論經(jīng)濟責(zé)任制(鄧 峰)

PAGEPAGE46論經(jīng)濟責(zé)任制經(jīng)濟自由與經(jīng)濟秩序的和諧（一）鄧峰北京大學(xué)法學(xué)院上傳時間:2001-6-13人是目的，不是手段--康德一、責(zé)任、紀律與自主：更為廣泛意義上的經(jīng)濟責(zé)任制（一）經(jīng)濟責(zé)任制的概念經(jīng)濟責(zé)任制，作為公有制中的經(jīng)濟管理制度，同時也是公有制組織之間及組織內(nèi)部的一種經(jīng)濟法律制度。經(jīng)濟責(zé)任制不僅僅是一種管理關(guān)系，同時是一種法律關(guān)系。經(jīng)濟責(zé)任制通過法定或是約定的法律形式，確定各方的權(quán)利義務(wù)，以及相應(yīng)的經(jīng)濟指標(biāo)和經(jīng)濟核算，采取獎勵和制裁來實現(xiàn)對于主體行為的引導(dǎo)。由此，經(jīng)濟責(zé)任制是一種完全的法律制度。它是指，在公有制領(lǐng)域內(nèi)的經(jīng)營管理中，國家、集體和個人之間相互承擔(dān)經(jīng)濟義務(wù)和相應(yīng)的享有權(quán)益的經(jīng)濟法律關(guān)系和制度。廣義的經(jīng)濟責(zé)任制，也包括非公有制領(lǐng)域的經(jīng)營管理責(zé)任制關(guān)系，如私營企業(yè)的經(jīng)理與董事會的關(guān)系、董事與股東的關(guān)系等，但其主要由私法自治或當(dāng)事人意思自治，一般而言不屬于經(jīng)濟法的范疇。經(jīng)濟責(zé)任制實行的主要范圍有：國家機關(guān)之間，如政府對人大，上級對下級；國家與公有組織之間，如國有企業(yè)對出資的機關(guān)、主管部門和國有資產(chǎn)管理部門；個人與組織之間，如國有股東代表、董事、監(jiān)事等對其委派機關(guān)，個人承包者對集體、企業(yè)或政府主管部門；組織內(nèi)部，如實行內(nèi)部承包或崗位責(zé)任制等。有必要指出的是，這里所說的經(jīng)濟責(zé)任制，不同于以往所稱的經(jīng)濟責(zé)任制[1]，如"經(jīng)濟責(zé)任制是在國家計劃指導(dǎo)下，以提高社會經(jīng)濟效益為目的，實行責(zé)、權(quán)、利緊密結(jié)合的生產(chǎn)經(jīng)營管理制度"[2]，這種經(jīng)濟責(zé)任制只是一種局限于公有競爭性組織內(nèi)的管理制度，忽視了經(jīng)濟法中經(jīng)濟主體的統(tǒng)一性。作為強調(diào)管理的經(jīng)濟責(zé)任制，我們所指的是一種更為廣泛意義上的經(jīng)濟責(zé)任制。經(jīng)濟責(zé)任制不僅僅是對公有競爭性組織而言的，它同時存在或應(yīng)當(dāng)存在于經(jīng)濟管理機關(guān)為代表的所有公有制組織。實質(zhì)上，企業(yè)同政府機構(gòu)的共性在于它們都是層級組織，經(jīng)濟責(zé)任制在任何一個經(jīng)濟組織中都存在，政府經(jīng)濟管理機關(guān)作為公法意義上的組織，在依法治國、依法調(diào)整和管理市場中同樣要依照經(jīng)濟責(zé)任制來組織，它更深刻的表明了經(jīng)濟法上的公有經(jīng)濟管理主體的特色所在。公有經(jīng)濟管理主體同競爭性組織的管理是相通的，經(jīng)濟法中主體的統(tǒng)一性，也要求將公有組織的管理統(tǒng)一調(diào)整，因而，我們所說的經(jīng)濟責(zé)任制，要比經(jīng)營責(zé)任制的范圍要廣。這也是經(jīng)濟法主體的統(tǒng)一性所決定的。（二）與相關(guān)概念的比較第一，責(zé)任制。責(zé)任制不僅僅是法律上的范疇，它實質(zhì)上是對一定的人或組織所負擔(dān)的工作和應(yīng)該完成的任務(wù)必須切實負起責(zé)任的一種強制性的規(guī)定或約束[3]。