BT綜合項目實施過程中常見問題分析

BT項目實施過程中常見問題分析連云港萬達工程造價咨詢事務全部限責任企業(yè)彭秀智內(nèi)容摘要：BT(Build一Transfer，建設一轉(zhuǎn)讓)模式作為一個新型建設模式，在中國部分重大工程建設項目中已越來越得到發(fā)展應用。將BT模式引入工程建設領域，有利于優(yōu)化資源配置、合理分散風險、提升資金運作效率和工程質(zhì)量、構建社會信用體系。不過在BT項目實施過程中，卻有很多常見問題發(fā)生或還存在很多思想誤區(qū)，本文結合BT項目實施過程中實際經(jīng)驗，對BT模式中部分常見問題進行了分析研究，并提出部分相關提議。關鍵詞：BT模式、項目立項、確定BT承包商、墊資承建和BT投資、資金融資及使用情況、回購款確定、項目擔保。BT是政府授權項目項目提議人（以下稱項目提議人）利用非政府（以下稱BT投資商）資金來承建一些大型公益、基礎設施項目標一個融資建設模式。BT即Build（建設）和Transfer（轉(zhuǎn)讓），是指項目提議人經(jīng)過和BT投資商簽署協(xié)議，由項目提議人將擬建設大型公益、基礎設施項目授予BT投資商，在協(xié)議約定時間內(nèi)，由BT投資商負責該項目標投融資和建設，項目完工后，BT投資商將項目移交給項目提議人，項目提議人依據(jù)事先簽署協(xié)議約定，以分期向BT投資商支付回購款方法回購項目。BT模式含有有利于優(yōu)化資源配置、合理分散風險、提升資金運作效率和工程質(zhì)量、構建社會信用體系等優(yōu)點，但現(xiàn)在在BT項目實施過程中卻存在很多常見問題，筆者依據(jù)工作經(jīng)驗對BT項目實施過程中發(fā)生常見問題作部分探討分析。一、項目立項方法自中國加入世貿(mào)組織后，相關建設項目標立項發(fā)生了部分改變，有立案制，有核準制，有審批制。但部分地方對BT項目立項可能比較隨意，有采取政府會議紀要方法，有甚至既沒有政府會議紀要，又沒有發(fā)改委批文，直接對項目采取BT模式，實際上這些全部是不符合國家要求。依據(jù)國發(fā)[]20號《國務院相關投資體制改革決定》中要求，使用政府性資金投資建設項目應實施審核制度，企業(yè)不使用政府性資金投資建設重大和限制類固定資產(chǎn)投資且在《政府核準投資項目目錄（）》內(nèi)項目可實施核準制；對于企業(yè)不使用政府性資金投資建設《政府核準投資項目目錄（）》以外項目，除國家法律法規(guī)和國務院專門要求嚴禁投資項目以外，才實施立案管理。作為BT項目，雖說是引用社會資本投資建設項目，但政府最終還是要利用政府資金進行回收，歸根結蒂其投資性質(zhì)仍是政府投資，所以對于該類項目，仍需要按審批制依法進行項目立項，而且應在立項批復文件中明確將BT模式作為項目資金起源之一，未經(jīng)同意項目不得采取BT模式。對部分重大項目當?shù)匕l(fā)改委部門應組織相關教授進行論證，并可向社會公開征求意見，包含公益民生項目應優(yōu)先審批。二、確定BT投資商方法現(xiàn)在建設項目確定中標人方法關鍵有公開招標、邀請招標、直接發(fā)包方法，而且基礎上全部是嚴格地根據(jù)《中國招標投標法》來實施。不過在BT項目招標中，雖說有采取招標方法，但確實有很多是采取直接找?guī)准矣幸庀蛲顿Y商來進行競爭性談判，更有甚者是直接找一家進行商談，假如談判結果理想，就直接確定下來了。依據(jù)《中國招標投標法》中相關要求，并沒有明確采取BT方法可不采取非招標方法，也沒有明確項目資金起源方法不一樣而采取不一樣招標方法。而在《中國招標投標法》第三條中要求：“在中國境內(nèi)進行下列工程建設項目包含項目標勘察、設計、施工、監(jiān)理、和和工程建設相關關鍵設備、材料等采購，必需進行招標：大型基礎設施、公用事業(yè)等關系社會公共利益、公眾安全項目；全部或部分使用國有資金投資或國家融資項目；使用國際組織或外國政府或國有控股單位貸款、援助資金項目。”