淺談我國(guó)行政管理體制改革

淺談我國(guó)行政管理體制改革[摘要]：從建國(guó)至今的60多年中我國(guó)的行政管理體制一直在進(jìn)行著調(diào)整和變革，特別是改革開(kāi)放后的這三十多年中我國(guó)的行政管理體制正在經(jīng)歷重大轉(zhuǎn)型，至今雖已取得了重大轉(zhuǎn)變，但仍存在一些問(wèn)題。今后還需有針對(duì)性地繼續(xù)深化行政管理體制改革。[關(guān)鍵詞]：行政管理體制；改革；突出問(wèn)題；深化改革行政管理體制改革是政治體制改革的重要組成部分,不僅改善著上層建筑,而且為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不斷提供著持續(xù)而強(qiáng)有力的體制機(jī)制支撐。不斷推進(jìn)和深化行政管理體制改革,是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的組成部分,是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)小康社會(huì)的必然要求。改革開(kāi)放三十年來(lái)成就的取得,行政管理體制改革功不可沒(méi),當(dāng)前更加成為全面深化各項(xiàng)改革和提高對(duì)外開(kāi)放水平的關(guān)鍵,更加成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的根本動(dòng)力。我國(guó)行政管理體制改革貫穿于改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的全過(guò)程。一、改革開(kāi)放前行政管理體制演變的歷史回顧從新中國(guó)成立到黨的十一屆三中全會(huì)的30年,是一個(gè)探索中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制的早期階段。這一時(shí)期是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相配套的社會(huì)主義行政管理體制創(chuàng)立和發(fā)展階段。1949年,依據(jù)中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議通過(guò)的《共同綱領(lǐng)》,我國(guó)確立了議行合一的行政管理體制。此后到“文革”前的十多年間,為適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的需要,國(guó)家對(duì)行政管理體制進(jìn)行了四次改革,即1951年改革、1954年改革、1956年改革和1960年改革。其中,前兩次改革重在精兵簡(jiǎn)政;1956年改革重在根據(jù)《關(guān)于改進(jìn)國(guó)家行政體制的決議(草案)》由中央向地方放權(quán);1960年改革持續(xù)到1964年,重在適應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整的需要而進(jìn)行“精簡(jiǎn)加集中”:一是在中央和地方各級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行了兩次比較集中的干部精簡(jiǎn)運(yùn)動(dòng),二是中央收回五十年代后期下放給地方的部分權(quán)力并恢復(fù)已被撤銷(xiāo)的機(jī)構(gòu)。此后,由于十年“文革”動(dòng)亂和國(guó)際形勢(shì)復(fù)雜,行政管理體制被嚴(yán)重破壞,直到1978年黨的十一屆三中全會(huì)召開(kāi),才逐步恢復(fù)正常?？梢哉f(shuō),這30年歷程盡管有過(guò)曲折,但卻建立了與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相配套的行政管理體制,促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,初步改變了中國(guó)社會(huì)一窮二白的面貌。[1]所以,鄧小平同志指出:這個(gè)30年,盡管犯過(guò)一些錯(cuò)誤,但還是取得了舊中國(guó)幾百年、幾千年所沒(méi)有取得過(guò)的進(jìn)步。同時(shí)也為后來(lái)我國(guó)行政管理體制改革提供了基本前提和重要借鑒。概括起來(lái),其基本經(jīng)驗(yàn)主要是:行政管理體制改革不能脫離經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及相應(yīng)的客觀條件,而一定要適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展需要,不斷加以調(diào)整和變革。