調(diào)研報(bào)告：新形勢(shì)下農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理規(guī)范化思考

調(diào)研報(bào)告：新形勢(shì)下農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理規(guī)范化思考農(nóng)村集體資產(chǎn)是集體成員辛勤勞動(dòng)，不斷積累的寶貴財(cái)富，是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和實(shí)現(xiàn)共同富裕的物質(zhì)基礎(chǔ)。嚴(yán)格集體資金的管理和監(jiān)督，促進(jìn)集體資產(chǎn)的保值和增值，是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的客觀要求。近年來(lái)，X區(qū)委區(qū)政府借助全國(guó)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理平臺(tái)各類數(shù)據(jù)，理清發(fā)展思路、制定若干措施、加強(qiáng)監(jiān)督管理、壯大集體經(jīng)濟(jì)。筆者從清產(chǎn)核資管理系統(tǒng)錄入的數(shù)據(jù)著手，運(yùn)用X省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)合同清理微信小程序，通過(guò)對(duì)全區(qū)11個(gè)鎮(zhèn)（街道）117個(gè)村的合同審查、以及入村實(shí)地走訪、座談，結(jié)合X區(qū)開(kāi)展的集體經(jīng)濟(jì)收入核查通報(bào)數(shù)據(jù)整體分析，探索研究村級(jí)集體資產(chǎn)管理中存在的家底不清、管理不規(guī)范、合同簽訂不完善等問(wèn)題產(chǎn)生的原因，并找出解決這些問(wèn)題的對(duì)策，從而對(duì)加強(qiáng)村級(jí)集體資產(chǎn)管理提供可行性建議和意見(jiàn)。一、X區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織基本情況X區(qū)地處X中部渭北高原南緣，2002年10月撤縣設(shè)區(qū)，是連接關(guān)中和陜北的交通要道?？偯娣e1617平方公里，總?cè)丝?2.7441萬(wàn)，鄉(xiāng)村人口18.0085萬(wàn)，轄8鎮(zhèn)3個(gè)街道辦事處，117個(gè)行政村、12個(gè)板塊型社區(qū)。X是蘋(píng)果、花椒、核桃、大櫻桃、釀酒葡萄、中藥材的優(yōu)生區(qū)，是X省優(yōu)質(zhì)外銷果、加工專用果、奶牛、肉牛、強(qiáng)筋小麥、飼料飼草和中藥材規(guī)范化種植等七大優(yōu)勢(shì)（特色）農(nóng)產(chǎn)品基地。2022年度農(nóng)村集體資產(chǎn)共核實(shí)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)93651.87萬(wàn)元、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)18489.34萬(wàn)元；核查集體所有的資源性資產(chǎn)100.55萬(wàn)畝，其中農(nóng)用地77.88萬(wàn)畝，建設(shè)用地5.56萬(wàn)畝，未利用地17.11萬(wàn)畝。全區(qū)117個(gè)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織按收入?yún)^(qū)間劃分：全區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織收入0－5萬(wàn)元（含5萬(wàn)元）的村2個(gè)；5－10萬(wàn)元（含10萬(wàn)元）的村6個(gè)；10－50萬(wàn)元（含50萬(wàn)元）的村65個(gè)；50－100萬(wàn)元（含100萬(wàn)元）的村29個(gè)；100萬(wàn)元以上的村15個(gè)。按收入來(lái)源劃分：全區(qū)2022年全年村集體收入5152.82萬(wàn)元，其中：村級(jí)自有資產(chǎn)收入2559.08萬(wàn)元，占總收入的49％，收入來(lái)源主要是土地、中心市場(chǎng)、門店房屋、空閑地租賃收入、公司管理費(fèi)用（北街村）、集體土地流轉(zhuǎn)費(fèi)、村辦企業(yè)分紅等（玉門村）；脫貧攻堅(jiān)以來(lái)項(xiàng)目投入產(chǎn)生收入2593.74萬(wàn)元，占總收入的51％，收入來(lái)源主要是光伏收入1091.76萬(wàn)元、托管資金分紅825.37萬(wàn)元、新資產(chǎn)租金381.8萬(wàn)元、自營(yíng)收入244萬(wàn)元、其他50.71萬(wàn)元，分別占項(xiàng)目投入產(chǎn)生收入的42％、32％、15％、9％、2％。