責(zé)任制的出現(xiàn)是經(jīng)濟發(fā)展的必然產(chǎn)物，隨著分工與專業(yè)化的發(fā)展，以及組織一體化的發(fā)展，管理學(xué)逐漸獨立而成為一門學(xué)科[4]。責(zé)任制體現(xiàn)了管理中的角色分工、利益與責(zé)任相一致的思想。公有制組織的出現(xiàn)，使得責(zé)任制逐步上升為法律。體現(xiàn)在經(jīng)濟法中就是經(jīng)濟責(zé)任制。當(dāng)然，法律上的責(zé)任制不僅僅包括經(jīng)濟責(zé)任制，同時也包括其它法律部門中的各種責(zé)任制。第二，經(jīng)濟責(zé)任。經(jīng)濟責(zé)任制與經(jīng)濟責(zé)任的概念既有聯(lián)系又有區(qū)別。經(jīng)濟責(zé)任制是公有制組織的管理經(jīng)營在各個領(lǐng)域、各個部門、各環(huán)節(jié)和各方面的責(zé)任制度，同時一種具體的法律制度，是將權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任、利益等結(jié)合起來的生產(chǎn)管理經(jīng)營制度。它更多的強調(diào)經(jīng)濟責(zé)任中的角色責(zé)任，強調(diào)依法來實現(xiàn)對經(jīng)濟生活的管理經(jīng)營。而經(jīng)濟責(zé)任則是經(jīng)濟法的基本范疇，經(jīng)濟責(zé)任制這一經(jīng)濟法的部門制度需要經(jīng)濟責(zé)任來加以保障。在經(jīng)濟責(zé)任制中，經(jīng)濟法主體應(yīng)當(dāng)依照法定義務(wù)和約定義務(wù)來作出一定的作為或是不作為，在經(jīng)濟法主體不或不當(dāng)履行經(jīng)濟義務(wù)時，則產(chǎn)生經(jīng)濟責(zé)任，從而引致相應(yīng)的制裁。第三，經(jīng)濟權(quán)限。所謂經(jīng)濟權(quán)限，是指"經(jīng)濟法主體享有的經(jīng)濟權(quán)利和承擔(dān)的經(jīng)濟義務(wù)的總和"[5]。經(jīng)濟權(quán)限的概念是由蘇聯(lián)經(jīng)濟法學(xué)家提出來的，它與經(jīng)濟機關(guān)的概念相聯(lián)系，"經(jīng)濟權(quán)限是依據(jù)每一個機關(guān)的活動宗旨決定的……不是一般權(quán)限，而是專門權(quán)限，它只允許經(jīng)濟機關(guān)進行符合自己任務(wù)的某項活動"[6]。權(quán)限的概念來自于行政法，屬于國家的管理機關(guān)的權(quán)利義務(wù)的總和。而經(jīng)濟法上的經(jīng)濟權(quán)限不僅僅包括經(jīng)濟管理性質(zhì)的權(quán)利義務(wù)，而且包括具有經(jīng)濟利益性質(zhì)的財產(chǎn)性權(quán)利義務(wù)[7]。經(jīng)濟責(zé)任制同經(jīng)濟權(quán)限是不同的，經(jīng)濟權(quán)限包括經(jīng)濟權(quán)利，它指出了經(jīng)濟管理機關(guān)的權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一性；而經(jīng)濟責(zé)任制則是一種具體的法律制度，兩者是不同的法律范疇。第四，經(jīng)濟職權(quán)。經(jīng)濟職權(quán)也是經(jīng)濟法律關(guān)系中權(quán)利的一種，它是"經(jīng)濟法主體依法所享有的組織管理經(jīng)濟的一種職能性的固定權(quán)利"[8]。它與經(jīng)濟責(zé)任制這一經(jīng)濟法的部門法律制度是不同的。