戰(zhàn)后發(fā)達(dá)國家財政與經(jīng)濟(jì)關(guān)系的新變化及其啟示

戰(zhàn)后發(fā)達(dá)國家財政與經(jīng)濟(jì)關(guān)系的新變化及其啟示"內(nèi)容提要:戰(zhàn)后，隨著發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)社會職能的變化，財政與經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系也發(fā)生了重大變化：財政預(yù)算的基本目標(biāo)是為了實現(xiàn)充分就業(yè)和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長，財政預(yù)算的赤字、盈余本身不是目的，而是實現(xiàn)以上目的的手段，應(yīng)在動態(tài)中實現(xiàn)財政收支平衡；20世紀(jì)90年代以來，也逐步注意國家財政、企業(yè)和居民個人的承受力，控制財政赤字和財政風(fēng)險。這給我們提供了有益的啟示。

第二次世界大戰(zhàn)以后，發(fā)達(dá)國家財政與經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系發(fā)生了新變化，主要體現(xiàn)在：發(fā)達(dá)國家對經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)已經(jīng)由消極被動變?yōu)榉e極主動，由短期變?yōu)殚L期，由零散變?yōu)橄到y(tǒng)，由低水平變?yōu)楦咚?。與此相適應(yīng)，財政在國家調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)社會當(dāng)中的地位提高，作用上升，財政預(yù)算的基本目標(biāo)已是為了實現(xiàn)充分就業(yè)和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長，財政預(yù)算的赤字、盈余本身不是目的，而是實現(xiàn)以上目標(biāo)的手段，因而在一定時期預(yù)算可以是盈余，也可以是赤字在動態(tài)中實現(xiàn)財政收支平衡。20世紀(jì)90年代以來，也逐步注意國家財政、企業(yè)和居民個人的承受力，控制財政赤字和財政風(fēng)險。發(fā)達(dá)國家財政與經(jīng)濟(jì)關(guān)系的新變化，不僅對其本國的經(jīng)濟(jì)社會產(chǎn)生了重大的影響，對我國的財政改革和財政調(diào)節(jié)也提供了有益的啟示。這種啟示主要體現(xiàn)在：

一、財政應(yīng)更加突出其公共職能，并根據(jù)時代發(fā)展的要求，豐富公共職能的內(nèi)容。財政歸根結(jié)底是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定服務(wù)的，應(yīng)在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中逐步實現(xiàn)財政收支平衡財政的公共職能大致包括提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)、進(jìn)行社會管理和維護(hù)國家安全等方面。戰(zhàn)后以來，發(fā)達(dá)國家財政的公共職能不僅趨于突出，而且公共職能的內(nèi)容也得到了豐富和發(fā)展。20世紀(jì)80年代和90年代以來，在總結(jié)戰(zhàn)后初期至70年代經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，發(fā)達(dá)國家財政逐步減少了對經(jīng)營性、營利性領(lǐng)域的投入，更加重視民間資本在這些領(lǐng)域的主導(dǎo)作用，而財政主要是通過間接手段，與民間資本配套，引導(dǎo)、支持和推動民間資本的投入。根據(jù)古典學(xué)派的觀點，宏觀調(diào)節(jié)和收入分配不屬于公共財政的內(nèi)容，但到了凱恩斯主義時代，它們便成了公共財政不可或缺的組成部分。也就是說，公共財政的制度和政策更趨成熟了。所謂財政的公共性，是指財政歸根結(jié)底是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定服務(wù)的，也就是為全體納稅人服務(wù)的。財政赤字規(guī)模的大小當(dāng)然應(yīng)考慮國際上通行的警戒指標(biāo)（如歐盟提出的財政赤字不超過GDP的3%，國債余額不超過GDP的60%等等），但更重要的還是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的要求。財政赤字，主要是與市場經(jīng)濟(jì)相聯(lián)系的，是調(diào)節(jié)資源配置和收入分配的杠桿或手段。當(dāng)然，財政也具有自身的相對獨立性，也要注意財政赤字的可控性。但最重要的，還是要把財政赤字放在經(jīng)濟(jì)社會的大環(huán)境中來進(jìn)行考察。不是財政赤字越多越，也不是一有了赤字便標(biāo)志著財政經(jīng)濟(jì)已“瀕于崩潰”。財政政策引導(dǎo)、支持和推動了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展又為財政增收提供了保證，經(jīng)濟(jì)決定著財政實力的大小。經(jīng)濟(jì)與財政之間是一種雙向互動的關(guān)系。所以，應(yīng)在經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展中，在動態(tài)中來實現(xiàn)財政收支平衡。