二、改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)行政管理體制的變革改革開(kāi)放以來(lái),中國(guó)正經(jīng)歷一場(chǎng)廣泛而又深刻的歷史性變革,這場(chǎng)變革涉及到社會(huì)的方方面面、各個(gè)領(lǐng)域。其中,中國(guó)政府的管理模式也正經(jīng)歷著歷史性轉(zhuǎn)型。1、“簡(jiǎn)政放權(quán)”，破除中央高度集權(quán)的管理體制改革開(kāi)放前,中國(guó)在加強(qiáng)“黨的絕對(duì)一元化領(lǐng)導(dǎo)”的口號(hào)下,國(guó)家權(quán)力不斷集中,逐漸形成了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和政治、行政一體化的中央高度集權(quán)的一元化領(lǐng)導(dǎo)的管理體制。與中央高度集權(quán)的管理體制相適應(yīng),形成了一種以中央權(quán)力為中心、以行政命令為主導(dǎo)的自上而下單向式的管理模式。這種管理體制最大的弊端是權(quán)力過(guò)于集中,黨政不分、政企不分和管理過(guò)死,使經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活缺少活力。這種政治、經(jīng)濟(jì)一體化的中央高度集權(quán)的管理體制已經(jīng)嚴(yán)重地制約了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,成為推進(jìn)中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的最大的體制性障礙。針對(duì)傳統(tǒng)的中央高度集權(quán)的管理體制,20世紀(jì)70年代末到80年代末展開(kāi)了以“簡(jiǎn)政放權(quán)”為中心的行政管理改革。首先是針對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)一體化的權(quán)力高度集中的管理體制,實(shí)行“放權(quán)”改革。而要做到有效的放權(quán),其前提是實(shí)行黨政分開(kāi)、政社分開(kāi)、政企分開(kāi)。從1979年開(kāi)始,首先撤銷(xiāo)了地方各級(jí)革命委員會(huì),設(shè)立人民政府,同年,各級(jí)黨委和政府分署辦公,并明確地對(duì)黨政機(jī)構(gòu)的職責(zé)做了分工,黨不再代替政府作為直接的行政管理機(jī)關(guān)。黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是思想政治和重大方針政策的領(lǐng)導(dǎo),國(guó)家行政工作主要由國(guó)務(wù)院和各級(jí)人民政府負(fù)責(zé);在農(nóng)村,廢止政社合一的人民公社體制,建立鄉(xiāng)政權(quán),實(shí)行政社分開(kāi);在城市,為了“搞活企業(yè)”,實(shí)行政企職責(zé)分開(kāi),所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)分離”,各級(jí)政府部門(mén)不再直接經(jīng)營(yíng)管理企業(yè),撤銷(xiāo)行政性公司,企業(yè)實(shí)行經(jīng)營(yíng)承包責(zé)任制。[2]為了進(jìn)一步消除權(quán)力過(guò)分集中的弊病,在實(shí)行權(quán)力分開(kāi)的同時(shí),又進(jìn)行行政管理權(quán)限放權(quán)式改革。中央向地方下放的管理權(quán)限主要涉及:經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限、人事管理權(quán)限和財(cái)政管理權(quán)限。2、“轉(zhuǎn)變政府職能”,構(gòu)建與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的行政管理體制從1988年新一輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革開(kāi)始,到1990年代末的行政管理改革,中國(guó)政府在總結(jié)以往政府機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上,明確把轉(zhuǎn)變政府職能作為行政管理改革的重點(diǎn)和關(guān)鍵。