132個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織（村級(jí)117個(gè)、組級(jí)15個(gè)）共界定成員53982戶176095人。117個(gè)會(huì)計(jì)核算單位，截至二0二二年底已實(shí)行會(huì)計(jì)委托代理、同時(shí)實(shí)現(xiàn)村級(jí)會(huì)計(jì)電算化。全區(qū)村級(jí)財(cái)務(wù)工作統(tǒng)一委托鎮(zhèn)（街道）財(cái)政所代理記賬，各村實(shí)行報(bào)賬制度。二、農(nóng)村集體資產(chǎn)管理存在的問(wèn)題及成因（一）農(nóng)村集體資產(chǎn)管理制度有待完善提高。一是沒(méi)有建立健全“村規(guī)民約”“三資”管理等規(guī)章制度。如，個(gè)別行政村工作中遇到經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)僅憑慣例，支出帶有隨意性。二是現(xiàn)有制度的內(nèi)容與本地實(shí)際存在差距，工作中出現(xiàn)了“有章無(wú)法遵循”的困境。如，城中村與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)村在經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)發(fā)生的范圍和種類等方面都會(huì)有很大差別，資產(chǎn)管理等制度在內(nèi)容上沒(méi)有因村而宜。（二）農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督機(jī)制有待加強(qiáng)完善。監(jiān)督機(jī)制的缺失表現(xiàn)在：一是群眾監(jiān)督是農(nóng)村集體資產(chǎn)管理體制中的短板，村民參與資產(chǎn)管理的意識(shí)淡薄，相關(guān)部門、村級(jí)組織等對(duì)有關(guān)財(cái)經(jīng)法規(guī)、制度宣傳不到位，村民沒(méi)有充分行使其監(jiān)督權(quán)。二是內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)存在形式化現(xiàn)象。如，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、民主理財(cái)小組等監(jiān)督機(jī)構(gòu)在實(shí)際工作中沒(méi)有正確行使其監(jiān)督權(quán)，導(dǎo)致各項(xiàng)管控機(jī)制毫無(wú)執(zhí)行效率可言，形式化現(xiàn)象非常嚴(yán)重。三是村組級(jí)經(jīng)濟(jì)合同未達(dá)到規(guī)范化管理。表現(xiàn)在部分村承包合同中合同要素簽訂不齊全、合同主體簽訂不規(guī)范、合同檔案資料管理不健全，給村級(jí)經(jīng)濟(jì)收入造成不良后果。（三）農(nóng)村集體資產(chǎn)管理中缺少一個(gè)穩(wěn)定、高素質(zhì)的專業(yè)人才隊(duì)伍。主要表現(xiàn)：一是有些村級(jí)資產(chǎn)管理人員文化程度偏低、年齡偏大，學(xué)習(xí)新知識(shí)的愿望不強(qiáng)烈，接受新生事物的能力較弱，特別是對(duì)計(jì)算機(jī)系統(tǒng)的操作陌生。二是村級(jí)財(cái)會(huì)人員（代理記賬人員）接受培訓(xùn)的機(jī)會(huì)較少，對(duì)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)理論知識(shí)掌握不熟練，對(duì)農(nóng)村實(shí)際狀況不熟悉，理論指導(dǎo)實(shí)踐能力欠缺，處理業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)。三是不能熟練運(yùn)用監(jiān)督管理平臺(tái)開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)化辦公，傳遞信息不能做到及時(shí)準(zhǔn)確。如：資產(chǎn)監(jiān)督管理平臺(tái)用戶名、密碼等操作信息頻繁更換，導(dǎo)致人員政策執(zhí)行不連貫業(yè)務(wù)不精通。四是農(nóng)村集體資產(chǎn)管理人員對(duì)資產(chǎn)管理的政治站位不高，對(duì)財(cái)經(jīng)法律、法規(guī)觀念意識(shí)淡薄。如，更換財(cái)務(wù)人員時(shí)，財(cái)務(wù)資料交接不及時(shí)，甚至不交接，出現(xiàn)檔案資料斷檔，嚴(yán)重影響了村級(jí)經(jīng)濟(jì)類檔案的連續(xù)性。（四）會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范程度偏低。