行政監(jiān)督體制的難題及策略

第第頁行政監(jiān)督體制的難題及策略作者：尤光付單位：華中師范大學(xué)管理學(xué)院

一、我國縣級政府行政監(jiān)督體系

我國縣級政府行政監(jiān)督運(yùn)作的體制和機(jī)制在縣域政治體制改革與創(chuàng)新中迅速發(fā)展,已逐漸建構(gòu)起了由他律、自律和參與三個模塊所組成的三維監(jiān)督體系。屬于他律模塊的,有人大權(quán)力監(jiān)督、法院行政審判監(jiān)督和檢察院法律監(jiān)督所構(gòu)筑的權(quán)力制約監(jiān)督,有政協(xié)民主監(jiān)督所設(shè)置的體現(xiàn)協(xié)商性民主的非權(quán)力性監(jiān)督。他律模塊主要是從行政權(quán)運(yùn)作的外部政治環(huán)境中以立法權(quán)、司法權(quán)、政治協(xié)商制約行政權(quán),體現(xiàn)憲政中的權(quán)力分工配合原則和民主、法治取向,其主體獨(dú)立,內(nèi)容明確,程序嚴(yán)格,方式規(guī)范。屬于自律模塊的,有上級機(jī)關(guān)的監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察部門的黨紀(jì)政紀(jì)監(jiān)督、組織部門的干部監(jiān)督和審計部門的審計監(jiān)督。自律模塊的監(jiān)督系統(tǒng)及其運(yùn)作機(jī)制,因科層制中的管理控制職能而生,又因科層制的層級和幅度的互動而變,彰顯了沿管理層級與管理幅度而實施的考核、審計、督促、懲處等內(nèi)控機(jī)制。屬于參與模塊的,有縣域公民的監(jiān)督,有工、青、婦、行業(yè)協(xié)會等社團(tuán)組織的監(jiān)督。參與模塊的監(jiān)督系統(tǒng)仰仗著民權(quán)、民生而風(fēng)生水起,表達(dá)著公民、社團(tuán)等的利益訴求,自下而上地監(jiān)視和制約著行政權(quán)力。在這個三維監(jiān)督體系中,上級政府部門、縣委部門監(jiān)督中的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)制、層級監(jiān)控機(jī)制、復(fù)議機(jī)制、審計機(jī)制等最為重要,位于第一層;人大、政協(xié)監(jiān)督中的權(quán)力制約、民主協(xié)商機(jī)制等,在縣委的支持和憲政民主的保障下發(fā)揮作用,位于第二層;法院、檢察院監(jiān)督中的行政訴訟機(jī)制、反貪機(jī)制需依審案而啟動,可列第三層;公民個體、社會團(tuán)體、新聞媒體監(jiān)督中的維權(quán)監(jiān)督機(jī)制和輿論監(jiān)督機(jī)制,主要是參與維權(quán),屬第四層。