政府機(jī)構(gòu)是政府職能的載體,只有適應(yīng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制即人民是公共權(quán)力的合法擁有者,政府是公共權(quán)力的受托者和代理者。改變“門(mén)難進(jìn),臉難看,事難辦”的現(xiàn)象和“權(quán)力部門(mén)化,部門(mén)利益化”，杜絕違法違規(guī),濫用權(quán)力,貪污腐敗,第二、要推進(jìn)政府管理理念從管制向服務(wù)的轉(zhuǎn)變。建設(shè)服務(wù)型政府,促進(jìn)政府從偏重經(jīng)濟(jì)方面向體現(xiàn)公共精神的方向轉(zhuǎn)變,政府不同于企業(yè),企業(yè)作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體以追求經(jīng)濟(jì)效益最大化為目的,政府則不能僅追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),更不能追求部門(mén)利益,而要以追求經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展,實(shí)現(xiàn)公共利益最大化為目的。第三、是政府施政方式的變革。具體表現(xiàn)為:一是由過(guò)去那種以行政命令為核心的自上而下單向式的施政方式,逐漸向政府與公民對(duì)話溝通雙向互動(dòng)式的施政方式轉(zhuǎn)變;二是由過(guò)去封閉式辦公的方式向政務(wù)公開(kāi)透明轉(zhuǎn)變;三是由過(guò)去行政審批內(nèi)容復(fù)雜、審批層級(jí)多、程序繁瑣、審批時(shí)間不確定的做法,向減少和規(guī)范行政許可和行政審批,簡(jiǎn)化行政審批層級(jí)和程序,方便、快捷、高效轉(zhuǎn)變;四是由過(guò)去施政注重上級(jí)滿(mǎn)意向注重人民群眾是否滿(mǎn)意轉(zhuǎn)變;五是大力推進(jìn)政府信息化、電子政務(wù)建設(shè),實(shí)現(xiàn)資源共享,降低行政成本,提高政府公共服務(wù)質(zhì)量,等等。三、目前我國(guó)行政管理體制中存在的突出問(wèn)題長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)行政管理體制不斷在實(shí)踐中改進(jìn)，盡管成就很大，但是基本職能方面的改革也還存在一些具體的突出問(wèn)題，主要有如下三點(diǎn)：1、政府職能轉(zhuǎn)變并不徹底,審批事項(xiàng)依然較多從1988年首次提出轉(zhuǎn)變職能,到1998年將轉(zhuǎn)變政府職能作為此次機(jī)構(gòu)改革的原則之一,20年來(lái)我國(guó)一直在強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變政府職能,縮小政府職能范圍。但從實(shí)際情況來(lái)看,政府職能轉(zhuǎn)變并不徹底。一是政府職能轉(zhuǎn)變還沒(méi)有完全到位,政府仍然管了一些不該管、管不好、管不了的事,而有些該由政府管的事卻沒(méi)有管到位。二是審批職權(quán)分屬于不同的部門(mén),職能交叉,事后往往無(wú)法追究審批責(zé)任;典型情況之一如食品安全監(jiān)管職能，從地頭到稱(chēng)頭，從農(nóng)場(chǎng)到工廠，從市場(chǎng)到餐桌，分段切塊，由農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生等系統(tǒng)各自負(fù)責(zé)履行。表面上看，每段都有監(jiān)管主體，實(shí)際上這只是基于對(duì)農(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)變?yōu)槭称返恼＿^(guò)程在整個(gè)食品安全鏈條上的一種合理假設(shè)。然而，這種假設(shè)在實(shí)際的生產(chǎn)和管理環(huán)節(jié)上仍然還有許多無(wú)法監(jiān)管到位的縫隙。類(lèi)似情況還有很多。三是決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能配置不夠科學(xué),決策、執(zhí)行相對(duì)分離與協(xié)調(diào)工作任重道遠(yuǎn)。雖然近年來(lái)在國(guó)務(wù)院的綜合推進(jìn)下,全國(guó)行政審批工作取得了較大進(jìn)展。