二、應(yīng)當(dāng)妥善處理改革（包括財政改革）與發(fā)展、穩(wěn)定之間的關(guān)系，把握好改革措施出臺的時間和力度改革與發(fā)展、穩(wěn)定之間應(yīng)當(dāng)說從長期、根本上是一致的，即改革是為了更快、更好的發(fā)展和實現(xiàn)穩(wěn)定，為發(fā)展和穩(wěn)定營造良好的環(huán)境。但在一定時期內(nèi)，它們之間又存在著矛盾，在特定條件下（如經(jīng)濟(jì)衰退時期），這兩者的矛盾可能還比較尖銳。因為一定改革政策的出臺，不僅可能在一定時期、一定程度上延緩、抑制經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和增長，而且由于改革是對利益格局的調(diào)整，它必然會觸動不同群體的既得利益，從而包含了不穩(wěn)定的因素，而這在經(jīng)濟(jì)蕭條時特別敏感。所以，必須妥善處理改革與發(fā)展、穩(wěn)定之間的關(guān)系，三者關(guān)系是一個有機(jī)整體。凡是有利于發(fā)展和穩(wěn)定的措施應(yīng)優(yōu)先和加快實施，凡是在一定時期內(nèi)不利于發(fā)展和穩(wěn)定的改革改革措施可放緩實施，凡是使老百姓普遍受益的改革要大膽實施。為了使改革獲得最廣泛的支持，應(yīng)盡可能使多數(shù)人受益，從而緩解社會各類矛盾，化解各種不穩(wěn)定因素。出臺改革措施時，必須統(tǒng)籌兼顧，考慮到社會穩(wěn)定和社會公平，把改革的力度和社會所能承受的程度協(xié)調(diào)起來。一是在經(jīng)濟(jì)繁榮時期可適當(dāng)多出臺一些改革政策，但對這種繁榮也應(yīng)進(jìn)行客觀、全面的分析，不可盲目樂觀，并考慮改革成本的大小和民眾的承受力，再來選擇出臺改革政策的時間和力度，而不可盲目冒進(jìn)，否則便可能是欲速而不達(dá)。二是在經(jīng)濟(jì)蕭條時期，則應(yīng)以出臺刺激經(jīng)濟(jì)政策為主，少出臺改革政策，以保持經(jīng)濟(jì)社會的相對穩(wěn)定，為進(jìn)一步改革積累條件。如果在蕭條時期貿(mào)然出臺過多改革政策，不僅可能遲滯經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的進(jìn)程，而且可能使改革計劃夭折。三是在制定改革政策時，應(yīng)盡可能減少和避免政府目標(biāo)偏離社會目標(biāo)的傾向，盡可能排除既得利益集團(tuán)的干擾，以保證改革的公正性。

三、不僅應(yīng)當(dāng)注重財政調(diào)節(jié)的規(guī)模和數(shù)量，更應(yīng)當(dāng)注重財政調(diào)節(jié)的結(jié)構(gòu)、質(zhì)量和效益財政調(diào)節(jié)的規(guī)模和數(shù)量對于推動經(jīng)濟(jì)的持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展當(dāng)然是重要的，應(yīng)當(dāng)予以注重。但政府在對國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行短期調(diào)節(jié)時，要為中長期財政、貨幣政策操作留下一個彈性空間，不能一次用滿、用足，應(yīng)抑制公共支出過快膨脹。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀需要，財政在一定時期內(nèi)出現(xiàn)一定的赤字、政府發(fā)行一定數(shù)量的國債是不可避免的，但無論是赤字還是國債，均應(yīng)既考慮經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展的要求，也考慮國家財力、企業(yè)和居民個人的承受力，以及對企業(yè)、居民個人投資和消費信心的影響，應(yīng)將赤字和國債均控制在警戒線以內(nèi)，國債應(yīng)做到借債適度，用債合理，按時償債。不僅應(yīng)看到顯性國債及其影響，還應(yīng)看到隱性國債（或有債務(wù)）及其影響，全面控制財政風(fēng)險。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的虛擬化過程中，沒有一點泡沫是不可能的，但是，政府應(yīng)在促進(jìn)實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，及時調(diào)節(jié)銀行、企業(yè)和資本市場的擴(kuò)張行為，避免過度泡沫化，特別是應(yīng)控制銀行不良債權(quán)的過度增加。僅僅注重財政調(diào)節(jié)的規(guī)模和數(shù)量是不夠的，因為這不僅可能造成財政調(diào)節(jié)的重點與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“瓶頸”相錯位，而且容易造成財政投入的低質(zhì)量、低效益，從而浪費納稅人的資金。所以，注重財政調(diào)節(jié)的方向、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量和效益是更為重要的。尤其是在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)處于轉(zhuǎn)軌的時期，能否根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀要求，及時、準(zhǔn)確地調(diào)整財政調(diào)節(jié)的方向和結(jié)構(gòu)，對于確保財政調(diào)節(jié)的質(zhì)量和效益具有特別重要的意義。如日本在戰(zhàn)后初期，為了緩解物資匱乏，迅速復(fù)興經(jīng)濟(jì)，實行了“傾斜生產(chǎn)方式”，財政重點支持了煤炭、鋼鐵、電力、化肥等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，在20世紀(jì)50年代中期至60年代末期的經(jīng)濟(jì)高速增長時期，財政轉(zhuǎn)而重點支持了裝備制造業(yè)、汽車、造船、石油化工等重化學(xué)工業(yè)部門，在70年代初期至80年代初期，又轉(zhuǎn)向重點支持了電子計算機(jī)、集成電路、原子能等知識密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。應(yīng)當(dāng)說，日本這幾次財政調(diào)節(jié)重點的轉(zhuǎn)變與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換和升級的方向是基本一致的，因而財政調(diào)節(jié)重點的確定也是比較準(zhǔn)確和比較成功的，基本實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會運行與財政運行之間的良性循環(huán)。但是，80年代日本財政調(diào)節(jié)重點或者過于集中在鼓勵民間企業(yè)在海外購買有價證券、購房置地、盲目參與并購企業(yè)上，從而助長了泡沫經(jīng)濟(jì)的膨脹，或者依然集中在某些已過剩的行業(yè)上（如公路建設(shè)等），出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)僵化，造成許多資源的閑置和浪費，沒有根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級相應(yīng)轉(zhuǎn)變調(diào)節(jié)重點，從而使財政調(diào)節(jié)的質(zhì)量和效益顯著降低。

