社會(huì)福利、群體偏好與市政管理：20世紀(jì)20年代初上海公共租界工部局如何應(yīng)對(duì)米市危機(jī)

(c)1994-2023chinaAcademicJournalElectronicpublishingHouse.上海公共租界工部局如何應(yīng)對(duì)米市危機(jī)內(nèi)容提要：1919年江蘇省重申米禁，嚴(yán)查私運(yùn)以保障食米供給。然而受多種因素影上海米價(jià)仍在波動(dòng)中上漲，上?？h公署采取開辦平糶、限止米價(jià)等措施以抑制米價(jià)漲勢(shì)。1920年6月米價(jià)比1919年同期高出3/4強(qiáng)，民間組織要求公共租界工部局與中國政府一同行動(dòng)，工部局發(fā)布了禁止以食米牟取暴利公告。不過《上海洋涇浜北首租界章程》并未授予工部局此類權(quán)力，工部局在相關(guān)案件審判中敗訴后，對(duì)租界米店實(shí)行執(zhí)照管理，這遭到民間組織強(qiáng)烈反對(duì)。在前一階段，工部局被視為有效干預(yù)了米市，在后一階段，工部局被視為無端干涉米店?duì)I業(yè)。面對(duì)民間組織的訴求，工部局的態(tài)度和行動(dòng)體現(xiàn)出其對(duì)自身角色的認(rèn)識(shí)，表現(xiàn)出經(jīng)過在輿情與“職權(quán)”之間權(quán)衡而對(duì)米市并未進(jìn)行實(shí)際干預(yù)的特點(diǎn)。學(xué)界關(guān)于近代上海經(jīng)濟(jì)的研究成果極其豐富。研究近代上海通常繞不開公共租界，作為公共租界市政管理機(jī)構(gòu)的工部局，也成為一個(gè)重要研究對(duì)象。不少學(xué)者在研究與經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接或間接相關(guān)的市政設(shè)施建設(shè)與管理、①公共服務(wù)提供、②公用事業(yè)演進(jìn)③等問題時(shí)，也探討了工部局在其中的角色和作用。這些成果資料翔實(shí)，分析深入，從不同角度加深了我們對(duì)工部局的認(rèn)識(shí)，為推進(jìn)工部局和近代上海經(jīng)濟(jì)的相關(guān)研究提供了非常重要的參考。不過，對(duì)于工部局是否介入或如何介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，現(xiàn)有研究相對(duì)較少。馬陵合在綜合考察近代人力車業(yè)發(fā)展與車夫救助制度中分析了工部局對(duì)人力車業(yè)的管理，其主要是關(guān)于行業(yè)的規(guī)定；郭立珍詳細(xì)考察了工部局在牛乳業(yè)食品安全方面的管理稱《會(huì)議錄》）所記錄的工部局維持市場(chǎng)秩序有關(guān)介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的具體行動(dòng)的記錄，因此筆者當(dāng)時(shí)并未深究。管理的演進(jìn)》，《近代史研究》2014年第1期；沈辛成：《生活污水系統(tǒng)在上海公共租界的形成—兼論公共衛(wèi)生研究中的現(xiàn)代性誤④郭立珍：《近代上海公共租界食品安全管理及成效探析(1870—1937)?·126·社會(huì)福利、群體偏好與市政管理：20世紀(jì)20年代初上海公共租界工部局如何應(yīng)對(duì)米市危機(jī)(c)1994-2023chinaAcademicJournalElectronicpublishingHouse.場(chǎng)。1863年租界租地人委員會(huì)、駐滬領(lǐng)事和北京公使商議設(shè)立工部局時(shí)，共同同意的一個(gè)總體原則是工部局“職權(quán)”不應(yīng)超出市政、道路、警務(wù)和稅收方面。②1869年《上海洋涇浜北首租界章程》柄勢(shì)力”授給公局董事，公局董事可另行酌定規(guī)例，但需經(jīng)各國領(lǐng)事、公使核準(zhǔn)和納稅人會(huì)議通過。后附規(guī)例主要關(guān)注公共租界市政管理和治安維護(hù)。③后附規(guī)例各項(xiàng)條款具體規(guī)定了工部局的“權(quán)”局是如何應(yīng)對(duì)的？剖析1919—1921年受到中國政府重視和社會(huì)公眾極大關(guān)注的上海食米問題，可詳細(xì)考察工部局相關(guān)行動(dòng)。保障糧食安全是關(guān)乎國計(jì)民生的頭等大事。自然，糧食供給和價(jià)格不能完全自由放任、僅靠市場(chǎng)機(jī)制自動(dòng)調(diào)節(jié)。糧食市場(chǎng)管制與公共利益緊密相關(guān)。提防地方糧食供給短缺，保持價(jià)格相對(duì)穩(wěn)定在歷史上也是中國政府維民食、保治安的關(guān)鍵。上海地區(qū)糧食主要是稻米和麥，并以稻米為主糧。