二）政策原因

過去我們?cè)趯?duì)待經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題上，指導(dǎo)思想出現(xiàn)了偏差，片面強(qiáng)調(diào)地方利益和經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的增長(zhǎng)，只注重眼前利益，不顧長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，形成了煤炭工業(yè)粗放經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式。長(zhǎng)期以來，煤炭工業(yè)實(shí)行了“有水快流”的政策，對(duì)煤炭開發(fā)采取了“大、中、小型煤礦并舉,國(guó)家、集體、個(gè)人一起上”的方針，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)、個(gè)體煤礦迅猛發(fā)展，甚至失控，占用了大量的資源。而這些小煤礦大多布局不合理，設(shè)備簡(jiǎn)陋陳舊，技術(shù)力量薄弱，環(huán)保措施不到位，其回采率僅10%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)家規(guī)定，這種“掠奪式”的亂采、濫挖使國(guó)家寶貴的煤炭資源遭到嚴(yán)重浪費(fèi)，并且造成了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)破壞和環(huán)境污染。

（三）法律原因

煤炭資源保護(hù)與合理開發(fā)利用最有力也最權(quán)威的管理手段是法律手段。但我國(guó)在煤炭資源保護(hù)與合理開發(fā)利用方面的法制宣傳不夠，執(zhí)法力度不夠，法律制度還不很健全和完善，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1．煤炭立法不完善。目前，我國(guó)煤炭立法是由法律、法規(guī)、規(guī)章等構(gòu)成的。主要有《礦產(chǎn)資源法》、《煤炭法》、《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》、煤炭、礦產(chǎn)管理部門制定發(fā)布的行政規(guī)章以及各地方人大和政府發(fā)布的地方性法規(guī)規(guī)章。存在的問題是：

（1）煤炭行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度不合理。煤炭資源的有限性決定了國(guó)家對(duì)進(jìn)入煤炭行業(yè)的企業(yè)要給予一定限制。我國(guó)對(duì)煤炭企業(yè)的設(shè)立實(shí)行許可原則，由煤炭管理部門審查批準(zhǔn)。我國(guó)《煤炭法》第十八條（四）規(guī)定：“有符合煤炭安全生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)要求的礦山設(shè)計(jì)”?！兜V產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第五條采礦權(quán)申請(qǐng)人申請(qǐng)辦理采礦許可證時(shí)，應(yīng)當(dāng)向登記管理機(jī)關(guān)提交的資料（五）規(guī)定的“開采礦產(chǎn)資源的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告”。雖然都有環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容，但礦山設(shè)計(jì)是否符合環(huán)境保護(hù)要求由哪個(gè)部門審批認(rèn)定，是環(huán)境保護(hù)部門還是煤炭管理部門沒有具體規(guī)定，缺乏可操作性。再就是從《煤炭法》第十八條規(guī)定的開辦煤炭企業(yè)的六項(xiàng)條件來看，條件低，不細(xì)化，使許多生產(chǎn)技術(shù)條件比較差的小煤礦能夠通過審批成立，從而造成資源浪費(fèi)和環(huán)境污染。

（2）我國(guó)煤炭資源有償使用的法律規(guī)定尚不健全,資源稅費(fèi)的征收不盡合理。

我國(guó)《礦產(chǎn)資源法》第五條明確規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得的制度”；《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第九條也規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行采礦權(quán)有償取得的制度”。但法律規(guī)定有償取得采礦權(quán)的方式比較單一，缺乏激勵(lì)機(jī)制。對(duì)采礦權(quán)使用費(fèi)，按照礦區(qū)范圍的面積逐年繳納，標(biāo)準(zhǔn)為每平方公里每年1000元的規(guī)定，也不盡科學(xué)。

《礦產(chǎn)資源法》第五條第二款規(guī)定：“開采礦產(chǎn)資源，必須按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)?！钡V產(chǎn)資源稅是調(diào)節(jié)部分礦山企業(yè)的級(jí)差收益，鼓勵(lì)企業(yè)間的平等競(jìng)爭(zhēng)；礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)主要是對(duì)資源消耗的補(bǔ)償，是礦山企業(yè)的‘資源’成本，是調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源所有者和采礦權(quán)人之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，是對(duì)已消耗的資源的貨幣補(bǔ)償。煤炭屬于礦產(chǎn)資源，是一種高耗竭性資源，礦產(chǎn)資源稅和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)這兩種形式的費(fèi)用的征收都是以銷售數(shù)量或銷售收入為計(jì)稅和收費(fèi)依據(jù),不能真實(shí)反映煤炭作為礦產(chǎn)資源本身的價(jià)值,沒有體現(xiàn)出煤炭資源資產(chǎn)化管理和資源有償使用的全部?jī)?nèi)涵,不利于提高資源回收率,也不利于促進(jìn)資源的有效利用，導(dǎo)致了煤炭資源的價(jià)值和價(jià)格相背離。

（3）缺乏可操作性強(qiáng)的措施，保護(hù)煤炭資源的合理開采。我國(guó)《煤炭法》第二十八條規(guī)定：“對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)具有重要價(jià)值的特殊煤種或者稀缺煤種，國(guó)家實(shí)行保護(hù)性開采。”但是怎樣進(jìn)行保護(hù)性開采，采取何種措施保護(hù)，如哪些煤種屬于特殊煤種或者稀缺煤種沒有確定，沒有建立稀缺煤種資源儲(chǔ)備制度等使得保護(hù)乏力。在我國(guó)豐富的煤炭資源中“焦煤、肥煤、瘦煤等主要煉焦煤稀缺，據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)肥煤資源量373億噸，焦煤資源量695億噸，瘦煤資源量4