四、推動經(jīng)濟(jì)增長不僅靠財政，更重要的是應(yīng)擴(kuò)大民間需求因為民間需求對于推動經(jīng)濟(jì)增長起著根本性、先導(dǎo)性的作用。而民間需"求能否得以擴(kuò)大，又取決于民間的消費預(yù)期和投資預(yù)期。將財政的主要職能從直接干預(yù)市場資源配置轉(zhuǎn)到收入再分配調(diào)節(jié)上來，改善消費環(huán)境，正確處理消費與投資的關(guān)系，將提高消費率、特別是居民消費率作為擴(kuò)大需求的著力點。擴(kuò)大需求是經(jīng)濟(jì)增長的主要依托。需求分為消費需求和投資需求兩部分，投資的最終目標(biāo)是為了滿足消費。消費不振，大批生產(chǎn)資料和生活資料積壓、滯銷，最終會影響投資。

投資作為中間需求，只有同擴(kuò)大最終消費需求結(jié)合起來，促進(jìn)消費需求的不斷增長，才能使投資取得預(yù)期效益，實現(xiàn)社會再生產(chǎn)的良性循環(huán)。如果消費上不去，投資是不能持久的。從長期看，刺激居民消費需求是啟動需求的關(guān)鍵。要變潛在購買力為現(xiàn)實購買力，擴(kuò)大居民消費需求，首先必須多渠道提高居民收入水平，增加居民購買力，完善國民收入分配結(jié)構(gòu)，特別是要“雪中送炭”，增加城鄉(xiāng)中低收入者的收入，并把增加農(nóng)民和城鎮(zhèn)貧困階層收入擺在突出的地位。繼續(xù)適當(dāng)增加機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工資。企業(yè)在經(jīng)濟(jì)效益提高的基礎(chǔ)上，也應(yīng)當(dāng)給職工增加工資。根據(jù)有進(jìn)有退的原則，應(yīng)將政府的職能從主要直接干預(yù)市場資源配置轉(zhuǎn)變到再分配調(diào)節(jié)上來，建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相配套的收入分配和再分配體系。特別是在收入再分配領(lǐng)域應(yīng)實行公平優(yōu)先的原則。要擴(kuò)大居民消費需求，還必須進(jìn)一步改善社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境，特別是消費環(huán)境，提高人們的消費預(yù)期，釋放購買力存量。我國廣大農(nóng)民、城鄉(xiāng)低收入階層人均純收入起點低，基數(shù)小，在中、短期內(nèi)大幅度增收缺少現(xiàn)實性，而改善消費環(huán)境、調(diào)整消費政策則成本低，見效快，起著“四兩撥千斤”的作用。這包括降低稅費，清理和取消不符合市場經(jīng)濟(jì)要求的規(guī)定，以及不利于擴(kuò)大消費的政策；支持和引導(dǎo)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，拓寬消費領(lǐng)域，鞏固已經(jīng)形成的住房、通信、旅游、教育、汽車等消費熱點，培育和發(fā)展社區(qū)服務(wù)、文化娛樂、體育健身和衛(wèi)生保健等新的消費增長點；改善供給結(jié)構(gòu)，減少無效供給和低效供給。調(diào)整財政支出方向，充分發(fā)揮財政資金的乘數(shù)效應(yīng)，以有限的財政投入帶動更多的社會投資。擴(kuò)大內(nèi)需，僅靠財政投入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。財政投資對經(jīng)濟(jì)的啟動、刺激作用，關(guān)鍵不在于其數(shù)量多少，而在于其投資乘數(shù)作用的大小。因為在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，財政投資在社會總投資中所占的份額不會太高，不可能通過其“單打獨斗”來支撐經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但其對社會投資所具有基礎(chǔ)性（公共性）、帶動性、引導(dǎo)性、調(diào)節(jié)性作用卻是至關(guān)重要的，這就是通常所說的財政投資的“四兩撥千斤”效應(yīng)，亦即乘數(shù)效應(yīng)。