但總體來(lái)看,審批工作仍然存在一些問(wèn)題:一是審批制度改革跟不上我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的速度,一些過(guò)去有必要存在的審批項(xiàng)目在新的形勢(shì)下成為需要改革和淘汰的對(duì)象;三是在財(cái)政管理改革和規(guī)范稅費(fèi)的情況下,一些政府和部門(mén)為了自身利益私自增設(shè)各種名目的審批收費(fèi)項(xiàng)目,給企業(yè)和公民造成了新的負(fù)擔(dān);四是審批權(quán)力集中于領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人,一部分官員以審批權(quán)力為借口,以權(quán)謀私、貪污受賄現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。2.行政管理費(fèi)用增長(zhǎng)過(guò)快,教育、衛(wèi)生等公共事業(yè)投入不足行政管理費(fèi)用是行政機(jī)關(guān)用于維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)所耗費(fèi)的財(cái)力,但從改革開(kāi)放初期1978年到2003年的25年間,我國(guó)行政管理費(fèi)用已增長(zhǎng)87倍,行政管理費(fèi)占財(cái)政總支出的比重到2003年已經(jīng)上升到19103%,包括公款吃喝、公車(chē)消費(fèi)和公款旅游等在內(nèi)的行政管理費(fèi)用增長(zhǎng)過(guò)快,行政成本居高不下。從政府行政管理支出占財(cái)政支出比重的國(guó)際比較來(lái)看,目前,世界各國(guó)行政管理支出占財(cái)政支出的比重平均為1516%左右,高收入國(guó)家為915%左右,中上等收入國(guó)家這一指標(biāo)為1213%,中下等收入國(guó)家為1419%,低收入國(guó)家為1811%。無(wú)疑,我國(guó)行政管理費(fèi)用支出占財(cái)政支出的比重已經(jīng)大大超過(guò)國(guó)際一般水平。[4]行政經(jīng)費(fèi)的大幅支出不但助長(zhǎng)了部分行政機(jī)關(guān)和官員鋪張浪費(fèi)的習(xí)氣,導(dǎo)致了很多政績(jī)工程和面子工程,而且導(dǎo)致教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障等很多亟需政府投入的領(lǐng)域得不到有效財(cái)政的支持,比如教育投入占GDP的比重是衡量一國(guó)教育投入水平的重要指標(biāo)之一,國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的支出占GDP的比例應(yīng)達(dá)到4%是1993年發(fā)布5中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要6時(shí)就提出的目標(biāo),盡管/九五0和/十五0期間我國(guó)教育財(cái)政投入絕對(duì)值不斷增加,但直到2007年末我們依然沒(méi)有實(shí)現(xiàn)4%的目標(biāo)。3.依法行政整體水平不高,群體性事件時(shí)有發(fā)生近年來(lái),盡管黨和國(guó)家著力建設(shè)懲治和預(yù)防腐敗體系,下大力度開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)治理和糾風(fēng)工作,但從實(shí)際情況來(lái)看,公務(wù)人員違法亂紀(jì)行為依舊不斷發(fā)生,個(gè)別省部級(jí)官員也參與其中,法制監(jiān)督力量不足。比如國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局原局長(zhǎng)鄭筱萸嚴(yán)重失職瀆職、以權(quán)謀私案件;比如,國(guó)家審計(jì)署2007年對(duì)黑龍江、吉林、河北、山西等16個(gè)省(自治區(qū))2006年中央轉(zhuǎn)移支付支農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金的管理使用情況進(jìn)行的審計(jì)發(fā)現(xiàn)16個(gè)省(自治區(qū))共擠占挪用中央專(zhuān)項(xiàng)支農(nóng)資金6億多元;這些不同層次、不同類(lèi)型的違法違紀(jì)事件,顯示了我國(guó)當(dāng)前治理官員腐敗,糾正行政作風(fēng),建設(shè)法治型政府工作任重而道遠(yuǎn)。近年來(lái),圍繞土地征收征用、城市建設(shè)拆遷、環(huán)境保護(hù)、企業(yè)重組改制和破產(chǎn)及涉法涉訴等幾方面的問(wèn)題,利益受損一方在通過(guò)正常渠道不能獲得有效幫助之后,往往采取一些對(duì)抗的方式進(jìn)行抵抗,嚴(yán)重的便發(fā)展成為嚴(yán)重影響干群關(guān)系,破壞社會(huì)秩序的群體性事件。