二、我國縣級政府行政監(jiān)督體系的缺陷

首先,各監(jiān)督主體的權(quán)力發(fā)揮有待進(jìn)一步加強(qiáng)。從他律模塊看,縣人大及其常委會監(jiān)督中應(yīng)然的權(quán)力與實然的權(quán)力有差距,監(jiān)督工作中的規(guī)范不夠、機(jī)構(gòu)不全、人手太少、力度不強(qiáng)等問題多年以來都是縣人大工作的難處所在?？h司法機(jī)關(guān)開展的司法監(jiān)督,本來就不多,有時個別地方政府認(rèn)為其影響縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府形象,因而有訴訟不出庭的情況,有復(fù)議、救濟(jì)不到位的情況,有行政訴訟受干預(yù)不讓原告勝訴的情況?？h政協(xié)的民主監(jiān)督,理應(yīng)有其代表的個體優(yōu)勢和組織優(yōu)勢,但縣域中民主黨派較少,界別構(gòu)成又因大量的農(nóng)村青壯年男女進(jìn)城務(wù)工而顯出代表界別構(gòu)成上的不充分。從自律模塊看,上級監(jiān)察機(jī)關(guān)沒有人、財、物的實權(quán),無法真正對下級監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行實質(zhì)性的領(lǐng)導(dǎo),而同級政府的主要領(lǐng)導(dǎo)卻能夠直接或間接干預(yù)監(jiān)察部門的工作。當(dāng)?shù)胤嚼媾c中央利益、局部利益與整體利益發(fā)生沖突時,少數(shù)縣級政府領(lǐng)導(dǎo)由于受本地區(qū)利益的驅(qū)動難免為了自身的局部利益實行地方保護(hù)主義,干擾監(jiān)察工作,甚至為違紀(jì)違法者說情開脫責(zé)任。從參與模塊看,縣域公民、社團(tuán)組織監(jiān)督這類監(jiān)督主體常缺乏充分的、自覺的、應(yīng)變的意識和行動,且其監(jiān)督結(jié)果的落實往往須依賴其他監(jiān)督主體的支持和行政救濟(jì)。

其次,監(jiān)督機(jī)構(gòu)有職責(zé)分工不明之處。紀(jì)檢部門抓黨風(fēng)廉政建設(shè)方面的黨紀(jì)檢查,監(jiān)察部門抓政府部門的廉政和效能監(jiān)督,黨的組織部門抓干部監(jiān)督,審計部門抓經(jīng)濟(jì)監(jiān)督,在實際運(yùn)作中存在職責(zé)交叉、分工不明之處。從目前查處一般案件的實際情況看,各監(jiān)督主體之間的隸屬關(guān)系、配合關(guān)系還沒理順,要么各執(zhí)一端,要么互相推諉,甚或相互掣肘,使監(jiān)督工作難免存在"交叉帶"和"空白帶"。

再次,適用的原則、標(biāo)準(zhǔn)和手段等有設(shè)計不周之處。近年來,我國在行政訴訟、行政復(fù)議、行政監(jiān)察、行政處罰、行政許可、政府采購、國家賠償、政務(wù)公開、黨內(nèi)監(jiān)督等方面出臺了若干法律或政策措施。但縣級政府行政監(jiān)督在適用中依照縣情而采取具體落實措施時不周密,使某些重大的監(jiān)督活動無所適從:一是民主集中制原則沒有詳細(xì)的事項、內(nèi)容、程序和方法等制度措施切實保障其貫徹執(zhí)行;二是已有的一些監(jiān)督、監(jiān)管法律法規(guī)缺少系統(tǒng)明確的標(biāo)準(zhǔn)、程序和供操作的方式,規(guī)定的內(nèi)容落后于實踐;三是對在一定條件下容易發(fā)生的違法違紀(jì)行為和不正之風(fēng),事前無有力的防范措施,事中對已出現(xiàn)的苗頭性問題不能及時察覺,使許多本來可以得到糾正的問題因無事前、事中的監(jiān)督而難以及時得到糾正;四是行政責(zé)任制應(yīng)有的環(huán)節(jié)(如講責(zé)、定責(zé)、履責(zé)、評責(zé)、追責(zé)等)不齊全,對違紀(jì)違法但不觸及刑律的行為如何處理,缺少配套規(guī)定,責(zé)任追究不到位;五是監(jiān)督方面應(yīng)當(dāng)具備的政務(wù)公開不充分,造成監(jiān)督信息不暢,讓監(jiān)督主體監(jiān)督不力。

復(fù)次,監(jiān)督者和被監(jiān)督者整體素質(zhì)有待提高。就監(jiān)督者而言,可能因民主、法治的觀念不強(qiáng)或氛圍不濃而不能在縣域熟人社會的氛圍中善于監(jiān)督。例如,監(jiān)督者不注意堅持原則、怕得罪人不敢實施過硬的監(jiān)督。就監(jiān)督對象而言,可能因認(rèn)識不到位或自以為是,缺乏虛心接受監(jiān)督的意識。有的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為監(jiān)督是對他人的,甚至對監(jiān)督有反感和厭惡情緒,把來自各方面的正常監(jiān)督看作是對自己的"束縛"或"不信任";有的領(lǐng)導(dǎo)干部將權(quán)力高度集中于個人手中,重大事項暗箱操作,凌駕于組織和群眾之上,拒絕、壓制和逃避監(jiān)督,美其名曰承擔(dān)責(zé)任、提高效率、減少麻煩。