④1919—1921年上海米價(jià)在波動(dòng)中上漲，中國政府采取多項(xiàng)舉措加以應(yīng)對(duì)。五四運(yùn)動(dòng)后上海成立了各種新的民間組織，行動(dòng)活躍，新舊組織與中國政府共商解決辦法之余，也曾要求工部局干預(yù)米市，但后又反對(duì)工部局干預(yù)米店?duì)I業(yè)。面對(duì)輿情呼吁，“權(quán)力”受到《土地章程》約束的工部局如何行事，有何特點(diǎn)？這是本文的研究主題。全文分為四個(gè)部分。第一部分是梳理1919—1921年中國政府管制米市的情況，提供工部局“干預(yù)”米市的背景；第二部分是分析在民間組織⑤（及中國政府）干預(yù)米市的要求下，工部局采取的行動(dòng)；第三部分是研究工部局在民間組織⑥反對(duì)行動(dòng)中如何堅(jiān)持實(shí)行米店執(zhí)照管理，第四部分是結(jié)語。一、米禁政策和限價(jià)措施1918年8月日本米價(jià)飛漲，其多地爆發(fā)鬧米風(fēng)潮，日本政府與中國政府商議購買華米運(yùn)赴日本。1919年初日本駐華公使與財(cái)政部訂立購米合同，由財(cái)政部發(fā)給執(zhí)照，準(zhǔn)許日商在指定口岸分批采運(yùn)450萬石米出口日本。⑦這引起江蘇省政府和公眾的擔(dān)憂。⑧1919年3月江蘇省議會(huì)提出本省僅僅是經(jīng)濟(jì)問題，因此并不太適合用于分析工部局與市場(chǎng)活動(dòng)的關(guān)系。③此后后附規(guī)例的多次局部修訂也并未改變這一特點(diǎn)。比如1898年《增訂上海洋涇浜北首租界章程：增訂后附規(guī)例》后附規(guī)⑤要求工部局干預(yù)米市的主要是上海各路商界總聯(lián)合會(huì)、福建路商界聯(lián)合會(huì)、浙江路商界聯(lián)合會(huì)和上海學(xué)商公會(huì)等。⑥反對(duì)工部局實(shí)行米店執(zhí)照管理的主要是米業(yè)組織、上?？偵虝?huì)、上海各路商界總聯(lián)合會(huì)、海寧路商界聯(lián)合會(huì)等。上海各路商界總聯(lián)合會(huì)和商聯(lián)會(huì)（有些是向商總聯(lián)會(huì)表達(dá)意見）在要求工部局行動(dòng)和反對(duì)工部局行動(dòng)這兩個(gè)階段均有參與。關(guān)于商總聯(lián)會(huì)和商聯(lián)會(huì)的政治性，已有學(xué)者進(jìn)行研究，不過由于在本文研究事件中他們的關(guān)注點(diǎn)是米價(jià)、民食和商業(yè)，并無直接政治訴求，因此對(duì)分析工部局在要求干預(yù)和反對(duì)干預(yù)的輿情中如何行動(dòng)這一主題影響不大。⑧有關(guān)北京政府弛禁和江蘇當(dāng)局申禁的詳細(xì)背景分析，參見邸宏霆：《北洋政府時(shí)期米禁政策研究—以蘇米弛禁案為中心·127·(c)1994-2023chinaAcademicJournalElectronicpublishingHouse.會(huì)動(dòng)蕩，國家就會(huì)需要支付大筆賑災(zāi)善后費(fèi)用，以此反對(duì)食米出口，并援引年中英《通商章程善發(fā)布禁令后，江蘇省當(dāng)局采取種種措施防止蘇米私運(yùn)。社會(huì)面十分關(guān)注官方舉措的落實(shí)情況，《申報(bào)》對(duì)當(dāng)局扣留私運(yùn)米糧、調(diào)查假運(yùn)軍米的事件進(jìn)行了大量報(bào)道。民間群體、組織紛紛向北京政府和江蘇省政府請(qǐng)?jiān)?，要求進(jìn)一步嚴(yán)查嚴(yán)懲此類行為，乃至要求停運(yùn)漕米、軍米。在此期間上海米價(jià)究竟如何？與往年相比年米市是否備受關(guān)注？一方面，根據(jù)《上海五十六年來米價(jià)統(tǒng)計(jì)》數(shù)據(jù)年上海粳米月平均價(jià)③與—各年同月平均價(jià)相比，僅月略—年相比，處于居中水平。④從—年粳米月平均價(jià)和年平均價(jià)整體來看年上限上移。米價(jià)變動(dòng)深受各方關(guān)注，短期高位波動(dòng)的現(xiàn)象在《申報(bào)》各期報(bào)道中可能要比《上海五十六年來米價(jià)統(tǒng)計(jì)》以每月固定三日所計(jì)算的月平均價(jià)得到了更充分的體現(xiàn)。⑤米抬價(jià)公告。⑦仁谷堂米業(yè)公所議決自６月日起最高白米價(jià)格以每石元為限，此舉得到上海總商會(huì)（以下或稱總商會(huì)）贊成，并由滬海道尹公署和上?？h公署發(fā)布限價(jià)公告。⑧但將最高白米價(jià)格限定為元的規(guī)定事實(shí)上未能發(fā)揮有效作用。米店將價(jià)格較低的秈米攙入白梗米售賣，或報(bào)價(jià)元而暗中高于此價(jià)售賣。⑨７月中旬上?？偵虝?huì)和上?？