淺談財政風險防控初稿

淺談財政風險防控制度所謂財政風險，目前理論界對其有不同定義：一種提法是，一般而言，是指政府不適當的財政活動或財政行為給政府本身，給政府進一步的財政活動以及給社會經濟帶來的各種潛在危害的可能性。另一種提法是，“財政風險是專指財政領域中因各種不確定因素的綜合影響而導致財政資金遭受損失和財政運行遭到破壞的可能性”。通常意義上可以把財政風險劃分為兩個大類：外生性財政風險和內生性財政風險。外生性財政風險實際上屬于財政活動過程中的不確定性；內生性風險則是指源于財政系統(tǒng)內部各種不利因素引發(fā)的風險，該風險導致財政資源浪費或效率下降。這些因素主要包括：（1）政府缺乏對風險的重視或根本不理會風險。（2）財政部門的對風險的管理制度滯后且有關制定不盡合理。（3）事前、事后財政監(jiān)督不力。（4）政府無力去主動規(guī)避、降低風險。相比較，內生性風險比較容易化解，而外生性風險更難于控制。只要找到誘發(fā)內生性財政風險的比較具體的原因，然后采取有針對性的制度手段、技術手段，特定財政活動受內生性風險影響的程度完全可以降低到最低限度。下文將從加強制度方面去闡述如何盡量避免內生性財政風險。形成事前風險評估制度政府的各項政策或措施，應是公共選擇的一種結果，其中蘊含的利益和風險，也應由參與公共選擇的人們來承當。但現實生活中，各項政策和措施的出臺是由上層領導根據各方面的情況及自身的思路來決定的。在流行的決策思維中，存在一種普遍的傾向：重視某項政策可能帶來的好處，輕視甚至忽視該項政策實施引致的風險，尤其是財政風險。從歷史經驗來看，這種決策思維傾向通常導致了財政成本的增加，加大了后一個時期的財政壓力。當風險超出政府任期的情況下，在沒有外部壓力時，其政策或措施中的財政風險常常被掩蓋。政府官員對其決定的一些政策和措施實施風險評估的意愿不強，缺乏避險動機，這時需要引入一種強制力來強化這種動機。如設定一種制度性程序，對各級政府的各項政策或措施，進行強制性財政風險評估?；蛘哒f，在決策程序中加入財政風險評估環(huán)節(jié)，以顯現各項政策或措施在各個不同時期的財政成本和財政壓力，并對財政風險評估情況進行匯總，納入政府的中長期預算之中。這既可防范因盲目性而帶來的財政風險，也為各項政策或措施的持續(xù)實施提供一個清晰的預算保障，有利于政府政策或措施保持連續(xù)性，不至于因財政方面的原因而導致某一項政策或措施不可持續(xù)。對政府政策或措施進行財政風險評估，其實質是以財政風險為約束條件，強化政府政策或措施的科學性、可行性和連續(xù)性，減少決策失誤。這將有利于增強政府決策能力和社會公眾對政府的信任。二、建立風險管理機制僅對風險進行評估還不夠，必須建立起一套行之有效的風險管理機制。機制的建立不能一蹴而就，需要長時間的摸索、修正，凝練出一套健全嚴謹的機制辦法。下面將從簡單從兩個方面的去闡述如何避免財政風險。（一）完善投融資制度，避免陷入“資金陷阱”財政投融資作為市場經濟條件下政府配置資源的重要實現途徑，在促進經濟有效增長、調整和改善經濟結構、強化宏觀調控能力等方面都具有獨特的功效。然而我國現階段財政投資未實現完全規(guī)范，在許多財政投融資項目上，有償資金往往無償使用，資金投放前缺乏全面科學的可行性分析、成本效益分析，工程建設中缺乏有效的監(jiān)督約束機制，項目結束后也不進行評估，往往是“說投就投，一投了之”，因此需要相關部門制定統(tǒng)一的部門規(guī)章，引導政府開展規(guī)范合理的投融資項目，使資金實現融資——投資——還款”的良性循環(huán)。第一、完善財政投融資配套制度。通過編制財政投融資信貸資金綜合計劃、財政投融資資金來源計劃和財政投融資資金運用計劃，全面反映其資金來源、資金運用和投資預期收益等情況，從長遠看，財政投融資計劃應成為政府的“第二預算”，由同級人大或人民政府審批，并列入國家綜合信貸計劃和固定資產投資計劃，以利于控制固定資產投資規(guī)模。制定財政投融資資金使用的審批制度、監(jiān)督檢查制度、回收和效益考核制度、預決算制度、財政投融資內部財務核算制度及其配套管理辦法，并切實按照相關規(guī)定組織實施財政投融資活動，保證財政投融資資金的有效投放和健康運行。從國際經驗來看，凡是市場經濟活躍的國家，其法制都很健全。因此，應制定相應的財政投融資法規(guī)、管理條例及實施辦法等，使財政投融資活動努力做到有法可依、有法必依。第二、創(chuàng)新財政投融資模式。按照市場機制的要求，建立和嘗試多種財政投資項目運營模式對非經營性項目，可以采取政府投資、政府經營的模式，授權國有資產經營管理公司經營管理。對經營性基礎設施項目，國外運用得比較成功且適合我國實際的模式主要有：政府和民間合作投資、民間經營模式；建設經營轉讓模式(BOT)；建設轉讓經營模式(BTO)；購買建設經營模式(BBO)；此外，還有租賃開發(fā)經營模式、管理合同模式以及政府和民間就項目合資組建公司的共同投資經營模式等。