三、完善我國縣級政府行政監(jiān)督體系的舉措

1.優(yōu)化權(quán)力制約

對縣域監(jiān)督而言,必須有一系列的作用于決策、執(zhí)行與監(jiān)督諸環(huán)節(jié)的制度設(shè)計,優(yōu)化權(quán)力制約,進(jìn)而形成權(quán)力有效有序運(yùn)作中相互制約、配合、協(xié)調(diào)的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)(如圖1)。

首先,行政權(quán)力分解與權(quán)力配置必須科學(xué),以便構(gòu)建起"結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效"的權(quán)力運(yùn)行制度。依此,在領(lǐng)導(dǎo)班子層面,應(yīng)做好"減人"(精簡黨委班子職數(shù))、減層(減少副書記職數(shù))、減線(擴(kuò)大黨政交叉任職比例),進(jìn)而解決好組織推薦與群眾直選的關(guān)系,處理好黨內(nèi)分工與黨外分工、初次分工與日常分工、專任分工與兼任分工的關(guān)系,保證領(lǐng)導(dǎo)班子既對上負(fù)責(zé)又對下負(fù)責(zé)。在政府運(yùn)作層面,要解決好縣級政府的職能轉(zhuǎn)變與定位問題,解決好縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的政府導(dǎo)向問題,解決好決策權(quán)、咨詢權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的相互分離、制約與協(xié)調(diào)問題,解決好行政審批中受理權(quán)、審核權(quán)、批準(zhǔn)權(quán)、復(fù)查權(quán)的相互分離問題等。

其次,行政權(quán)力分解、配置科學(xué)后,應(yīng)強(qiáng)化縣域人大監(jiān)督。一是縣委要重視人大建設(shè),從組織、人事上保障和支持人大及其常委會對縣級政府的監(jiān)督;二是要明確縣人大及其常委會對縣人事、財政和法治的監(jiān)督事項和程序手段,要使質(zhì)詢、罷免、撤職、調(diào)查、審議和批準(zhǔn)等方式規(guī)范且具體明確,要適當(dāng)引進(jìn)聽證機(jī)制、信任表決機(jī)制和彈劾機(jī)制;三是要提高縣人大代表的監(jiān)督權(quán)能。這方面應(yīng)采取措施在保持現(xiàn)有的縣、鄉(xiāng)兩級人大代表的直選的組織和程序的同時,完善候選人提名制,增設(shè)競選程序,將劃分單名制選區(qū)并實行地區(qū)選舉與屆別選舉相結(jié)合,并完善候選人介紹和競選機(jī)制。[1]同時,必須盡快改善法律監(jiān)督。其一,在行政訴訟、檢察監(jiān)督、司法審查、反貪肅貪等方面可以吸收外國先進(jìn)的、成熟的做法和中國已有的某些有益經(jīng)驗;其二,處理好司法機(jī)關(guān)與縣人大、縣委的關(guān)系。一般應(yīng)通過正常工作定期或不定期匯報制、重大問題的討論和決定事項在事先請示報告制、重要工作的雙向聯(lián)系制、任免或評議工作與縣委有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)的碰頭會議制等制度性的措施來體現(xiàn)縣委領(lǐng)導(dǎo),并保證司法機(jī)關(guān)真正實行垂直領(lǐng)導(dǎo)和嚴(yán)格按照有關(guān)的法律和程序?qū)嵭歇?dú)立偵察、獨(dú)立辦案和獨(dú)立審判;其三,除了公開審判、律師辯護(hù)、司法機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)控、當(dāng)事人的上訴、法官的職務(wù)激勵保障之外,還要健全縣人大常委會對司法監(jiān)督的再監(jiān)督。#p#分頁標(biāo)題#e#