從根本上而言，經(jīng)濟權(quán)限和經(jīng)濟職權(quán)僅僅是表述出了經(jīng)濟管理主體權(quán)利的特征[9]，而經(jīng)濟責(zé)任制則不同，它表明了經(jīng)濟法對于主體的一種強制性義務(wù)，它使得經(jīng)濟法主體產(chǎn)生法律上的經(jīng)濟責(zé)任，不同于一般性的行政責(zé)任或是黨內(nèi)責(zé)任，經(jīng)濟責(zé)任應(yīng)當(dāng)由司法機關(guān)依據(jù)法律來加以衡量和評價，因而，它是政府經(jīng)濟管理法制化的必要途徑。經(jīng)濟權(quán)限和經(jīng)濟職權(quán)的概念顯然不具備這一能力。第五，經(jīng)濟核算制。經(jīng)濟核算制是一種重要的公有制組織管理制度，它是經(jīng)濟管理在法律上的體現(xiàn)和具體化。經(jīng)濟核算制是采用價值的形式來對經(jīng)營效果加以評價的方法和制度。經(jīng)濟核算往往通過一定的指標(biāo)體系來實現(xiàn)對公有組織的評價。它不僅僅存在與企業(yè)組織之中，而是整個社會主義國家的經(jīng)濟管理的組成部分。"經(jīng)濟核算制的發(fā)展史證明，它的原則可以適用于經(jīng)濟的各部門、各行業(yè)和各環(huán)節(jié)"[10]。我國的國民經(jīng)濟管理中普遍采用了經(jīng)濟核算制。它與經(jīng)濟責(zé)任制是不同的，經(jīng)濟核算制不僅僅是一種法律上的制度，各個組織都要相應(yīng)的采用經(jīng)濟核算來實現(xiàn)價值管理，而經(jīng)濟責(zé)任制本質(zhì)上是一種法律關(guān)系，由法律所確認的經(jīng)濟核算制應(yīng)當(dāng)屬于經(jīng)濟責(zé)任制的組成部分。第六，經(jīng)營責(zé)任制。經(jīng)營責(zé)任制，又稱為經(jīng)營管理責(zé)任制，它是國有企業(yè)同政府之間的法律關(guān)系，它是經(jīng)濟責(zé)任制的一種。經(jīng)濟責(zé)任制是從經(jīng)營責(zé)任制發(fā)展起來的，但是經(jīng)濟責(zé)任制的概念不僅僅指這種國有資產(chǎn)管理制度和國家所有權(quán)實現(xiàn)方式中的權(quán)利義務(wù)承擔(dān)方式，它同時包括整個國民經(jīng)濟管理中的責(zé)任制度。（三）經(jīng)濟責(zé)任制的分類經(jīng)濟責(zé)任制依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以作不同的劃分：1.根據(jù)經(jīng)濟責(zé)任制產(chǎn)生依據(jù)性質(zhì)的不同，可以將經(jīng)濟責(zé)任制分為一般經(jīng)濟責(zé)任制與特殊經(jīng)濟責(zé)任制。一般經(jīng)濟責(zé)任制是指由法律一般的規(guī)定經(jīng)濟法律關(guān)系當(dāng)事人之間的權(quán)利（力）義務(wù)關(guān)系，普遍適用于某一類主體或關(guān)系，對于法律主體不作規(guī)定的細節(jié)或?qū)嶋H出現(xiàn)的具體問題，通過經(jīng)濟管理主體和經(jīng)濟活動主體的日?；顒尤ソ鉀Q。許多經(jīng)濟管理法律法規(guī)中間都對經(jīng)濟管理主體的責(zé)任、權(quán)利（力）、義務(wù)以及程序作出了規(guī)定。一般經(jīng)濟責(zé)任制通過普遍性規(guī)范來加以確認，有利于經(jīng)濟法律主體的能動性、創(chuàng)造性、主動性的發(fā)揮，不容易發(fā)生短期行為。但是由于法律法規(guī)的普遍性所帶來的抽象性、原則性，權(quán)利義務(wù)的明確性較低，法律主體的自由裁量度較大，因而容易出現(xiàn)濫用權(quán)利或疏忽懈怠的弊端。