【粵開宏觀】當前財政形勢與對下階段財政政策的建議 20240627

請務(wù)必閱讀最后特別聲明與免責(zé)條款www.ykzq宏觀研究宏觀研究【粵開宏觀】當前財政形勢與對下階段財政政策的建議2024年上半年，積極的財政政策繼續(xù)加力提效，但土地出化債嚴控新增債務(wù)以及“三?！眽毫?、多元目標考核引發(fā)支出責(zé)任膨脹等多方面因素加劇財政緊平衡形勢。當前有必要全面分析財政形勢，客觀認識積極財政政策的落實情況，并為下一步積極應(yīng)對地方財政運行面臨的挑戰(zhàn)、進一步發(fā)揮財政逆周期調(diào)節(jié)作用以及中長期推動新一輪財稅體制改革做好政策儲備?？傮w上看，當前財政面臨緊平衡形勢，但財政部門和地方政府仍在積理財為公，理財不易，理財前行。困難和挑戰(zhàn)年年有，關(guān)鍵取決于應(yīng)對的方式。從歷史看，越是困難形勢，越有必要堅定信心、大力改革，實現(xiàn)新的飛受到名義經(jīng)濟增長相對偏低、房地產(chǎn)市場處于調(diào)整轉(zhuǎn)型期等因素影響，個風(fēng)險點：其一是房地產(chǎn)對經(jīng)濟和財政的拖累明顯，多個經(jīng)濟大省財政收入低增長，引起基層“三?！眽毫哟?；其二是財政運行緊平衡，一定程度上彼長”工業(yè)品價格連續(xù)負增長等因素影響，1—5月，全請務(wù)必閱讀最后特別聲明與免責(zé)條款非稅收入中積極盤活閑置存量資產(chǎn)的行為要予以肯定；對于罰沒收入大幅增當前房地產(chǎn)市場庫存去化周期長，特別是住宅用地面臨“供需交困”。2024府債券付息5227億元，占地方一般公共預(yù)算支出和政府性基金支出之和的區(qū)支出（9.5%）同比增速較快，有力支持基受到增發(fā)國債、部分重點化債省份嚴控新增投資、專項債項目篩選偏慢等因?qū)ｍ梻l(fā)行偏慢疊加土地出讓收入減少，1—5月（五）當前化債總體取得較好效果，但仍要關(guān)注并解決可能的“收縮效應(yīng)”部分省份付息壓力加大，舉債償還利息引發(fā)新增隱性債務(wù)的風(fēng)險，導(dǎo)致“利的地市和區(qū)縣的投融資同樣受到限制；部分重點化債省份的投資受到限制，出現(xiàn)投資效率下降的現(xiàn)象，影響當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和就業(yè)；隱性債務(wù)的主體城投化債不是目的、化險才是根本目標；要區(qū)分短期問題與長期問題，畢其功于請務(wù)必閱讀最后特別聲明與免責(zé)條款一役的辦法在下行期可能受到掣肘。一方面，地方政府要壓實責(zé)任，積極盤活資源、強化資源統(tǒng)籌能力、提高支出效率，建立起化債的激勵約束制度，好的做法和創(chuàng)新案例予以表彰和政治晉升激勵，調(diào)動各方化債的創(chuàng)造性；另一方面，也要看到在經(jīng)濟下行期只依賴地方政府本身難以擺脫當前困難，要借助外力推動地方政府從應(yīng)急狀態(tài)回歸常態(tài)，這個外力可以考慮增發(fā)國債、加年內(nèi)預(yù)算赤字規(guī)模，新增赤字可通過增發(fā)國債實現(xiàn)，彌補因稅收和土地出讓收入下行而減少的支出安排，確保必要的支出強度。其二，加快專項債發(fā)行，并盡快形成實物工作量，推動財政支出增速快速地方政府化債壓力較大，可以考慮采取中央發(fā)行國債轉(zhuǎn)貸地方、政策性金融機構(gòu)給地方政府發(fā)放貸款、繼續(xù)發(fā)行特殊再融資債券等三個方式緩解地方壓力，避免出現(xiàn)流動性風(fēng)險，確?！叭！敝С?，以時間換空間。其二，以區(qū)縣為單位制定和執(zhí)行化債政策，更加注重精細化管理和差異化施策；嚴控新增政府投資項目的區(qū)域范圍從以省為單位調(diào)整為以市縣為單位，避免誤傷部規(guī)劃、審計等部門的配合，避免出現(xiàn)有資源資產(chǎn)，但被其他制度限制導(dǎo)致資源資產(chǎn)難以被盤活的現(xiàn)象。其四，堅持在發(fā)展中化債，研究延長隱性債務(wù)清零時間，避免2028年清零導(dǎo)致地方政府剛性化債進而帶其五，進一步壓實地方政府責(zé)任，積極盤活資源、強化資源統(tǒng)籌能力、提高支出效率，建立起化債的激勵約束制度，對于地方好的做法和創(chuàng)新案例予以辦法總比困難多，階段性困難是可以戰(zhàn)勝的。