中國(guó)社會(huì)科學(xué)研究院2006年4月-6月的全國(guó)社會(huì)調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示,與富人和窮人之間、管理者和被管理者之間相比,民眾認(rèn)為干部和群眾之間最容易產(chǎn)生矛盾和沖突。群體性事件的發(fā)生除了部分黨政干部思想作風(fēng)問(wèn)題之外,具有很深層次的原因,涉及公共權(quán)力的歸屬和實(shí)際運(yùn)作,涉及公民權(quán)利能否得到基本保障的問(wèn)題,必須引起各級(jí)政府的高度重視。四、深化行政管理體制改革的重點(diǎn)任務(wù)黨的十七大報(bào)告提出行政管理體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)。我認(rèn)為下一步深化行政管理體制改革的重點(diǎn)任務(wù)應(yīng)包括如下幾個(gè)方面:1.從全面改革的視角來(lái)審視和規(guī)劃行政管理體制改革,注重行政管理體制改革與政治體制整體改革和經(jīng)濟(jì)體制改革的配套和銜接。改革開(kāi)放是一項(xiàng)偉大的戰(zhàn)略工程,包括我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)各個(gè)層面的改革和變化,行政管理體制改革是全面改革中的重要一環(huán),但僅靠行政體制改革難以解決政府運(yùn)行中的所有問(wèn)題,行政體制改革要想取得成功,必須從全面改革的視角來(lái)審視和規(guī)劃行政管理體制改革,大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制和政治體制等更高層面的改革。2.由中央主導(dǎo),吸納多方面智慧,從基層開(kāi)始推進(jìn)行政管理體制改革。行政管理體制改革涉及我國(guó)社會(huì)的方方面面,是深化改革的重要環(huán)節(jié),是全局性很強(qiáng)的綜合性事務(wù),必須由中央政府來(lái)主導(dǎo)推進(jìn),保障中央的權(quán)威,由中央制定總體行動(dòng)規(guī)劃和改革步驟。在明確由中央主導(dǎo)之后,要廣泛吸納各方面意見(jiàn),對(duì)于行政管理體制改革的重要規(guī)劃和任務(wù)要進(jìn)行廣泛的調(diào)查和溝通,對(duì)于技術(shù)性很強(qiáng)的事項(xiàng)要進(jìn)行廣泛的專(zhuān)家咨詢(xún),對(duì)于直接涉及群眾利益的改革事項(xiàng)要進(jìn)行公開(kāi),建立和完善聽(tīng)證制度,吸納多方面智慧。3.以轉(zhuǎn)變職能為核心,配套改革行政機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。第一,深化行政管理體制改革要以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵摹５诙?深化行政管理體制改革要緊緊圍繞職能轉(zhuǎn)變和理順職責(zé)關(guān)系,進(jìn)一步優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu),規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置。第三,深化行政管理體制改革要注重改革和完善日常運(yùn)行機(jī)制。一是要推行績(jī)效管理制度,圍繞黨政主要領(lǐng)導(dǎo)人和一般公務(wù)員人員設(shè)定績(jī)效指標(biāo)和績(jī)效標(biāo)準(zhǔn),定期進(jìn)行績(jī)效評(píng)估,將評(píng)估結(jié)果應(yīng)用于個(gè)人升遷和薪酬獎(jiǎng)勵(lì)。二是要健全以行政首長(zhǎng)為主要問(wèn)責(zé)對(duì)象的行政問(wèn)責(zé)制,明確問(wèn)責(zé)范圍,規(guī)范問(wèn)責(zé)程序,加大責(zé)任追究力度。三是要建立和健全部門(mén)和單位間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制,建立以聯(lián)席會(huì)議等為主要形式的信息溝通機(jī)制,由主要負(fù)責(zé)單位和部門(mén)牽頭,協(xié)同一致,共同行動(dòng),提高行政效率。4.以“公務(wù)員法”為依據(jù),堅(jiān)持和擴(kuò)大考試錄用制度