h商會(huì)議定將白米和秈米各分三等定價(jià)，由道縣兩公署發(fā)布公告。?I0雖有限價(jià)規(guī)定，但米價(jià)超出上限的情況層見迭出。月中旬江海關(guān)監(jiān)督公署建議滬海道尹公署令上?？h及兩個(gè)會(huì)審公廨嚴(yán)行查禁。?I1多次發(fā)令禁米出境。４月中旬外交部特派江蘇交涉員（以下簡(jiǎn)稱交涉員）許秋颿要求駐滬領(lǐng)事團(tuán)轉(zhuǎn)③上海稻米市場(chǎng)以粳米銷路最廣，粳米價(jià)格影響秈米和糯米價(jià)格，可代表上海米價(jià)?！渡虾Ｎ迨陙砻變r(jià)統(tǒng)計(jì)》以每月５⑤本文所用米價(jià)主要參考《申報(bào)》報(bào)道，正是因?yàn)檫@在很大程度上能反映公眾關(guān)注點(diǎn)，《申報(bào)》所報(bào)道的米價(jià)比計(jì)算得出的平均價(jià)在微觀分析層面更具現(xiàn)實(shí)感?！ぁど鐣?huì)福利、群體偏好與市政管理世紀(jì)年代初上海公共租界工部局如何應(yīng)對(duì)米市危機(jī)飭工部局令捕房禁止囤米居奇。①５月中旬米價(jià)超過元，南市米行公會(huì)和北市米行公會(huì)公議機(jī)白粳米每石以元為限月日上?？h公署發(fā)布限價(jià)公告。②縣公署發(fā)布公告后，市面仍出現(xiàn)超出限價(jià)購米的現(xiàn)象。年７月江蘇督軍省長(zhǎng)公署發(fā)布查禁私運(yùn)米石獎(jiǎng)懲辦法，通令水路警廳、各關(guān)二、工部局禁止牟取暴利與江蘇省政府再三重申禁令和民間密切關(guān)注嚴(yán)查私運(yùn)情況不同年到年上半年食米問題并未引起工部局過多注意?！稌?huì)議錄》中僅記載了兩次相關(guān)討論年月初米價(jià)超過元，工部局董事會(huì)討論華員薪金時(shí)，提及米價(jià)上漲及其他生活費(fèi)用增加，提高薪金是不可避免的。④年６月上旬米價(jià)超過元，工部局年６月上海各路商界總聯(lián)合會(huì)和福建路商界聯(lián)合會(huì)提出工部局應(yīng)有所行動(dòng)，要求工部局一方面嚴(yán)禁私運(yùn)，另一方面調(diào)查食米儲(chǔ)量、采運(yùn)米糧接濟(jì)。⑥起初工部局將米貴歸于食米出口所致，并格及禁止出口等問題，因此首先有必要爭(zhēng)取此項(xiàng)權(quán)力。假如能獲得此項(xiàng)權(quán)力，隨之產(chǎn)生的問題是，這些干預(yù)實(shí)際上是否能生效?？偠赋觯称凡⒎窃谧饨缟a(chǎn)，若試圖限定價(jià)格，可能導(dǎo)致生產(chǎn)者抵制租界，若禁止商品自租界輸出，這些商品向租界的輸入會(huì)立即停止。米價(jià)昂貴的原因，似乎在于中國沒有嚴(yán)格執(zhí)行出口限制，食米被大量運(yùn)往日本和香港地區(qū)。⑦６月日工部局向領(lǐng)袖領(lǐng)事⑧提出米價(jià)上漲主因是上海一帶未嚴(yán)格執(zhí)行運(yùn)米出境禁令，希望領(lǐng)事團(tuán)促請(qǐng)中國當(dāng)?shù)雷⒁獯耸?。⑨年６月末工部局改變看法，認(rèn)為米貴是因?yàn)樯倘硕诿缀逄r(jià)格牟取暴利，并試探性發(fā)布了相關(guān)公告。工部局總辦指出：種種跡象表明上海食米供應(yīng)充足，但米商囤積不售而待米價(jià)再漲，不過很難提出可行建議以迫使這些食米上市。世紀(jì)初中國政府曾主張禁止食米牟取暴利，領(lǐng)事團(tuán)也曾將牟取暴利視為違反中國法律和慣例的行為，總辦認(rèn)為工部局可以此作為范例發(fā)布公告警告暴利者，其做法一經(jīng)定罪將予重懲，囤積食米予以充公，并號(hào)召公眾配合舉報(bào)暴利者。即使工部局?jǐn)≡V，發(fā)布公告還是有益的，因?yàn)楸├呖赡苷J(rèn)為出售存米好過被訴至?xí)徆荨?I0６月日工部局發(fā)布①設(shè)在各省省會(huì)的交涉署是直屬外交部的地方交涉機(jī)構(gòu)，交涉署長(zhǎng)官為外交部特派某交涉員。交涉員直接向外交部負(fù)責(zé)，并第版。⑧各國駐滬領(lǐng)事組成領(lǐng)事團(tuán)，由任職時(shí)間最長(zhǎng)的領(lǐng)事?lián)晤I(lǐng)袖領(lǐng)事?！ぁ?c)1994-2023chinaAcademicJournalElectronicpublishingHouse.禁止以食米牟取暴利公告，①領(lǐng)袖領(lǐng)事大體贊同此公告，但堅(jiān)定反對(duì)交涉員的提議，即以其名義發(fā)布福建路商聯(lián)會(huì)、浙江路商聯(lián)會(huì)、淞滬糧食維持會(huì)、上海中國大同學(xué)會(huì)等組織對(duì)工部局公告嚴(yán)禁囤積居奇、限止米價(jià)的效力予以積極評(píng)價(jià)。事實(shí)上工部局并無直接限價(jià)，而且若仔細(xì)看工部局公告，可發(fā)布公告后，工部局除了同上?？