主要表現(xiàn)：一是原始票據(jù)的取得不規(guī)范。如，自制單據(jù)充當(dāng)外來(lái)原始票據(jù)；發(fā)生經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，未以經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社為主體簽訂合同等。二是賬戶設(shè)置和會(huì)計(jì)科目使用不規(guī)范。比如：村內(nèi)路面的硬化應(yīng)先計(jì)入“在建工程”會(huì)計(jì)科目，項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后再轉(zhuǎn)入“固定資產(chǎn)”，而在實(shí)際會(huì)計(jì)記賬中直接列入了“固定資產(chǎn)”賬戶核算，未將經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的全過(guò)程反映出來(lái)。三是往來(lái)款項(xiàng)長(zhǎng)期掛賬。如，應(yīng)收和應(yīng)付款項(xiàng)及內(nèi)部往來(lái)款項(xiàng)長(zhǎng)年不清算，該核銷的沒(méi)有及時(shí)核銷，造成債權(quán)債務(wù)沒(méi)有及時(shí)化解。四是資產(chǎn)管理不規(guī)范。如：固定資產(chǎn)未計(jì)提折舊，資產(chǎn)的增減未及時(shí)進(jìn)行賬務(wù)處理，造成了賬實(shí)不符。五是費(fèi)用列支審批流程、審批權(quán)限不規(guī)范。如，收支票據(jù)沒(méi)有嚴(yán)格按照民主理財(cái)、財(cái)務(wù)監(jiān)督等程序進(jìn)行。六是財(cái)務(wù)檔案管理不規(guī)范，年度終了后，未按時(shí)裝訂成冊(cè)，分類整理，移交檔案管理。（五）村級(jí)財(cái)務(wù)信息公開(kāi)程度有待加強(qiáng)。主要表現(xiàn)：一是財(cái)務(wù)信息公開(kāi)執(zhí)行力不強(qiáng)。二是公開(kāi)財(cái)務(wù)信息不積極、不主動(dòng)?；鶎痈刹繉?duì)財(cái)務(wù)信息公開(kāi)的意義認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致公開(kāi)的時(shí)間滯后、避重就輕等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。三是公開(kāi)形式傳統(tǒng)單一，語(yǔ)言術(shù)語(yǔ)化。如果用過(guò)于專業(yè)的術(shù)語(yǔ)，村民不易理解，知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)就不能有效發(fā)揮。四是村民的監(jiān)督意識(shí)淡薄。村民過(guò)問(wèn)村內(nèi)財(cái)務(wù)狀況的積極性不高，在信息化的背景下，運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)手段公開(kāi)財(cái)務(wù)信息存在很大的提升空間。三、規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作的思考（一）健全優(yōu)化農(nóng)村財(cái)務(wù)管理制度。應(yīng)扎實(shí)做好幾點(diǎn)工作：一是提高內(nèi)部控制，成立內(nèi)控監(jiān)督機(jī)構(gòu)，如，成立由鎮(zhèn)級(jí)紀(jì)檢部門牽頭、財(cái)政所、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)服務(wù)中心等相關(guān)部門聯(lián)合的監(jiān)督小組，監(jiān)測(cè)資金運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的流量、流向、存量，并與相關(guān)合同相比對(duì)，切實(shí)做到事前、事中、事后監(jiān)督的協(xié)調(diào)融合。二是制定與當(dāng)?shù)貙?shí)際相適應(yīng)的符合現(xiàn)行法律法規(guī)的內(nèi)控制度。如，“三資”管理制度，明確管理的責(zé)任主體、庫(kù)存現(xiàn)金限額、銀行存款賬面數(shù)與實(shí)存數(shù)的對(duì)賬管理、資源性資產(chǎn)增減的臺(tái)賬管理、固定資產(chǎn)的清查管理等。三是剛性執(zhí)行各項(xiàng)規(guī)章制度，細(xì)化各責(zé)任主體的工作職責(zé)，如，“三資”管理、預(yù)算績(jī)效管理、合同管理等要與各責(zé)任主體相關(guān)聯(lián)，各負(fù)其責(zé)。