特殊經(jīng)濟責(zé)任制，是指依法由個別性的法律規(guī)范、章程、契約等來規(guī)定某一類具體的經(jīng)營管理責(zé)任制關(guān)系。當(dāng)事人依法可以享有的權(quán)利義務(wù)均通過一定的形式予以明確。如承包租賃經(jīng)營制度和資產(chǎn)占有負責(zé)制；公有主體同其委任者之間以協(xié)議、責(zé)任狀等形式明確權(quán)利義務(wù)關(guān)系，由特別法對某一企業(yè)的設(shè)立和運作作出專門管理等。特殊經(jīng)濟責(zé)任制有利于突出管理者與被管理者之間平等性的方面，權(quán)利義務(wù)較為明確、具體，當(dāng)事人不易濫用權(quán)利（力）或怠于履行義務(wù)，發(fā)生糾紛較為容易得到解決。但是，具體確定權(quán)利義務(wù)的成本較高，較為耗時耗力，當(dāng)事人談判力的不同會導(dǎo)致不同的權(quán)利義務(wù)安排，難以實現(xiàn)整體公正，如果權(quán)利義務(wù)規(guī)定過細，有可能在長期關(guān)系性契約[11]中對當(dāng)事人形成束縛，或者導(dǎo)致短期行為。一般經(jīng)濟責(zé)任制與特殊經(jīng)濟責(zé)任制的劃分，突出了經(jīng)濟責(zé)任制產(chǎn)生的法律依據(jù)的不同，表明了國家參與與調(diào)整國民經(jīng)濟手段的豐富。2．依據(jù)經(jīng)濟責(zé)任制中的具體法律規(guī)范的構(gòu)成不同，可以將經(jīng)濟責(zé)任制分為職權(quán)式的經(jīng)濟責(zé)任制和目標(biāo)式的經(jīng)濟責(zé)任制（或稱為消極經(jīng)濟責(zé)任制和積極經(jīng)濟責(zé)任制或靜態(tài)經(jīng)濟責(zé)任制和動態(tài)經(jīng)濟責(zé)任制）。一般而言，經(jīng)濟責(zé)任制是由經(jīng)濟權(quán)利、經(jīng)濟義務(wù)、經(jīng)濟指標(biāo)、經(jīng)濟核算以及責(zé)任的確定和制裁五個部分組成的。職權(quán)式的經(jīng)濟責(zé)任制，其立法的宗旨在于確立一定職位或角色的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，因而，往往是由經(jīng)濟權(quán)利、經(jīng)濟義務(wù)、責(zé)任的確定和制裁五個部分組成的，如我國已有的國有競爭性主體中內(nèi)部經(jīng)濟責(zé)任之中的廠長經(jīng)理負責(zé)制、總工程師制度和總會計師制度等等，都是通過一定的法律規(guī)范確立起一定職位的責(zé)權(quán)義利；與之不同的是，經(jīng)濟責(zé)任制中的另外一種，則是由經(jīng)濟責(zé)任制的三個子制度（法律規(guī)范的五個組成部分）構(gòu)成的，即經(jīng)濟職責(zé)、經(jīng)濟核算以及責(zé)任的確定和制裁三個子制度構(gòu)成的，也就是經(jīng)濟權(quán)利、經(jīng)濟義務(wù)、經(jīng)濟責(zé)任、經(jīng)濟指標(biāo)和經(jīng)濟考核等五個部分組成，這是一種完整的經(jīng)濟責(zé)任制。如我國既有的承包經(jīng)營責(zé)任制、扭虧為盈責(zé)任制等等。職權(quán)式的經(jīng)濟責(zé)任制和目標(biāo)式的經(jīng)濟責(zé)任制的功能是不同的，前者的目的在于確立起一定職位和角色相聯(lián)系的權(quán)利義務(wù)的法律關(guān)系；而后者在于通過一定的激勵機制來實現(xiàn)一定的經(jīng)濟目標(biāo)，其直接來自于"目標(biāo)管理"[12]。這種劃分是經(jīng)濟法上的一種極為重要的分類。3．