偵虝?huì)保持聯(lián)系以便了解情況，還商議如何解決食米問題對(duì)工部局雇員的影響之外，并未采取其他特別行動(dòng)。⑤月米價(jià)復(fù)漲，華界采取種種應(yīng)對(duì)辦法，與此同時(shí)浙江路商聯(lián)會(huì)、淞滬糧食維持會(huì)、上海學(xué)商公會(huì)等組織也要求工部局查禁堆棧囤米和私運(yùn)出口。調(diào)查有無私運(yùn)囤積，另一方面調(diào)查米店進(jìn)出之?dāng)?shù)。⑦年１月日陳茂記米行在碼頭裝米上船，華捕查見后查閱賬簿，賬簿顯示運(yùn)往外洋之米達(dá)石。⑧日捕房以“走私食米牟取暴利，違反法律和工部局規(guī)章”將米行訴至?xí)徆?。⑨四川路商?lián)會(huì)、海寧路商聯(lián)會(huì)和淞滬糧食維持會(huì)認(rèn)為工部局捕房認(rèn)被告人律師申辯，原告是基于工部局反走私公告進(jìn)行起訴，而工部局并非立法機(jī)構(gòu)，?I0無權(quán)發(fā)布此公告，因?yàn)槲唇?jīng)納稅人會(huì)議授權(quán)和領(lǐng)事團(tuán)批準(zhǔn)，?I1工部局不能強(qiáng)制執(zhí)行。律師指出，在任何一個(gè)國家，牟取暴利都不是違反普通法的犯罪行為，而僅是違反特殊情況下所通過的法規(guī)。會(huì)審公廨經(jīng)兩①公告為：“經(jīng)調(diào)查，米價(jià)異常昂貴看起來是貪圖私利和漠視貧民為此所遭受苦難的行為所致，有些人囤米不售，使供應(yīng)出現(xiàn)暫時(shí)短缺，將米價(jià)哄抬到不合理的程度。華人以食米為主，以此牟取暴利或進(jìn)行投機(jī)，違反法律，應(yīng)受到嚴(yán)厲懲罰。為此公告，任何囤積居奇或以其他辦法牟取暴利者，一經(jīng)定罪，將予以嚴(yán)懲，并將存米充公。懇請(qǐng)公眾將其所知的牟取暴利事件，以書面報(bào)告形式送律師以“并無反牟取暴利法、工部局無權(quán)發(fā)布公告”為由辯護(hù)。見后文陳茂記米行案。捕房報(bào)告總供給量不少于萬擔(dān)?？偠J(rèn)為工部局發(fā)布公告，已向公眾表明工部局了解局勢(shì)，并且同上?？偵虝?huì)會(huì)辦保持聯(lián)系（會(huì)辦是華人社會(huì)的主要人物，身負(fù)調(diào)查局勢(shì)之責(zé)可以由此了解情況。會(huì)上有董事建議工部局自香港進(jìn)口大米以接近規(guī)定價(jià)格售與雇員，會(huì)議指示總辦偕同工務(wù)處長(zhǎng)與警務(wù)處長(zhǎng)商議此事。不過工務(wù)處長(zhǎng)與警務(wù)處長(zhǎng)認(rèn)為此舉并不合適，董事們贊同該意見。此外月末董⑥董事們也同意若月底米價(jià)仍高，則向華員再次發(fā)放米貼。上海市檔案館編：《工部局董事會(huì)會(huì)議錄》第冊(cè)，第頁。?I0《土地章程》給予有資格的納稅外人自治權(quán)，工部局董事對(duì)納稅人會(huì)議負(fù)責(zé)，在納稅人會(huì)議授權(quán)下處理有關(guān)租界管理的重要問題。一些研究指出納稅人會(huì)議相當(dāng)于公共租界立法機(jī)構(gòu)，行使立法職能。工部局實(shí)施《土地章程》所授之“權(quán)”有賴于各管官署行使司法權(quán)。華人涉訟在會(huì)審公廨審訊，各國領(lǐng)事行使對(duì)各該國僑民的權(quán)力（全部執(zhí)行權(quán)或共同執(zhí)行權(quán)由各國領(lǐng)事掌握）。工部局執(zhí)行的是一般市政管理權(quán)，管理權(quán)由書面文據(jù)確定，工部局自身無權(quán)變更。納稅人會(huì)議和工部局在確定范圍內(nèi)的“權(quán)力”不受領(lǐng)事團(tuán)和公使團(tuán)直接控制或否決，但訂立附則的“權(quán)力”須經(jīng)領(lǐng)事團(tuán)和公使團(tuán)許可后方可行使。領(lǐng)事團(tuán)對(duì)工部局保留有限監(jiān)督權(quán)，不過事實(shí)上工部局“職權(quán)”的維持依靠條約國的保護(hù)。此外，工部局涉訟由領(lǐng)事團(tuán)推舉組成的領(lǐng)事公堂審理。對(duì)有關(guān)納稅人會(huì)議相關(guān)研究的簡(jiǎn)?I1據(jù)《申報(bào)》報(bào)道年６月工部局所發(fā)布告是由駐滬領(lǐng)事團(tuán)與工部局董事議決。筆者所見資料尚不能確定公告是否曾提?I1據(jù)《申報(bào)》報(bào)道年６月工部局所發(fā)布告是由駐滬領(lǐng)事團(tuán)與工部局董事議決。筆者所見資料尚不能確定公告是否曾提··社會(huì)福利、群體偏好與市政管理世紀(jì)年代初上海公共租界工部局如何應(yīng)對(duì)米市危機(jī)(c)1994-2023chinaAcademicJournalElectronicpublishingHouse.