此外,還應(yīng)以政治協(xié)商民主和公民權(quán)利來制約行政權(quán)力。在政協(xié)民主監(jiān)督方面,要發(fā)揮民主黨派和界別代表在縣治中薈萃人才、密集智力、廣泛聯(lián)系、直言不諱等社會資本方面的功能優(yōu)勢,在監(jiān)督的原則、對象、內(nèi)容、程序、方式等方面予以規(guī)范和改進(jìn),將參政議政與民主監(jiān)督結(jié)合起來,將政協(xié)有組織監(jiān)督與政協(xié)委員個人監(jiān)督結(jié)合起來,將重點監(jiān)督與日常監(jiān)督結(jié)合起來;在民主管理方面,宜重視社會各界特別是社團(tuán)組織"第三部門"等的有序參與。

2.整合內(nèi)部監(jiān)督

第一,整合內(nèi)部監(jiān)督,先要整合內(nèi)部監(jiān)督的機(jī)制。如上級行政機(jī)關(guān)對縣級政府機(jī)關(guān)開展層級監(jiān)督,應(yīng)創(chuàng)新一些機(jī)制,包括行政執(zhí)法責(zé)任制、評議考核制、廉政責(zé)任制等在內(nèi)的一系列規(guī)章制度。又如,在保證紀(jì)檢、監(jiān)察、審計、干部監(jiān)督諸專門監(jiān)督的相對獨(dú)立性的同時,加強(qiáng)黨內(nèi)民主監(jiān)督機(jī)制的完善,從而充分發(fā)揮黨代會、黨委會、黨代表、黨員個人、紀(jì)檢機(jī)構(gòu)、組織部門等的監(jiān)督權(quán)能,重點關(guān)注對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督,關(guān)注對干部人事工作的監(jiān)督;要在省縣兩級管理體制改革試點的基礎(chǔ)上,將縣級審計機(jī)關(guān)實行由省垂直領(lǐng)導(dǎo),并適當(dāng)增加經(jīng)費(fèi)投入,改變目前縣審計局無力開展或開展監(jiān)督就想著如何罰點款了事的問題,進(jìn)而將審計電算化與會計核算中心、地稅、財政、國庫和社保等聯(lián)網(wǎng),以實現(xiàn)遠(yuǎn)程聯(lián)網(wǎng)電子審計,解決好整改和追懲缺位之憂;要將若干部門的反腐保廉機(jī)制整合,重塑行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)。

第二,整合內(nèi)部監(jiān)督,要讓內(nèi)部監(jiān)督中的若干廉勤激勵與約束機(jī)制不斷充實起來。為此,一是要實施政務(wù)公開,包括改善行政服務(wù)中心的體系和機(jī)制,建立健全政務(wù)公開的考核指標(biāo)體系、評議機(jī)制、警示機(jī)制、監(jiān)控機(jī)制和責(zé)任機(jī)制;[2]二是要充分實施并完善政府采購制、行政許可制、決策聽證制、事項質(zhì)詢制、離任審計制、述職述廉制、家庭財產(chǎn)申報制、行政救濟(jì)制、責(zé)任追懲制、限收禮品制等等;三是實行紀(jì)監(jiān)機(jī)關(guān)內(nèi)部公開審理、申訴聽證制,保障被調(diào)查人的申辯權(quán)、申訴權(quán)、人身權(quán)、隱私權(quán)和知情權(quán);四是要加強(qiáng)電子監(jiān)督,降低監(jiān)督運(yùn)營成本,精簡機(jī)構(gòu)和人員,提高監(jiān)督效能;五是要科學(xué)設(shè)定評估網(wǎng)絡(luò)、評估指標(biāo)、評估方法以及評估結(jié)果的運(yùn)用,構(gòu)建一個紀(jì)檢監(jiān)察績效評估體系(圖2)。