而在建設部第89號令《房屋建筑和市政基礎設施工程施工招標投標措施》第三條中也要求：“房屋建筑和市政基礎設施工程施工單項協(xié)議估算價在200萬元人民幣以上，或項目總投資在3000萬元人民幣以上，必需進行招標?！盉T項目通常均為大型建設項目，而且不管項目是否采取BT方法，均全部是建設項目，政府或國有控股單位又是項目標真正項目提議人，其資金性質(zhì)為政府資金。所以，BT項目采取其它非招標方法直接確定BT投資商做法是不正當，應該依據(jù)法律、法規(guī)相關范圍和規(guī)模標準組織招投標。三、墊資承建和BT投資概念混淆在BT項目實施過程中，有很多項目提議人把墊資承建和BT投資混為一談，認為BT投資就是另外一個形式墊資承建。從形式上看，二者全部存在項目提議人后付款項情況，但其實存在本質(zhì)區(qū)分。其一，BT模式實質(zhì)是一個投資模式，BT投資商最終目標是獲取正常投資回報，而不僅是工程利潤。BT投資商能夠是含有對應施工資質(zhì)大型總承包施工企業(yè)，該類企業(yè)除獲取正常工程利潤外，還要獲取額外投資回報；BT投資商也能夠是無對應施工資質(zhì)其它單位，她們只是把項目作為一個投資媒介，從中獲取較高投資回報是她們最終目標，該類企業(yè)能夠在中標后成立項目法人，再以項目法人身份進行工程招標。而墊資承建是施工總承包單位先期墊付資金，后期再依據(jù)協(xié)議約定由項目提議人再支付工程款行為，她們目標僅是獲取工程利潤（有項目考慮先期墊付資金利息），無投資回報。其二，BT項目在融資能力方面往往要比墊資承建大多，BT項目多是項目提議人在建設期內(nèi)不支付任何建設費用，而在建設期結束后滿一定時間再支付款項，所以BT項目標投資商必需要有較強融資金能力；而墊資承建項目多是項目提議人因為資金部分不足，而采取由施工總承包單位先期墊付此部分資金，通常在建設期內(nèi)項目提議人可支付部分工程款，在建設期后再支付剩下工程款。所以墊資承建項目中施工總承包單位需要融資能力確實沒有BT項目大。但這也就會恰恰造成項目提議人忽略墊資承建項目施工總承包單位融資能力，假如項目提議人要求施工單位墊資數(shù)額較大、時間較長，而施工單位融資能力較差，就極輕易出現(xiàn)項目資金不到位現(xiàn)象，給后續(xù)施工帶來困難。其三，在BT項目中，作為BT投資商擁有建設單位身份或?qū)嶋H地位，在項目建設期內(nèi)對BT項目依法實際享受建設單位權利和負擔建設單位義務。而墊資工程中施工總承包單位對墊資項目不享受全部權，所以，在對項目標控制權方面，墊資承建項目沒有BT項目大，所以墊資承建項目風險也較大。四、資格審查時資金融資及使用情況忽略在BT項目實施過程中，在資格審查或招標文件評審中，通常確實也有對投資商資金融資及使用情況要求，不過多數(shù)情況下卻是流于形式，實際上并沒有對投資商資金融資情況進行具體調(diào)查，也沒有對投資商在BT建設中資金投入使用計劃進行有效監(jiān)督。很多項目提議人見解是我不管你資金是哪里來，只要你能把項目建設完成就能夠了。而其實這么風險是很大，假如對投資商資金融資能力不作深入調(diào)查，僅靠投資商書面資料中資金融資情況說明根本無法確保投資商能在項目標建設中有充足資金投入，一旦資金鏈斷裂，就會直接造成項目無法繼續(xù)施工。一樣在項目實施過程中，假如對投資商資金使用計劃不進行有效監(jiān)督，也無法確保投資商原先應投入資金能全部投入到位，即使融到資金也可能會因為投資商其它項目標資金擔心問題，而把應用于該項目標資金挪到其它項目中。所以在項目實施過程中，為加強項目資金融資及投入使用計劃管理，最好應成立一個由建設、施工、財政、審計等多方部門組成項目資金監(jiān)管小組，并設置項目資金專管帳戶，做到專款專用。五、回購款確定方法在BT項目實施中，現(xiàn)在有兩個問題是比較常見，一是回購款總價確實定，二是回購款中工程建設費用確實定。BT項目標回購款總價通常包含工程建設費用、融資費用、移交費用、招標步驟費用等其它費用和投資回報（有還包含勘察及設計費、監(jiān)理費等）。