其實(shí)工部局對(duì)起訴違反公告一事，并無把握。②２月日工部局董事會(huì)會(huì)議上，總辦指出會(huì)審公廨曾休庭，為工部局提供應(yīng)對(duì)辯護(hù)律師論點(diǎn)（即并無反牟取暴利法、工部局無權(quán)發(fā)布公告）的機(jī)會(huì)三、工部局實(shí)行米店執(zhí)照管理在工部局看來，會(huì)審公廨判決了其公告無效，對(duì)此法律助理提議根據(jù)《土地章程》第條例④向米店發(fā)放執(zhí)照，工部局董事指示總辦草擬執(zhí)照條款，以備日后討論。年３月董事會(huì)同意向米店發(fā)給執(zhí)照以便管理。⑤在工部局看來，發(fā)給執(zhí)照是《土地章程》所授之“權(quán)”，米店若有違反管理?xiàng)l例之舉，工部局有價(jià)大體是逐步下跌的，并且之前工部局也無意過多直接干預(yù)米市，發(fā)給執(zhí)照方案與當(dāng)時(shí)食米問題不見得有多大關(guān)系；另一方面陳茂記案敗訴是提及發(fā)給執(zhí)照的直接原因，初訂執(zhí)照章程條款之一就是米店須遵守工部局隨時(shí)發(fā)布的禁止囤米壟斷條例（見下文）。后日內(nèi)繳付值差巡捕、捐務(wù)科、衛(wèi)生科職員可自由入內(nèi)房屋須照衛(wèi)生章程收拾整潔；領(lǐng)執(zhí)照者須備簿冊(cè)，載明存米確數(shù)，隨時(shí)由捕房查閱領(lǐng)執(zhí)照者，須遵守工部局隨時(shí)在華報(bào)發(fā)布告示關(guān)于禁止囤米壟斷的條例不許向工部局雇員行賄違章者吊銷執(zhí)照，并予控究。⑦（一）民間組織的反對(duì)與工部局的回應(yīng)工部局計(jì)劃實(shí)行執(zhí)照管理，遭到嘉谷堂、上海機(jī)器碾米公所、閘北經(jīng)售米糧公會(huì)、南市米行公會(huì)、南幫米商公所、駐滬常熟米商公所、商總聯(lián)會(huì)、海寧路商聯(lián)會(huì)和上?？偵虝?huì)等組織的強(qiáng)烈反對(duì)。這些組織要求取消執(zhí)照管理。他們指出上海食米需求由客商販運(yùn)滿足，米店需備存貨以供市民之需，但決無囤積居奇之事，米貴決非米店之責(zé)。他們認(rèn)為工部局發(fā)給執(zhí)照，是為了取締米店，限制存米，這危及民食，影響商業(yè)，損害中國主權(quán)，也擔(dān)心工部局名為隨時(shí)檢查米店而實(shí)為騷擾，妨礙米店正常營(yíng)業(yè)?？偵虝?huì)進(jìn)一步提出，工部局并未表明何以需要管理、實(shí)行管理后如何有益于公眾，并建議由米業(yè)公會(huì)查察存米，按周報(bào)告，這樣自可不必發(fā)給執(zhí)照。交涉員則質(zhì)問工部局發(fā)給米店執(zhí)照的職權(quán)，向領(lǐng)①這個(gè)判決結(jié)果引自報(bào)刊報(bào)道，此處“由于未能確定被告人大規(guī)模走私”不免令人產(chǎn)生疑問，倘若“可以確定”大規(guī)模走私，那又如何判決？也就是說，這個(gè)判決結(jié)果似乎并不直接等同于判決工部局公告無效。不過工部局仍將此案視為判決公告無效。由于本文以工部局為研究對(duì)象，此案如何審訊及判決重點(diǎn)究竟在何處，總體上并不影響對(duì)工部局行動(dòng)的分析。“”?④年《增訂上海洋涇浜北首租界章程：增訂后附規(guī)例》第條規(guī)定“租界內(nèi)，凡開設(shè)公眾游玩場(chǎng)所：……牛乳房、宰牛所、馬房、肉食各鋪……及出賣……肉食各物……均須捐取公局所給執(zhí)照，方準(zhǔn)開設(shè)”。年８月日領(lǐng)袖公使通知上海領(lǐng)袖領(lǐng)事，公使團(tuán)同意修訂《土地章程》后附規(guī)例第條，修訂后為“出售……蔬菜或其他食品者”按要求領(lǐng)取執(zhí)照。但米店是否包含在應(yīng)領(lǐng)照⑥《土地章程》第款將“凡已批準(zhǔn)附入章程以后規(guī)例內(nèi)一切權(quán)柄勢(shì)力，并規(guī)例內(nèi)歸議歸局董應(yīng)辦之事、應(yīng)得之物，均全給與公局值年之董事，及將來接辦之后任”；第款規(guī)定“凡違背后附規(guī)例內(nèi)應(yīng)罰各款，或不付執(zhí)照費(fèi)，公局均可投該管官署呈控”。王鐵··(c)1994-2023chinaAcademicJournalElectronicpublishingHouse.關(guān)于職權(quán)。工部局復(fù)函領(lǐng)袖領(lǐng)事稱交涉員的質(zhì)問“不值討論”“想尊意定亦以為然”。②領(lǐng)袖領(lǐng)事向交涉員指出，后附規(guī)例第條于年修改，經(jīng)關(guān)于實(shí)行執(zhí)照管理的出發(fā)點(diǎn)。