經(jīng)營責(zé)任制與組織管理責(zé)任制依據(jù)經(jīng)濟責(zé)任制所調(diào)整的法律關(guān)系的側(cè)重點的不同，可以將其分為經(jīng)營責(zé)任制與組織管理責(zé)任制。經(jīng)營責(zé)任制側(cè)重于調(diào)整財產(chǎn)關(guān)系的法律關(guān)系，如國有企業(yè)的承包租賃制度、資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任制度等。經(jīng)濟法律主體通過對財產(chǎn)的運營來實現(xiàn)責(zé)任目標(biāo)。而組織管理責(zé)任制則側(cè)重于組織管理關(guān)系的法律調(diào)整，如經(jīng)濟目標(biāo)責(zé)任制，崗位責(zé)任制，廠長（經(jīng)理）負責(zé)制和董事責(zé)任制等，注重于上下級的職責(zé)劃分與分工合作。這種劃分的意義在于，區(qū)分兩種不同的法律關(guān)系特性，從而形成不同的法律調(diào)整方式。一般而言，對于財產(chǎn)性的經(jīng)濟責(zé)任制，通過法律來對主體之間的財產(chǎn)權(quán)利安排加以調(diào)整；對于組織管理性的經(jīng)濟責(zé)任制，則通過對不同層次、部門的職責(zé)、權(quán)限的劃分來實現(xiàn)。這種劃分是相對的，經(jīng)濟法本身具有組織管理因素和財產(chǎn)因素的統(tǒng)一性。這兩種經(jīng)濟責(zé)任制都是極為必要的。4．內(nèi)部責(zé)任制與外部責(zé)任制依照經(jīng)濟責(zé)任制存在的范圍可以將其劃分為內(nèi)部責(zé)任制與外部責(zé)任制。內(nèi)部責(zé)任制是組織內(nèi)部的管理制度，如崗位責(zé)任制、財務(wù)責(zé)任制、經(jīng)濟目標(biāo)責(zé)任制；外部經(jīng)濟責(zé)任職責(zé)是在不同的經(jīng)濟法律主體之間發(fā)生的，如資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任制等。當(dāng)然，有的經(jīng)濟責(zé)任制既可以是內(nèi)部的，也可以是外部的，如承包制。這種劃分突出了經(jīng)濟責(zé)任制不僅僅是存在于公有制內(nèi)部，相反，不同的經(jīng)濟法律主體之間同樣需要經(jīng)濟責(zé)任制對其經(jīng)濟管理及經(jīng)營作出規(guī)范與制約。5．經(jīng)濟管理機關(guān)責(zé)任制、公有經(jīng)營組織責(zé)任制與非公有組織責(zé)任制依據(jù)經(jīng)濟責(zé)任制的調(diào)整領(lǐng)域的不同，可以依照經(jīng)濟法律主體的不同作出上述劃分。這一劃分的意義在于不僅僅是企業(yè)、公司需要經(jīng)濟責(zé)任制來規(guī)范其經(jīng)營管理，對于經(jīng)濟管理機關(guān)、非公有組織同樣需要責(zé)任制[13]。如四川省出現(xiàn)的經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)責(zé)任制就是一種經(jīng)濟管理機關(guān)中的責(zé)任制[14]。需要指出的是，一般而言，經(jīng)濟法上的經(jīng)濟責(zé)任制主要指發(fā)生于公有組織之間、組織內(nèi)部的責(zé)權(quán)利關(guān)系。廣義的經(jīng)濟責(zé)任制才包括非公有組織內(nèi)部的責(zé)任制。（四）經(jīng)濟責(zé)任制的本質(zhì)經(jīng)濟責(zé)任制的本質(zhì)在不同的角度上來理解，是不同的，但它們又都是相通的，共同指出了經(jīng)濟責(zé)任制實質(zhì)所在。第一，經(jīng)濟責(zé)任制本質(zhì)上是一種法律關(guān)系。