第三,整合內(nèi)部監(jiān)督,要加大內(nèi)部監(jiān)督力度。目前,應(yīng)克服對領(lǐng)導(dǎo)干部"重使用、輕管理、疏監(jiān)督"的弊端,消除"不敢監(jiān)、不好監(jiān)、不能監(jiān)、不想監(jiān)、不會監(jiān)"的心態(tài)和問題;宜采取管制分權(quán)、立法(執(zhí)法)聽證、司法審查、行政救濟(jì)、責(zé)任追懲等措施,加強(qiáng)上級機(jī)關(guān)對縣域中的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、財政監(jiān)督、市場監(jiān)督、技術(shù)監(jiān)督、環(huán)境監(jiān)督和公共衛(wèi)生監(jiān)督等政府監(jiān)管(執(zhí)法)行為的監(jiān)督,防止合謀、俘獲、收買、尋租乃至監(jiān)管權(quán)的爭奪,使監(jiān)督資源得到有效的配置,減少地方保護(hù)主義現(xiàn)象。[3]第四,整合內(nèi)部監(jiān)督,也有必要輔之以道德監(jiān)督,塑造健康向上的行政文化。一是借鑒古代的德治經(jīng)驗和美國政府道德機(jī)構(gòu)督導(dǎo)、培訓(xùn)和審查的做法,防范庸俗頹廢文化侵蝕公務(wù)員隊伍;二是用"八榮八恥"去治理"跑官"、"要官"、"買官"、"賣官"、貪財、賭博、造假、公款吃喝、鋪張浪費(fèi)等丑行和劣行;三是開展廉潔文化進(jìn)社區(qū)、進(jìn)家庭、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)企業(yè)等活動,讓其在豐富多彩的活動沁潤心靈。

3.加強(qiáng)對"一把手"的監(jiān)督

一是要充分發(fā)展并適時創(chuàng)新黨內(nèi)民主,規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力運(yùn)作,提高黨內(nèi)監(jiān)督質(zhì)量。具體講,第一,凡屬方針政策性的大事和重要干部的推薦、任免和獎懲,實行提名者擔(dān)保,且都應(yīng)由黨的委員會集體討論并實行無記名投票表決;第二,在試點基礎(chǔ)上實行縣黨代會常任制,充分發(fā)揮黨委會全體會議和黨代會代表的作用,保證黨員充分行使知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán)和申訴權(quán),用黨員權(quán)利制約"一把手"的權(quán)力;第三,落實領(lǐng)導(dǎo)班子分工基礎(chǔ)上的個人負(fù)責(zé)制,重新審視領(lǐng)導(dǎo)班子負(fù)責(zé)人與領(lǐng)導(dǎo)班子成員之間的關(guān)系構(gòu)成、功能設(shè)置以及議事運(yùn)作機(jī)制,減少副職,解決黨委與政府班子職能交叉、分工重疊的問題,真正做到事項、議程、決策方式、責(zé)任等明確化和規(guī)范化;第四,上級組織要增強(qiáng)監(jiān)督意識,定期聽取"一把手"工作匯報,通過加強(qiáng)檢查、考察、誡勉談話等方式了解情況、發(fā)現(xiàn)問題。

二是防范"一把手"權(quán)責(zé)運(yùn)作中易發(fā)的違紀(jì)違法問題。一些縣的經(jīng)驗是,認(rèn)真研究分析"一把手"成為腐敗"重災(zāi)區(qū)"所反映出來的突出問題,在深化干部人事制度、行政審批制度、財政體制、金融體制、投資體制、司法體制改革,健全政務(wù)、廠務(wù)和村務(wù)公開制度,規(guī)范工程招標(biāo)投標(biāo)、土地使用權(quán)出讓、產(chǎn)權(quán)交易、政府采購的基礎(chǔ)上,防止逢年過節(jié)、生病住院收"紅包"變相受賄,防止配偶、子女、秘書等借權(quán)謀私營利,防止縣領(lǐng)導(dǎo)腐化墮落;創(chuàng)設(shè)重大決策聽證制、任用干部提名連帶責(zé)任制、任職交流制、任職回避制、黨務(wù)票決制以及報告?zhèn)€人有關(guān)事項、述職述廉、民主評議、誡勉談話、巡視和派駐經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計等,使"一把手"在縣治中不可能在一些重大問題上個人說了算或有操控余地。