團結(jié)一致向前看，重塑激勵約束制度，頂層謀劃得當、各級執(zhí)行到位，所謂的困難終歸只是歷史長河和時請務(wù)必閱讀最后特別聲明與免責(zé)條款一、當前財政形勢：總體緊平衡，稅收和土地出讓收入負增長 5（一）財政收入：一般公共預(yù)算收入承壓，稅收和 5（二）財政支出：受去年增發(fā)國債資金的帶動保持一定強度，但 （三）政府債務(wù)：中央財政發(fā)力加杠桿，但地 二、下階段財政政策建議：加大財政力度擴大總需求，優(yōu)化化債政策；財稅 （一）短期：增發(fā)國債擴大總需求；優(yōu)化“化債”政策推動地方從 （二）中期：優(yōu)化財政政策實施方式，從重投 6 6 7 8 8 9 9 請務(wù)必閱讀最后特別聲明與免責(zé)條款是服務(wù)業(yè)繼續(xù)恢復(fù)、基建投資發(fā)力、高端制造持續(xù)升級和出口超預(yù)期，但房地產(chǎn)投資、銷售面積累計同比降幅仍繼續(xù)擴大。反映到財政上，土地出讓收入下滑、減稅降費導(dǎo)致和政府性基金預(yù)算）收入、支出合計累計同比分別為-4.1%、-2.2%，均慢于名義經(jīng)濟增經(jīng)濟大省財政收入低增長，引起基層“三?！眽毫哟?；其二財政運行緊平衡，一定程度上制約了積極財政的力度；其三是化債背景下部分地方政府面臨還本付息壓力，重點年，受到去年中小微企業(yè)緩稅入庫抬高基數(shù)、結(jié)構(gòu)性減稅降費、工業(yè)品價格連續(xù)負增長業(yè)所得稅、個人所得稅收入均同比下降。1—5月房地產(chǎn)相關(guān)五大稅請務(wù)必閱讀最后特別聲明與免責(zé)條款25%20%15%10% 2019-052020-052021-052022-052023-0——全國一般公共預(yù)算收入:累計同比資料來源：財政部、粵開證券研究院2019-052020-052021-052022-052023-0全國稅收收入:累計同比——全國非稅收入:累計同比資料來源：財政部、粵開證券研究院請務(wù)必閱讀最后特別聲明與免責(zé)條款mmmm-4.4%mm-5.3%mm-6.0%mm-6.1%mm-7.4%mm-8.7%mmmm2024年1—5月稅收收入累計同比資料來源：財政部、粵開證券研究院長，13個省份稅收收入同比增速低于非稅收入同比增速。煤炭、金屬礦石石化、鋼鐵、建材等工業(yè)企業(yè)利潤承壓，疊加房地產(chǎn)市場下行，拖累江西、湖南、河南等中部省份稅收收入負增長。面臨稅收收入下行壓力，地方政府更加依賴國有資源資產(chǎn)2024年增長較快的主要是市政公共資源有償使用收入（公共停車場入等）以及行政事業(yè)單位非經(jīng)營性資產(chǎn)出租、出借收入。據(jù)江蘇省財政廳披露，非稅收入八成以上增量源于多渠道盤活國有資源資產(chǎn)形成的收入。請務(wù)必閱讀最后特別聲明與免責(zé)條款2024前5月一般公共預(yù)算收入同比2024前5月稅收收入同比資料來源：各省份財政廳（局）、粵開證券研究院（注：廣東等10個省份1—5月收入數(shù)據(jù)暫未公布）成去年預(yù)算的23.5%。由于土地成交價款相對于財政入庫的土地出讓收入有請務(wù)必閱讀最后特別聲明與免責(zé)條款2019-052020-052021-052022-052023-0——國有土地使用權(quán)出讓收入累計同比——300城土地成交價款累計同比資料來源：財政部、中指研究院、粵開證券研究院西（-21.0%）政府性基金收入同比跌幅較大。而根據(jù)各地的土地加劇地方財政緊平衡，地方債務(wù)付息壓力加劇，地方債務(wù)風(fēng)險被動上升。2024年1—560%40%20% 2024年前5個月土地出讓價款同比資料來源：中指研究院、粵開證券研究院（西藏自治區(qū)數(shù)據(jù)缺失）請務(wù)必閱讀最后特別聲明與免責(zé)條款www.ykzq基建仍是重點領(lǐng)域。分級次看，盡管全國財政收入承壓，但受增發(fā)國債資金推動，全國去年增發(fā)國債利息全部由中央財政支出，不增加地方2019-052020-052021-052022-052023-0——中央一般公共預(yù)算支出:累計同比——地方一般公共預(yù)算支出:累計同比資料來源：財政部、粵開證券研究院請務(wù)必閱讀最后特別聲明與免責(zé)條款www.ykz交通運輸2024年1—5月一般公共預(yù)算支出累計同比資料來源：財政部、粵開證券研究院服務(wù)的能力，要警惕地方財政收支矛盾加大、基層“三?！眽毫哟蟮葐栴}。執(zhí)行進度執(zhí)行進度請務(wù)必閱讀最后特別聲明與免責(zé)條款www.ykzq執(zhí)行進度執(zhí)行進度更多實物工作量。