淺談財政風(fēng)險防控初稿

淺談財政風(fēng)險防控制度所謂財政風(fēng)險，目前理論界對其有不同定義：一種提法是，一般而言，是指政府不適當?shù)呢斦顒踊蜇斦袨榻o政府本身，給政府進一步的財政活動以及給社會經(jīng)濟帶來的各種潛在危害的可能性。另一種提法是，“財政風(fēng)險是專指財政領(lǐng)域中因各種不確定因素的綜合影響而導(dǎo)致財政資金遭受損失和財政運行遭到破壞的可能性”。通常意義上可以把財政風(fēng)險劃分為兩個大類：外生性財政風(fēng)險和內(nèi)生性財政風(fēng)險。外生性財政風(fēng)險實際上屬于財政活動過程中的不確定性；內(nèi)生性風(fēng)險則是指源于財政系統(tǒng)內(nèi)部各種不利因素引發(fā)的風(fēng)險，該風(fēng)險導(dǎo)致財政資源浪費或效率下降。這些因素主要包括：（1）政府缺乏對風(fēng)險的重視或根本不理會風(fēng)險。（2）財政部門的對風(fēng)險的管理制度滯后且有關(guān)制定不盡合理。（3）事前、事后財政監(jiān)督不力。（4）政府無力去主動規(guī)避、降低風(fēng)險。相比較，內(nèi)生性風(fēng)險比較容易化解，而外生性風(fēng)險更難于控制。只要找到誘發(fā)內(nèi)生性財政風(fēng)險的比較具體的原因，然后采取有針對性的制度手段、技術(shù)手段，特定財政活動受內(nèi)生性風(fēng)險影響的程度完全可以降低到最低限度。下文將從加強制度方面去闡述如何盡量避免內(nèi)生性財政風(fēng)險。形成事前風(fēng)險評估制度政府的各項政策或措施，應(yīng)是公共選擇的一種結(jié)果，其中蘊含的利益和風(fēng)險，也應(yīng)由參與公共選擇的人們來承當。但現(xiàn)實生活中，各項政策和措施的出臺是由上層領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)各方面的情況及自身的思路來決定的。在流行的決策思維中，存在一種普遍的傾向：重視某項政策可能帶來的好處，輕視甚至忽視該項政策實施引致的風(fēng)險，尤其是財政風(fēng)險。從歷史經(jīng)驗來看，這種決策思維傾向通常導(dǎo)致了財政成本的增加，加大了后一個時期的財政壓力。當風(fēng)險超出政府任期的情況下，在沒有外部壓力時，其政策或措施中的財政風(fēng)險常常被掩蓋。政府官員對其決定的一些政策和措施實施風(fēng)險評估的意愿不強，缺乏避險動機，這時需要引入一種強制力來強化這種動機。如設(shè)定一種制度性程序，對各級政府的各項政策或措施，進行強制性財政風(fēng)險評估?；蛘哒f，在決策程序中加入財政風(fēng)險評估環(huán)節(jié)，以顯現(xiàn)各項政策或措施在各個不同時期的財政成本和財政壓力，并對財政風(fēng)險評估情況進行匯總，納入政府的中長期預(yù)算之中。這既可防范因盲目性而帶來的財政風(fēng)險，也為各項政策或措施的持續(xù)實施提供一個清晰的預(yù)算保障，有利于政府政策或措施保持連續(xù)性，不至于因財政方面的原因而導(dǎo)致某一項政策或措施不可持續(xù)。對政府政策或措施進行財政風(fēng)險評估，其實質(zhì)是以財政風(fēng)險為約束條件，強化政府政策或措施的科學(xué)性、可行性和連續(xù)性，減少決策失誤。這將有利于增強政府決策能力和社會公眾對政府的信任。二、建立風(fēng)險管理機制僅對風(fēng)險進行評估還不夠，必須建立起一套行之有效的風(fēng)險管理機制。機制的建立不能一蹴而就，需要長時間的摸索、修正，凝練出一套健全嚴謹?shù)臋C制辦法。下面將從簡單從兩個方面的去闡述如何避免財政風(fēng)險。（一）完善投融資制度，避免陷入“資金陷阱”財政投融資作為市場經(jīng)濟條件下政府配置資源的重要實現(xiàn)途徑，在促進經(jīng)濟有效增長、調(diào)整和改善經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、強化宏觀調(diào)控能力等方面都具有獨特的功效。