（二）創(chuàng)新農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督制約機(jī)制。一是建立農(nóng)村集體資產(chǎn)管理監(jiān)督制約的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，構(gòu)建以村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部監(jiān)督為基礎(chǔ)，以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，以外部監(jiān)督為保障的“三位一體”管理監(jiān)督體系。如，紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)、財(cái)政、農(nóng)業(yè)等部門組成聯(lián)合監(jiān)督機(jī)構(gòu)，以紀(jì)檢作為牽頭單位，其他成員單位積極配合，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織開(kāi)展定期和不定期的審計(jì)和檢查。對(duì)群眾關(guān)注的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)問(wèn)題給予重點(diǎn)審查。二是建立和完善村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部監(jiān)督的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備。在各級(jí)黨委政府的統(tǒng)一堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，配優(yōu)配強(qiáng)民主理財(cái)小組、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)等監(jiān)督機(jī)構(gòu)及專職人員崗位，明確其崗位職責(zé)。三是建立完善獎(jiǎng)懲與監(jiān)督相融合的協(xié)調(diào)機(jī)制。如，在全區(qū)范圍內(nèi)抽調(diào)專業(yè)力量成立財(cái)務(wù)檢查專家組，以政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)素質(zhì)硬、經(jīng)驗(yàn)豐富的人員為成員，本著熟悉政策、專業(yè)對(duì)口為原則，高效、廉潔、有效開(kāi)展監(jiān)督檢查工作。（三）優(yōu)化隊(duì)伍選拔任用機(jī)制。一是創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織領(lǐng)頭人和管理人員隊(duì)伍用人機(jī)制，以“頭雁效應(yīng)”帶領(lǐng)全體成員共同富裕。確保資產(chǎn)管理人員的相對(duì)專業(yè)性、穩(wěn)定性。選人應(yīng)遵循“回避”制度，一旦任用，不得隨意撤換，以確保資產(chǎn)管理隊(duì)伍的穩(wěn)定性和工作的連續(xù)性。二是提高培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，加大培訓(xùn)力度，拓寬培訓(xùn)對(duì)象。如，做好集體經(jīng)濟(jì)組織管理人員農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策、財(cái)經(jīng)法規(guī)政策的繼續(xù)教育培訓(xùn)，豐富培訓(xùn)形式和內(nèi)容，多角度全方位聘用各方師資力量。通過(guò)培訓(xùn)增強(qiáng)他們的責(zé)任感、使命感，提升他們的能力和素質(zhì)。（四）集中整治經(jīng)濟(jì)合同不規(guī)范。結(jié)合全省合同清理規(guī)范專項(xiàng)行動(dòng)，堅(jiān)持依法依規(guī)、實(shí)事求是。一是分類整改問(wèn)題合同。需要終止的合同依法終止、強(qiáng)制性整改的問(wèn)題必須落實(shí)到位、協(xié)商性的問(wèn)題民主協(xié)商，堅(jiān)持一事一策。二是對(duì)明顯違背合同法的超長(zhǎng)期合同按照法定程序協(xié)商簽訂補(bǔ)充協(xié)議。三是對(duì)未簽訂書(shū)面合同的經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)可合同雙方無(wú)異議，重新簽訂書(shū)面合同，納入集體經(jīng)濟(jì)合同臺(tái)賬規(guī)范管理。（五）豐富資產(chǎn)管理信息公開(kāi)模式。一是要建立資產(chǎn)管理信息公開(kāi)的組織機(jī)構(gòu)，明確責(zé)任主體。如利用村級(jí)公示欄、大喇叭等載體對(duì)村級(jí)集體資產(chǎn)的出租、發(fā)包等進(jìn)行及時(shí)公示，征求廣大成員的