工部局表示，多年來對(duì)肉類供給和其他食物已進(jìn)行有效管理，但在食米方面則暫付闕如，未能隨時(shí)查明食米供給量，工部局意識(shí)到需要依照現(xiàn)代化辦法有效管理租界食米供給。⑤實(shí)行執(zhí)照管理，充分獲知米商儲(chǔ)糧數(shù)量，既可于群情激憤時(shí)保護(hù)米商，又可在很大程度上避免面臨危急情形而臨時(shí)進(jìn)行干涉，或采取其他不正當(dāng)行為的狀況。⑥采取頒發(fā)米店執(zhí)照、預(yù)布條例的方式進(jìn)行管理，可避免在緊急時(shí)際臨時(shí)采取嚴(yán)峻辦法來應(yīng)對(duì)居民所請(qǐng)，這有利于維持民食。關(guān)于存米與囤積。工部局贊同儲(chǔ)米的必要性。工部局指出，上海并非產(chǎn)米之地，而又居民眾多，不僅應(yīng)備臨時(shí)所需食米，而且在青黃不接時(shí)更應(yīng)充分儲(chǔ)備存糧。工部局聲明經(jīng)調(diào)查，食米價(jià)高并非當(dāng)?shù)孛咨毯逄?，⑦工部局愿盡力給予米商充分便利助其多存食米。米店執(zhí)照章程規(guī)定各米店記載存米確數(shù)以備稽查，可在需要之時(shí)對(duì)租界內(nèi)食米有一正確估量，其目的并不在于限制存數(shù)。工部局當(dāng)前并無關(guān)于禁止囤積壟斷的特定條例，并希望若非迫不得已而不致頒發(fā)此類條例，章程第６條是作為應(yīng)對(duì)特殊情況的備用方案。領(lǐng)袖領(lǐng)事認(rèn)為工部局對(duì)執(zhí)照事已慎重考慮，向交涉員指出發(fā)給執(zhí)關(guān)于存米確數(shù)的調(diào)查方式和對(duì)米店?duì)I業(yè)的影響。工部局強(qiáng)調(diào)，章程規(guī)定工部局可隨時(shí)查知米店存貨確數(shù)，并不是要求米店按時(shí)報(bào)告或以其他方法進(jìn)行干擾，而僅是在需獲知存米數(shù)量時(shí)可進(jìn)行必要調(diào)查。米店地位不會(huì)因此條款而受到其他任何影響，工部局不欲采如人所說嚴(yán)重影響市面或令商業(yè)不便。工部局也表示，若如總商工部局稱，對(duì)于管理租界和界內(nèi)居民相關(guān)事宜，隨時(shí)歡迎建設(shè)性批評(píng)意見，即指出所擬實(shí)施計(jì)劃個(gè)月內(nèi)米商表明困難之處，工部局會(huì)體恤考慮，在已定原則范圍之內(nèi)為米商提供各種可能的保證。?I1因工部局堅(jiān)持實(shí)行執(zhí)照管理，仁谷堂、嘉谷堂等六個(gè)米業(yè)組織召開聯(lián)席會(huì)議商議對(duì)策。米店同⑦交涉員認(rèn)為米貴源于租界內(nèi)米商囤米企圖私販出口月中旬致函領(lǐng)事團(tuán)，要求租界捕房禁止囤米居奇。６月中旬工部局表示，經(jīng)調(diào)查，不能證實(shí)交涉員的說法，海關(guān)監(jiān)督署也表示當(dāng)前并無蘇米出口，而交涉員所言似乎是依據(jù)商總聯(lián)會(huì)函件，乃未經(jīng)調(diào)查之道聽途說。捕房總巡就要求租界捕房查禁囤米居奇一事，向工部局提交報(bào)告，表示并無證據(jù)證明租界內(nèi)囤米過多。工部局向領(lǐng)袖領(lǐng)事指出，領(lǐng)事團(tuán)所轉(zhuǎn)的中國政府函件，屢稱租界內(nèi)米商囤米居奇導(dǎo)致米價(jià)騰貴，要求工部局設(shè)法取締，工部局一再考察后認(rèn)為將米價(jià)第版。··社會(huì)福利、群體偏好與市政管理世紀(jì)年代初上海公共租界工部局如何應(yīng)對(duì)米市危機(jī)店停業(yè)。商總聯(lián)會(huì)譴責(zé)工部局一意孤行的做法導(dǎo)致米店作出停業(yè)決定。①米店停業(yè)決定并未使工部局有所讓步。６月日工部局發(fā)出布告，聲明租界米店必須領(lǐng)照、米店存米可不必由巡捕入店調(diào)查、巡捕將維持米店正常營(yíng)業(yè)的治安。②同日工部局董事會(huì)指示總辦通知捕房和萬國商團(tuán)司令官，需對(duì)緊急情況進(jìn)行相應(yīng)的準(zhǔn)備。③上?？h公署發(fā)布布告勸導(dǎo)米業(yè)靜候解決，切勿停業(yè)?？h知事將米業(yè)取消執(zhí)照的要求陳請(qǐng)交涉員核辦，交涉員敦促領(lǐng)袖領(lǐng)事速為解決。米店停業(yè)后，上海縣公署發(fā)布布告勸導(dǎo)米店開業(yè)。江蘇省長(zhǎng)一方面指示滬海道尹和交涉員勸導(dǎo)米商開市，另一方面電呈外交部與公使團(tuán)協(xié)商。交涉員也上報(bào)外交部，請(qǐng)外交部要求公使團(tuán)飭令工部局勉順輿情、變通辦法。④上海縣商會(huì)和總商會(huì)召開聯(lián)席會(huì)議邀會(huì)經(jīng)與米業(yè)公會(huì)溝通，向工部局提出若修正執(zhí)照條款，則米店愿即領(lǐng)生處皆不能有任何干涉，此項(xiàng)保證若需見于書面，領(lǐng)袖領(lǐng)事愿與工部局協(xié)調(diào)解決。