然而我國現(xiàn)階段財政投資未實現(xiàn)完全規(guī)范，在許多財政投融資項目上，有償資金往往無償使用，資金投放前缺乏全面科學(xué)的可行性分析、成本效益分析，工程建設(shè)中缺乏有效的監(jiān)督約束機制，項目結(jié)束后也不進行評估，往往是“說投就投，一投了之”，因此需要相關(guān)部門制定統(tǒng)一的部門規(guī)章，引導(dǎo)政府開展規(guī)范合理的投融資項目，使資金實現(xiàn)融資——投資——還款”的良性循環(huán)。第一、完善財政投融資配套制度。通過編制財政投融資信貸資金綜合計劃、財政投融資資金來源計劃和財政投融資資金運用計劃，全面反映其資金來源、資金運用和投資預(yù)期收益等情況，從長遠看，財政投融資計劃應(yīng)成為政府的“第二預(yù)算”，由同級人大或人民政府審批，并列入國家綜合信貸計劃和固定資產(chǎn)投資計劃，以利于控制固定資產(chǎn)投資規(guī)模。制定財政投融資資金使用的審批制度、監(jiān)督檢查制度、回收和效益考核制度、預(yù)決算制度、財政投融資內(nèi)部財務(wù)核算制度及其配套管理辦法，并切實按照相關(guān)規(guī)定組織實施財政投融資活動，保證財政投融資資金的有效投放和健康運行。從國際經(jīng)驗來看，凡是市場經(jīng)濟活躍的國家，其法制都很健全。因此，應(yīng)制定相應(yīng)的財政投融資法規(guī)、管理條例及實施辦法等，使財政投融資活動努力做到有法可依、有法必依。第二、創(chuàng)新財政投融資模式。按照市場機制的要求，建立和嘗試多種財政投資項目運營模式對非經(jīng)營性項目，可以采取政府投資、政府經(jīng)營的模式，授權(quán)國有資產(chǎn)經(jīng)營管理公司經(jīng)營管理。對經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項目，國外運用得比較成功且適合我國實際的模式主要有：政府和民間合作投資、民間經(jīng)營模式；建設(shè)經(jīng)營轉(zhuǎn)讓模式(BOT)；建設(shè)轉(zhuǎn)讓經(jīng)營模式(BTO)；購買建設(shè)經(jīng)營模式(BBO)；此外，還有租賃開發(fā)經(jīng)營模式、管理合同模式以及政府和民間就項目合資組建公司的共同投資經(jīng)營模式等。舉例來說，江門市在2014年進行“搭橋修路、抓大項目”等全市基礎(chǔ)設(shè)施大建設(shè)項目中所創(chuàng)新性地運用投融資模式就是很好的例子。一直以來，江門市財政基本是“吃飯財政”，財政資金無法滿足城市建設(shè)發(fā)展的需要。由于中央對地方政府融資政策的收緊，政府融資平臺解決城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求的做法也受到限制。為了徹底解決過去政府融資平臺公司“借錢”聽政府，“還錢”靠財政，缺乏可持續(xù)發(fā)展能力的問題，我市組建融資平臺首次發(fā)行城投債支持城市建設(shè)，整合資源打造三大實體城建開發(fā)平臺公司；創(chuàng)新股權(quán)增資融資為廣中江高速籌集25.9億元資本金，首次成功發(fā)行12億元城投債；采用BT模式推進江順大橋、江門大道北線工程建設(shè)……在創(chuàng)新投融資模式，構(gòu)建多元投融資體系方面，江門已經(jīng)打開了改革創(chuàng)新的大門。其中自2011年我市和中國中鐵簽署戰(zhàn)略性合作協(xié)議以來，通過BT（建設(shè)——移交）模式，中國中鐵在我市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的總投資額已經(jīng)超過80億元。投資的項目分別是江順大橋及配套道路BT項目、南車項目廠區(qū)以及配套基地BT項目、江門大道北線工程BT項目。BT模式的做法是，政府通過合法渠道確定有相應(yīng)實力的建設(shè)方，之后建設(shè)方組建BT項目公司，按與業(yè)主簽訂合同的約定進行融資、投資、設(shè)計和施工，工程竣工驗收后交付使用，業(yè)主在雙方合同約定時間內(nèi)向投資建設(shè)方支付工程款，通過回購方式取得該項目的所有權(quán)。