舉例來說，江門市在2014年進行“搭橋修路、抓大項目”等全市基礎設施大建設項目中所創(chuàng)新性地運用投融資模式就是很好的例子。一直以來，江門市財政基本是“吃飯財政”，財政資金無法滿足城市建設發(fā)展的需要。由于中央對地方政府融資政策的收緊，政府融資平臺解決城市基礎設施建設資金需求的做法也受到限制。為了徹底解決過去政府融資平臺公司“借錢”聽政府，“還錢”靠財政，缺乏可持續(xù)發(fā)展能力的問題，我市組建融資平臺首次發(fā)行城投債支持城市建設，整合資源打造三大實體城建開發(fā)平臺公司；創(chuàng)新股權增資融資為廣中江高速籌集25.9億元資本金，首次成功發(fā)行12億元城投債；采用BT模式推進江順大橋、江門大道北線工程建設……在創(chuàng)新投融資模式，構建多元投融資體系方面，江門已經打開了改革創(chuàng)新的大門。其中自2011年我市和中國中鐵簽署戰(zhàn)略性合作協(xié)議以來，通過BT（建設——移交）模式，中國中鐵在我市基礎設施建設領域的總投資額已經超過80億元。投資的項目分別是江順大橋及配套道路BT項目、南車項目廠區(qū)以及配套基地BT項目、江門大道北線工程BT項目。BT模式的做法是，政府通過合法渠道確定有相應實力的建設方，之后建設方組建BT項目公司，按與業(yè)主簽訂合同的約定進行融資、投資、設計和施工，工程竣工驗收后交付使用，業(yè)主在雙方合同約定時間內向投資建設方支付工程款，通過回購方式取得該項目的所有權。通過多種渠道的投融資方式和完善的投融資金歸還計劃，我市迅速籌足了發(fā)展專項基金，保證了我市未來基礎設施大建設所需要的資金?？梢?，創(chuàng)新性運行投融資方式既能保證資金的落實，又可激活社會的沉淀資金，促進資金的良性循環(huán)。然而同時，即使“投融還”機制健全，不可忽略的還需要深入扎實的財政預算機制支持。（二）、加強預算制度，避免財政赤字風險預算是政府財政工作年度的終點也是未來年度工作的起點，所謂一年之計在于春，財政年度工作能否做得好，資金能否得到適當運用，政府大事能否得到落實，很大程度依靠預算的精確和全面。然而，許多的原因導致財政預算一直未能發(fā)揮最大作用，即使發(fā)揮了作用仍然出現有些單位資金沉余、有些單位頻超預算的現象。因此，提高財政預算的控制效果，建立高效透明預算制度仍然是財政未來著力的地方。首先做好預算工作要推行崗位預算執(zhí)行責任制。將預算執(zhí)行工作的責任落實到崗，任務落實到人，完善內部約束和激勵機制，明確考核指標，將考核指標與工作業(yè)績考核掛鉤，形成全面的預算執(zhí)行責任體系，加快預算執(zhí)行進度，提高預算執(zhí)行效率。其次是加強預算執(zhí)行質量控制。進一步強化預算執(zhí)行的剛性約束，明確預算內容和項目進度計劃，加強財務管理工作，嚴防隨意改變預算資金用途、超額使用等行為，在提高預算執(zhí)行效率的同時，注重資金使用的安全性、規(guī)范性、有效性。再次是加強預算執(zhí)行分析工作。及時對預算執(zhí)行情況進行動態(tài)分析，提高執(zhí)行情況分析的時效性和準確性，掌握預算執(zhí)行進度以及重點項目的預算執(zhí)行動態(tài)，對預算執(zhí)行進度偏慢的項目，建立掛牌制度，及時分析原因，糾正執(zhí)行偏差，將事后控制提前為事中或事前控制，最大程度降低預算和財務風險。最后是發(fā)揮內部審計作用，加強預算執(zhí)行監(jiān)督檢查，使內部審計與監(jiān)督不僅僅對財務會計信息真實性與合法性的結果進行審計與監(jiān)督，更重要的是對預算制度和預算貫徹執(zhí)行情況的過程進行審計和監(jiān)督，強化事前預防和事中控制。建立完善的預算績效評價體系，科學設計績效指標，改進評價方法和手段，全面、準確地衡量項目的績效水平，為預算管理制度的完善以及嚴格的執(zhí)行力提供信息。三、增強政府抗風險能力防范財政風險，除了控制和減少各種財政風險來源以外，一個重要方面就是要不斷提高政府抗擊風險的能力。這種能力的提高，依賴于三大資源（經濟資源、政治資源和社會資源）的規(guī)模大小及其整合能力。政府擁有的公共資源嚴重不足，如發(fā)放公務員工資都很困難，在這種情況下，政府抗擊風險的能力無疑是弱小的。但另一方面，即使政府擁有大量的公共資源，如果沒有實現有效的整合，則政府的抗擊風險能力仍是弱小的。因此，政府的抗擊風險能力取決于兩個因素：一是公共資源的規(guī)模，二是政府的整合能力。在某種意義上，政府對公共資源的整合能力高低比公共資源的數量更重要。從我國的現實來看，政府缺少的不是公共資源，而是整合能力。如何提高政府的資源整合能力是增強政府抗擊風險能力的關鍵。事實上，通過一些改革，我們的整合能力已經有所提高。通過稅費改革，對流量資源的控制力已大大增強，只要持之以恒地不斷深化這方面的改革，實現流量資源的整合應該說是不難做到。通過部門預算改革，對政府各個部門的財產狀況做了初步的摸