三是在構(gòu)建教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗的體系過程中健全預(yù)防體系。首先,在防范和追懲"一把手"謀私方面,宜借鑒國際經(jīng)驗,在省、縣設(shè)立預(yù)防腐敗局,對一些腐敗易發(fā)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)提出預(yù)防腐敗的治本對策,內(nèi)容涵蓋推行干部作風(fēng)和行政效能建設(shè)問廉問責(zé)書,委任制干部提名任用新機(jī)制,黨委、紀(jì)委罷免和撤換不稱職領(lǐng)導(dǎo)干部的辦法,上級紀(jì)委對下級黨政班子成員廉政談話制度等,形成各部門通力合作來齊抓共管、全社會共同參與預(yù)防腐敗的良好局面。[4]其次,在重視權(quán)力觀教育、廉政教育的同時,精簡"一把手"職數(shù),進(jìn)而適當(dāng)提高任職待遇和適當(dāng)設(shè)立"廉政基金"或"廉政保證金",讓其無論在崗長短或進(jìn)退之間都不愿腐、不能腐、不敢腐和不必腐。

四是增加覆蓋面廣、渠道暢通、反應(yīng)靈敏的監(jiān)督工作機(jī)制,包括:(1)聯(lián)動機(jī)制。即相關(guān)監(jiān)督管理部門加強(qiáng)協(xié)調(diào)和溝通,共同參與"一把手"的監(jiān)督管理,形成干部監(jiān)督的合力。(2)協(xié)調(diào)機(jī)制。即由組織部門牽頭,每季度紀(jì)檢、監(jiān)察、檢察院等執(zhí)紀(jì)執(zhí)法部門聯(lián)系一次,每半年召開一次聯(lián)席會議,綜合分析領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍中出現(xiàn)的問題。(3)責(zé)任機(jī)制。即按照權(quán)責(zé)一致、依法有序、民主公開、客觀公正的原則,建立以行政首長為重點的行政問責(zé)制,真正做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)要賠償。(4)巡視機(jī)制。即在省域巡視基礎(chǔ)上,鋪開縣域巡視,巡視工作組可采取暗訪、座談、查閱方式等開展活動,重源頭、結(jié)果、目標(biāo)的監(jiān)督檢查。(5)申報機(jī)制。即盡快在個人收入申報和金融實名制基礎(chǔ)上實行家庭財產(chǎn)申報制度,不僅要求如實申報,而且必須全面公示,實行精細(xì)化監(jiān)督。#p#分頁標(biāo)題#e#

4.推進(jìn)法治政府建設(shè)

第一,深化縣級行政管理體制改革。在這方面,尤其要適應(yīng)政府職能變遷的總體趨勢,轉(zhuǎn)變縣級政府職能,依法界定和規(guī)范縣級政府"經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)"職能的具體事項和內(nèi)容,合理劃分和依法規(guī)范縣級政府各職能部門的權(quán)責(zé),實現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)和編制的法定化,完善集中統(tǒng)一的公共財政體制,改革和創(chuàng)新行政管理方式,公開政府信息,杜絕縣級政府與民爭利,防止為追求片面的政績圖表彰圖升遷所產(chǎn)生的"地方政府競爭"損害民生,防止"行政權(quán)力部門化,部門權(quán)力利益化,部門利益法制化"。

第二,縣級政府應(yīng)立足縣域?qū)嶋H緊密圍繞權(quán)力運(yùn)行的重點部位和重點環(huán)節(jié)規(guī)范重要領(lǐng)域權(quán)力運(yùn)行制