但現(xiàn)在有項目提議人為了圖簡便，要求將融資費用、移交費用、招標步驟費用等其它費用統(tǒng)一在投資回報中考慮，不許可具體列明，有甚至沒有在招標文件中對以上這些費用交待清楚，結果給以后回購款結算帶來了很多不確定性，并可能會所以造成較大爭議。其實以上各項費用全部有其各自性質(zhì)，且均不屬于投資回報范圍，所以提議項目提議人最好將項目實施過程中投資商應發(fā)生各項費用在投標文件中作具體列明，這么不僅有利于項目提議人對該項目標費用明細情況能有較清楚了解，從而選擇綜合條件更優(yōu)投資商，也有利于投資商對自己各步驟費用進行有效控制。另外對回購款中作為回購基價工程建設費用確實定方法現(xiàn)在也有很多問題?，F(xiàn)在在BT項目實施中，工程建設費用確定方法有固定總價，有固定單價，但也有采取費率招標。有項目提議人和投標商對其沒有真正了解，認為不管采取哪種方法全部是能夠。實際上，建設部建設工程工程量清單計價規(guī)范中第1.0.3條就已明確要求：全部使用國有資金投資或以國有投資為主工程建設項目，必需采取工程量清單計價；第4.4.3條要求：實施工程量清單計價工程，宜采取單價協(xié)議。BT項目均屬于政府投資建設項目，當然必需采取工程量清單計價，而且以采取單價協(xié)議為宜，只是應在招標文件及協(xié)議中明確風險內(nèi)容及其范圍（幅度）。采取固定單價協(xié)議在一定程度上降低了雙方風險，也有利于降低項目中產(chǎn)生矛盾，確保工程順利實施。不過在實際操作中，確有部分項目提議人怕以后結算麻煩而采取固定總價協(xié)議，對于規(guī)模較小或工期較短工程是能夠，因為它工程量小、工期短，產(chǎn)生問題也較少，不會產(chǎn)生大矛盾。不過BT項目均屬于大型工程且工期較長，工程變更、材料漲價等不可預見原因是相當多，采取總價協(xié)議表面上看沒有什么問題，而實際上并不能從根本上處理項目實施過程中發(fā)生很多問題。還有是采取固定下浮比率招標，即在結算時工程量、綜合單價、方法費、其它費用等按均實計取并計算出工程總造價，在此基礎上再下浮一定比率得出實際總價。經(jīng)實踐證實，此種方法最不可取，它帶來風險更大，工程實施過程中改變原因很多，假如全部按實結算，根本無法正確計算，爭議也較多，而且工程造價也難以控制，往往會超出概算很多。所以在BT項目招標中宜采取固定單價招標，盡可能不要采取總價招標，更不能采取費率招標。

六、項目擔保方法在BT項目實施過程中，項目擔保是很必需，該擔保既包含投資商擔保，也包含項目提議人擔保。不過現(xiàn)在大部分項目提議人及投資商卻極少在招、投標文件中提起，即使包含到項目擔保問題，也只是形式上，并沒有真正起到作用。在項目實施過程中，對于BT投資商擔保，項目提議人也必需要加強審查及監(jiān)督，一旦投資商項目資金投入不足，就能夠利用擔保手段獲取項目后續(xù)資金，確保資金連續(xù)投入。所以，要確保BT協(xié)議正常推行，不僅能夠設定投資商提供抵押、質(zhì)押、定金、留置等物擔保，也能夠設定確保等人擔保，還能夠考慮確保人同業(yè)擔保方法。一樣，對于項目項目提議人擔保更是關鍵，應該說之所以投資商愿意投資BT項目，是因為有政府信用作支撐，而政府信用保障力度本身確實大于其它擔保方法，不過在現(xiàn)實中，各地政府投資均較大，常常出現(xiàn)政府資金擔心，甚至出現(xiàn)財政赤字，一旦出現(xiàn)此種情況勢必會影響B(tài)T投資商回購款收回。所以BT投資商為了降低投資風險，應力主設置項目提議人擔保，假如在項目回購期內(nèi)，項目提議人不能按期足額付款，投資商就能夠啟用擔保程序，確?；刭徔钍栈鼗蚶脫Ｎ镞M行抵償。項目提議人項目擔保除了政府或國有控股單位相關項目全部價款支付承諾函外，還應該同時包含含有國有土地使用權證經(jīng)營性土地及其它實物，假如項目含有收益能力，也可將BT轉(zhuǎn)為BOT，利用該項目標收益抵償回購款。經(jīng)過以上幾點能夠看出，BT模式作為現(xiàn)在建