經(jīng)濟責(zé)任制將經(jīng)濟利益同經(jīng)營、管理上的權(quán)責(zé)相結(jié)合，要求嚴格考核、賞罰分明、監(jiān)督有效，以及糾紛裁判、處罰和相應(yīng)的強制措施等。它是公有財產(chǎn)有效管理經(jīng)營和在公有制下實行市場經(jīng)濟的必要條件。鑒于公有國家的經(jīng)濟、政治的統(tǒng)一性，以及公有制組織所具有的主導(dǎo)性經(jīng)濟地位，由法律對其管理組織制度加以規(guī)定就是自然而必要的邏輯結(jié)果。我國的經(jīng)濟法律制度中，有相當(dāng)一部分是經(jīng)濟責(zé)任制的法律制度[15]?？梢哉f，任何一種組織內(nèi)部都需要責(zé)任制度來確定其相互之間的權(quán)利義務(wù)和責(zé)任的安排，只是這些責(zé)任制度的名稱與規(guī)范形式有所不同。在私有制國家內(nèi)部，經(jīng)濟責(zé)任制往往是通過法律個體的自由意志來加以確定的，因而經(jīng)濟責(zé)任制不通過法律的形式表現(xiàn)出來。而公有制國家則不同，它不能通過社會個體的自由意志來形成，公有制的特性決定了經(jīng)濟責(zé)任制必然通過國家的意志以法律法規(guī)的形式來加以確認。從另一個角度而言，公有制國家的出現(xiàn)，國家自覺的對經(jīng)濟生活調(diào)整和管理。"一定的人對一定的工作切實負責(zé)，……衡量每個組織是否適宜，應(yīng)當(dāng)以該組織中各種義務(wù)、職責(zé)和責(zé)任的劃分是否明確為標(biāo)準(zhǔn)"[16]，自公有國家建立以來，國家對于經(jīng)濟生活采取了積極參與的態(tài)度，對于組織管理的要求通過立法加以實現(xiàn)，從而導(dǎo)致經(jīng)濟責(zé)任制的發(fā)展。自然，通過經(jīng)濟法的形式將經(jīng)濟責(zé)任制形成法律規(guī)范，并不是公有國家自然而然的結(jié)果，它是公有制下經(jīng)濟發(fā)展和制度選擇的結(jié)果，它是同整個國家的法制狀況的改善。由法律來確認經(jīng)濟責(zé)任制是公有國家經(jīng)歷了"行政約束模式"之后走向法制國家的正確選擇。經(jīng)濟責(zé)任制是經(jīng)濟法的責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一原則的具體法律制度表現(xiàn)。責(zé)權(quán)利原則的出現(xiàn)，將經(jīng)濟責(zé)任放在法律關(guān)系的核心和首要位置，而責(zé)任本身是"受國家強制的義務(wù)"，它在雙重意義上表明了經(jīng)濟管理法制化的要求，它不但要求經(jīng)濟主體履行國家的強制性義務(wù)，同時表明了經(jīng)濟主體的行為應(yīng)當(dāng)受到國家的司法評價。經(jīng)濟責(zé)任制將責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)相結(jié)合，形成法律制度，本身要求經(jīng)濟管理的法制化。從根本上而言，經(jīng)濟責(zé)任制表現(xiàn)了現(xiàn)代國家法制的根本特征所在，即法律突破了自由資本主義經(jīng)濟體制下在經(jīng)濟領(lǐng)域內(nèi)以直接調(diào)整財產(chǎn)關(guān)系為主的模式，而是在經(jīng)濟領(lǐng)域內(nèi)直接對組織管理關(guān)系加以調(diào)整；突破了近代國家內(nèi)以突出經(jīng)濟領(lǐng)域經(jīng)濟個體的自由意志為主的模式，代之以國家意志來對經(jīng)濟管理、資本組成及其運動、人員組織和配備等方面直接調(diào)整，"國家和企業(yè)、企業(yè)和企業(yè)、企業(yè)和個人等等之間的關(guān)系，也