領(lǐng)袖領(lǐng)事也提出，作為最后調(diào)解人，執(zhí)照可由領(lǐng)事團(tuán)承領(lǐng)轉(zhuǎn)發(fā)總商會(huì)，這樣各米店不直接受工部局管轄，即可不必過慮。⑥同日工部局董事會(huì)決定，只要米店繼續(xù)停業(yè)，那么工部局就不可能考慮米業(yè)公會(huì)代表所提建議，而米店領(lǐng)取執(zhí)照并恢復(fù)營(yíng)業(yè)后，工部局將考慮這些建議。此外，董事會(huì)決定在執(zhí)照章程上增加對(duì)同業(yè)公會(huì)米店的特別規(guī)定。⑦文）。⑨工部局再次強(qiáng)調(diào)發(fā)給執(zhí)照辦法的合理性和居留租界遵守租界部局將修訂章程送到總商會(huì)，再由米業(yè)公會(huì)轉(zhuǎn)發(fā)。經(jīng)過近兩個(gè)月的交涉，公共租界米店領(lǐng)照一事終得解決。④英國領(lǐng)事（時(shí)任領(lǐng)袖領(lǐng)事）稱從未收到來自英國公使或領(lǐng)袖公使關(guān)于干預(yù)此事的任何指示?！蛾P(guān)于米店領(lǐng)照事之消息》，⑤米店反對(duì)第３條、第５條和第６條，要求修改第４條，并要求工部局保證永不增加執(zhí)照費(fèi)。《米業(yè)反對(duì)領(lǐng)照舉動(dòng)之實(shí)行⑦特別規(guī)定為，領(lǐng)照者若為任一米業(yè)公會(huì)成員，若由公會(huì)代其準(zhǔn)確報(bào)告存米數(shù)量，則可不受工部局巡捕或衛(wèi)生員干預(yù)。上海⑨總商會(huì)與米業(yè)會(huì)談后所提條件包括執(zhí)照由公會(huì)代領(lǐng)、稽查由公會(huì)辦理、永不加增執(zhí)照費(fèi)?！蹲蛉彰讟I(yè)完全復(fù)業(yè)》，《申報(bào)》?I0《北華捷報(bào)》持類似觀點(diǎn)，稱米價(jià)漲至元時(shí)，傳言上海食米供給不足一周之用，意欲迫使米價(jià)繼續(xù)上漲，而一個(gè)粗略調(diào)查顯示存量正常，足以支撐一個(gè)月的消費(fèi)。這些數(shù)據(jù)對(duì)公眾福利至關(guān)重要，但難以獲取。工部局通過執(zhí)照管理，隨時(shí)獲悉存米情況，便··(c)1994-2023chinaAcademicJournalElectronicpublishingHouse.穩(wěn)定米價(jià)是中國政府和社會(huì)公眾的共同目標(biāo)。江蘇省當(dāng)局實(shí)行米禁，限制蘇米運(yùn)出，希望由此保障省內(nèi)米市供給。上?？h公署采取開辦平價(jià)局、限止米價(jià)兩類辦法以求抑制米價(jià)上漲。交涉員和民間組織要求工部局查禁租界囤積居奇、私販出口。工部局的“干預(yù)”方式包括發(fā)布禁止以食米牟取暴利公告和實(shí)行米店執(zhí)照管理，其中前者經(jīng)會(huì)審公廨相關(guān)案件判決被視為無效。并非囤米過多，那有何理由限制存米？相反，在公眾認(rèn)為囤積導(dǎo)致米貴之時(shí)，實(shí)行限制存米的舉措豈不是更有可能遭遇更小的阻力？第三，米店停業(yè)后工部局要求必須先領(lǐng)照并復(fù)業(yè)方可談執(zhí)照章程條不是條款本身。即便是對(duì)于含有禁止囤積意圖的第6條，工部局也并未堅(jiān)持保留。②至于米店要求由米業(yè)公會(huì)報(bào)告存米而不是由捕房查閱簿冊(cè)，工部局對(duì)此并無難以接受之處，③甚至更多將后者視作這是為獲知存米數(shù)量而不得不增加的工作。由此可見，干預(yù)米店存米稱不上是工部局發(fā)給執(zhí)照的目的。米店以停業(yè)抗?fàn)帲袊涂偵虝?huì)等多方勸導(dǎo)米店正常開市，遠(yuǎn)比工部局行動(dòng)積極。工部局在此事上無所作為或可解釋為，因?yàn)槭趁字饕侨A人的剛性需求，而工部局漠視華人生計(jì)。這種理解有一定道理，但稍顯單薄，因?yàn)槊椎晖I(yè)、食米短缺會(huì)導(dǎo)致民生維艱，這有可能立刻影響租界治安與秩序，對(duì)工部局并無益處?？山Y(jié)合英國方面的電報(bào)分析工部局的態(tài)度和行為。英國領(lǐng)事、公使館和英國外交部均未認(rèn)為工部局發(fā)給執(zhí)照本身有問題。英國公使館和英國外交部認(rèn)為問題在于處理不當(dāng)：第一，工部局直到發(fā)照制度遭到米商的強(qiáng)烈反對(duì)，才與相關(guān)商人進(jìn)行協(xié)商，其對(duì)執(zhí)照章程條款的修改原本不必被認(rèn)為是迫于米店停業(yè)壓力的回應(yīng)。第二，工部局并未意識(shí)到，采取行動(dòng)之前征詢領(lǐng)事團(tuán)的意見是明智之舉。