但地方專項債發(fā)行和使用進度偏慢，與增發(fā)國債、部分重點化債省份嚴控新增投資、專項債項目篩選偏慢等因素有關(guān)。2024年，新增地方專請務(wù)必閱讀最后特別聲明與免責(zé)條款www.ykzq202020212資料來源：財政部、粵開證券研究院（注：2024年數(shù)據(jù)截至6月27日）年同期。這主要是由于去年四季度增發(fā)國債、債務(wù)壓力較大省份嚴控低效率政府投資。12個重點化債省份2024年中央提前下達的新增專項債限額較2023年減少超12但以省為單位的化債政策有待進一步細化，重點化債省份投資效率下降引起經(jīng)濟和財政的收縮效應(yīng)要高度警惕。接下來新增專項債發(fā)行有望小幅加快，預(yù)計在二三季度持續(xù)放量發(fā)行，支持擴大有效投資，充分發(fā)揮穩(wěn)增長作請務(wù)必閱讀最后特別聲明與免責(zé)條款www.ykzq0廣山浙安河江湖福四江河重北湖廣海新山天陜內(nèi)甘吉遼貴云黑青上寧西東東江徽南蘇北建川西北慶京南西南疆西津西蒙肅林寧州南龍海海夏藏新增專項債實際發(fā)行金額新增專項債實際發(fā)行/計劃（資料來源：wind、粵開證券研究院（注：數(shù)據(jù)截至6月27日）這是由當前財政形勢緊平衡決定的。越是收支矛盾加大，越是要提高財政支出績效，這提前儲備和挖掘好的項目，提高項目的經(jīng)濟效益和社會效益。增強財政可持續(xù)性，兜牢要取得好的效果，力度和時機節(jié)奏都需要考慮。力度如果不及預(yù)期，則市振；若節(jié)奏偏慢，也不利于提振信心，政策要走到預(yù)期前面。當前地方政府面臨一定壓壓實責(zé)任，積極盤活資源、強化資源統(tǒng)籌能力、提高支出效率，建立起化債的激勵約束制度，好的做法和創(chuàng)新案例予以表彰和政治晉升激勵，調(diào)動各方化債的創(chuàng)造性；另一方面，也要看到在經(jīng)濟下行期只依賴地方政府本身難以擺脫當前困難，要借助外力推動地方政府從應(yīng)急狀態(tài)回歸常態(tài)，這個外力可以考慮增發(fā)國債、政策性金融機構(gòu)和特殊再融請務(wù)必閱讀最后特別聲明與免責(zé)條款www.ykzq第一，增發(fā)國債，擴大總需求，確保必要支出年內(nèi)預(yù)算赤字規(guī)模，新增赤字可通過增發(fā)國債實現(xiàn)，彌補因稅收和土地出讓收入下行而減少的支出安排，確保必要的支出強度。其二，加快專項債發(fā)行，并盡快形成實物工作方政府化債壓力較大，可以考慮采取中央發(fā)行國債轉(zhuǎn)貸地方、政策性金融機構(gòu)給地方政確?！叭！敝С觯詴r間換空間。其二，以區(qū)縣為單位制定和執(zhí)行化債政策，更加注重精細化管理和差異化施策；嚴控新增政府投資項目的區(qū)域范圍從以省為單位調(diào)整為以市縣為單位，避免誤傷部分地市（縣）政府投資。其三，進一步壓實地方政府責(zé)任，積極盤活資源、強化資源統(tǒng)籌能力、提高支出效率，建立起化債的激勵約束制度，對于地方好的做法和創(chuàng)新案例予以表彰和政治晉升激勵，調(diào)動各方化債的創(chuàng)造性。其四，政策間的協(xié)同配合，尤其是強化與環(huán)保、規(guī)劃、審計等部門的配合，避免出現(xiàn)有資源資產(chǎn)，但被其他制度限制導(dǎo)致資源資產(chǎn)難以被盤活的現(xiàn)象。其五，堅持在發(fā)展中化債，研效應(yīng)。化債要在發(fā)展中解決，通過優(yōu)化債務(wù)支出結(jié)構(gòu)，提高支出效率，做大經(jīng)濟規(guī)模來降低債務(wù)風(fēng)險，建立同高質(zhì)量發(fā)展相匹配的債務(wù)管理機制。如果為了控制債務(wù)規(guī)模而控制，可能會引發(fā)分母端經(jīng)濟增長更快的下滑，結(jié)果是債務(wù)風(fēng)險水平反而被動上升。第一，從“控赤字+擴專項債”的財政理念調(diào)整為實事求是地確定赤字規(guī)模和專項效，提高財政資源的使用效率。經(jīng)濟下行期以及信心恢復(fù)期，減稅降費等收入政策可能受制于市場信心不足的影響，減稅降費未必能快速轉(zhuǎn)化為投資和消費；而支出政策能產(chǎn)政政策不同方式的系統(tǒng)集成性，增強政策的效率效果，推動財政政策從“數(shù)量規(guī)模型”請務(wù)必閱讀最后特別聲明與免責(zé)條款www.ykzq一，深化行政事業(yè)單