通過多種渠道的投融資方式和完善的投融資金歸還計劃，我市迅速籌足了發(fā)展專項基金，保證了我市未來基礎(chǔ)設(shè)施大建設(shè)所需要的資金?？梢姡瑒?chuàng)新性運行投融資方式既能保證資金的落實，又可激活社會的沉淀資金，促進資金的良性循環(huán)。然而同時，即使“投融還”機制健全，不可忽略的還需要深入扎實的財政預(yù)算機制支持。（二）、加強預(yù)算制度，避免財政赤字風(fēng)險預(yù)算是政府財政工作年度的終點也是未來年度工作的起點，所謂一年之計在于春，財政年度工作能否做得好，資金能否得到適當運用，政府大事能否得到落實，很大程度依靠預(yù)算的精確和全面。然而，許多的原因?qū)е仑斦A(yù)算一直未能發(fā)揮最大作用，即使發(fā)揮了作用仍然出現(xiàn)有些單位資金沉余、有些單位頻超預(yù)算的現(xiàn)象。因此，提高財政預(yù)算的控制效果，建立高效透明預(yù)算制度仍然是財政未來著力的地方。首先做好預(yù)算工作要推行崗位預(yù)算執(zhí)行責(zé)任制。將預(yù)算執(zhí)行工作的責(zé)任落實到崗，任務(wù)落實到人，完善內(nèi)部約束和激勵機制，明確考核指標，將考核指標與工作業(yè)績考核掛鉤，形成全面的預(yù)算執(zhí)行責(zé)任體系，加快預(yù)算執(zhí)行進度，提高預(yù)算執(zhí)行效率。其次是加強預(yù)算執(zhí)行質(zhì)量控制。進一步強化預(yù)算執(zhí)行的剛性約束，明確預(yù)算內(nèi)容和項目進度計劃，加強財務(wù)管理工作，嚴防隨意改變預(yù)算資金用途、超額使用等行為，在提高預(yù)算執(zhí)行效率的同時，注重資金使用的安全性、規(guī)范性、有效性。再次是加強預(yù)算執(zhí)行分析工作。及時對預(yù)算執(zhí)行情況進行動態(tài)分析，提高執(zhí)行情況分析的時效性和準確性，掌握預(yù)算執(zhí)行進度以及重點項目的預(yù)算執(zhí)行動態(tài)，對預(yù)算執(zhí)行進度偏慢的項目，建立掛牌制度，及時分析原因，糾正執(zhí)行偏差，將事后控制提前為事中或事前控制，最大程度降低預(yù)算和財務(wù)風(fēng)險。最后是發(fā)揮內(nèi)部審計作用，加強預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督檢查，使內(nèi)部審計與監(jiān)督不僅僅對財務(wù)會計信息真實性與合法性的結(jié)果進行審計與監(jiān)督，更重要的是對預(yù)算制度和預(yù)算貫徹執(zhí)行情況的過程進行審計和監(jiān)督，強化事前預(yù)防和事中控制。建立完善的預(yù)算績效評價體系，科學(xué)設(shè)計績效指標，改進評價方法和手段，全面、準確地衡量項目的績效水平，為預(yù)算管理制度的完善以及嚴格的執(zhí)行力提供信息。三、增強政府抗風(fēng)險能力防范財政風(fēng)險，除了控制和減少各種財政風(fēng)險來源以外，一個重要方面就是要不斷提高政府抗擊風(fēng)險的能力。這種能力的提高，依賴于三大資源（經(jīng)濟資源、政治資源和社會資源）的規(guī)模大小及其整合能力。政府擁有的公共資源嚴重不足，如發(fā)放公務(wù)員工資都很困難，在這種情況下，政府抗擊風(fēng)險的能力無疑是弱小的。但另一方面，即使政府擁有大量的公共資源，如果沒有實現(xiàn)有效的整合，則政府的抗擊風(fēng)險能力仍是弱小的。因此，政府的抗擊風(fēng)險能力取決于兩個因素：一是公共資源的規(guī)模，二是政府的整合能力。在某種意義上，政府對公共資源的整合能力高低比公共資源的數(shù)量更重要。從我國的現(xiàn)實來看，政府缺少的不是公共資源，而是整合能力。如何提高政府的資源整合能力是增強政府抗擊風(fēng)險能力的關(guān)鍵。事實上，通過一些改革，我們的整合能力已經(jīng)有所提高。通過稅費改革，對流量資源的控制力已大大增強，只要持之以恒地不斷深化這方面的改革，實現(xiàn)流量資源的整合應(yīng)該說是不難做到。通過部門預(yù)算改革，對政府各個部門的財產(chǎn)狀況做了初步的摸