領(lǐng)事團(tuán)和公使團(tuán)關(guān)注的是改善華洋關(guān)系，而工部局的做法沒有考慮到這管理租界事務(wù)的權(quán)力得以保持。對(duì)于工部局未提前征求領(lǐng)事團(tuán)的意見，英國領(lǐng)事表示，首先是工部局沒有預(yù)料到發(fā)給執(zhí)照會(huì)遭到反對(duì)，如果工部局早期意識(shí)到這點(diǎn)，總董會(huì)非正式征詢其意見；其次是①英國公使館在發(fā)給英國外交部的電報(bào)中稱，中國官方和民間的訴求使工部局相信實(shí)行執(zhí)照管理是必要的和可取的。1921年4月工部局總董在納稅人會(huì)議宣布將推行執(zhí)照管理、5月頒布執(zhí)照章程，但發(fā)給執(zhí)照含有防止囤米之意，那顯然應(yīng)該在此決定之后再進(jìn)行關(guān)于“食米短缺并非米商之責(zé)”的調(diào)查，而不是在此之前。英國公使館此處邏輯是，如果在工部局調(diào)查結(jié)果之前，其時(shí)民間認(rèn)為米貴源于囤積私運(yùn)，先頒布章程，就不會(huì)遭遇反對(duì)。事實(shí)上，1921年4月交涉員向領(lǐng)事團(tuán)要求工部局捕房查禁囤積居奇，而6月捕房向工部局提交報(bào)告（并無證據(jù)表明租界內(nèi)囤米過多調(diào)查說不上是工部局主動(dòng)進(jìn)行，調(diào)查結(jié)果也并非早于執(zhí)照管理決定。Robert③倒是英國領(lǐng)事在發(fā)給英國公使的電報(bào)中認(rèn)為，工部局接受該條件是一個(gè)不當(dāng)?shù)臎Q定，因?yàn)檫@允許上海米市繼續(xù)由米業(yè)公會(huì)·134·社會(huì)福利、群體偏好與市政管理世紀(jì)年代初上海公共租界工部局如何應(yīng)對(duì)米市危機(jī)(c)1994-2023chinaAcademicJournalElectronicpublishingHouse.發(fā)給執(zhí)照顯然是在工部局權(quán)限之內(nèi)，所以他們不會(huì)正式征詢領(lǐng)事團(tuán)的意見，因?yàn)楣げ烤窒騺硖岱啦扇∧切┯锌赡鼙辉秊橄壤魅跗錂?quán)柄的行動(dòng)（即《土地章程》第項(xiàng)條款規(guī)定后附規(guī)例內(nèi)一切所授江蘇省當(dāng)局和上?？h公署的干預(yù)措施（及公眾對(duì)此的密切關(guān)注交涉員和民間組織提出工部局干預(yù)米市的要求，以及米價(jià)波動(dòng)狀況在本文中是作為考察工部局如何行動(dòng)的背景，即在中國政府積極干預(yù)、民間組織要求干預(yù)、米價(jià)暴漲本身需要干預(yù)的情況下，工部局是否會(huì)越“權(quán)”采取某些措施，這是本文研究主題的重要一面。結(jié)合社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景分析工部局行動(dòng)，繞不開對(duì)米價(jià)進(jìn)行一些討論，不過討論目的并不是要總結(jié)干預(yù)措施與米價(jià)的關(guān)系，而是通過梳理米價(jià)影響因素，進(jìn)一步呈現(xiàn)工部局的行動(dòng)情境和行動(dòng)特點(diǎn)。上漲，比年相對(duì)穩(wěn)定。對(duì)于米價(jià)的影響因素，時(shí)人已有諸多了解（或推測(cè)一類是關(guān)于米價(jià)異常昂貴現(xiàn)象，另一類是關(guān)于米價(jià)正常短期變化。米價(jià)異常昂貴現(xiàn)象主要被歸因于私運(yùn)私囤行為（如米販搜羅米糧或藉軍米護(hù)照影戤，通過船只、火車私運(yùn)出省，或偷運(yùn)出口，或運(yùn)至其他口岸出口米打包私運(yùn)事件和中國政府查禁狀況、米商對(duì)工部局行動(dòng)的預(yù)期、居民對(duì)米價(jià)的預(yù)期等。②年米業(yè)董事（上海華商雜糧公會(huì)會(huì)長(zhǎng)和上海機(jī)器碾米公所副會(huì)長(zhǎng)）向工部局提供的上海米市調(diào)查報(bào)告，包括市場(chǎng)供給和食米成本兩方面內(nèi)容。第一，產(chǎn)米區(qū)。受氣候條件和病害影響，產(chǎn)米地區(qū)收成不豐，并且不少地方因種棉更有利可圖而將稻田改種棉花，種稻面積較上年縮小。此外，產(chǎn)米地區(qū)鄉(xiāng)農(nóng)持米、商紳購米存儲(chǔ)均期待漲價(jià)。米業(yè)公會(huì)多次向江蘇省長(zhǎng)請(qǐng)?jiān)?，調(diào)查產(chǎn)區(qū)囤積居奇問題，但并無結(jié)果。而極其需要的正是全面調(diào)查產(chǎn)區(qū)、觸及囤積居奇根源。第二，滬市。報(bào)紙刊登了各種各樣主要來自馬路聯(lián)合會(huì)和學(xué)生聯(lián)合會(huì)等組織關(guān)于囤積居奇和食米走私的文章和函件，這些傳言多