一般說來，其乘數(shù)效應(yīng)越大，所撬動的社會投資越多，財政資金的使用效率越高，社會資金對財政投資需求的“替代效應(yīng)”也就越高。財政支出首先應(yīng)明確方向，政府應(yīng)避免直接介入經(jīng)營活動，由市場組織經(jīng)營活動并引入競爭機(jī)制。其次為使財政政策對拉動經(jīng)濟(jì)增長的作用更加有效，需要研究其拉動經(jīng)濟(jì)增長的策略，設(shè)法以有限的財政資金增加更多的有效需求，真正把公共財政的思想貫徹到預(yù)算安排中，貫徹到支出結(jié)構(gòu)調(diào)整中，使財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整達(dá)到用于滿足社會公共需要的目的。要大力發(fā)展資本市場，建立和完善中小企業(yè)和投資者的融資安排，有效地支持和引導(dǎo)社會投資。一方面應(yīng)允許非國有經(jīng)濟(jì)廣泛運用財政貼息、政府控股或參股等手段，增加對基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等方面的投入；另一方面，應(yīng)有選擇地運用加速折舊、投資抵免、稅收優(yōu)惠等手段，以引導(dǎo)、刺激企業(yè)的科研開發(fā)和技改投資熱情。此外，還應(yīng)進(jìn)一步深化改革，解決體制障礙，改善投資環(huán)境，減少和取消限制，加大對全社會非政府投資的組織、引導(dǎo)、協(xié)調(diào)等。

五、要將財政政策與促進(jìn)就業(yè)政策緊密結(jié)合起來，特別是為實施促進(jìn)就業(yè)政策創(chuàng)造良好的宏觀環(huán)境相對于增長，政府對社會就業(yè)負(fù)有更為重要的責(zé)任。這種責(zé)任是政府要作出努力實施充分就業(yè)目標(biāo)的承諾，如今，在多數(shù)發(fā)達(dá)國家選擇了就業(yè)優(yōu)先的政策目標(biāo)之后，各國都結(jié)合自己的政治、經(jīng)濟(jì)和社會的實際，改變了過去單純靠現(xiàn)金補助失業(yè)者的辦法，而選擇了事前防止失業(yè)和促進(jìn)就業(yè)的政策。財政作為宏觀綜合調(diào)節(jié)手段，在保證促進(jìn)就業(yè)政策的落實，為實施促進(jìn)就業(yè)政策提供良好的宏觀環(huán)境上發(fā)揮著特殊的作用。根據(jù)我國是世界第一人口大國、勞動力資源非常充足的國情，我國更應(yīng)把就業(yè)優(yōu)先作為一項基本國策，制訂和實施相對獨立的就業(yè)政策，它包括：創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，力爭社會的低失業(yè)率，促進(jìn)充分就業(yè)的實現(xiàn)；構(gòu)筑統(tǒng)

一、高效的勞動力市場，對所有的求職者平等地提供包括職業(yè)介紹、技能培訓(xùn)等在內(nèi)的必要的服務(wù)；采取一系列積極的勞動力市場政策調(diào)節(jié)勞動力市場的需求；在就業(yè)服務(wù)過程中扶助勞動力市場上條件較差的社會成員就業(yè)，消除性別、年齡、殘疾等方面的歧視；通過立法和監(jiān)督，維護(hù)就業(yè)競爭的公平性，保護(hù)勞動者的合法權(quán)益；通過與社會保障制度的協(xié)調(diào)，保證失業(yè)的社會成員的基本生活；運用經(jīng)濟(jì)政策和社會政策促進(jìn)勞動力市場的進(jìn)一步開放。從西方福利國家的教訓(xùn)和我國長期發(fā)展趨勢來看，在完善失業(yè)保險與社會救濟(jì)制度同時，還應(yīng)看到高福利制度可能導(dǎo)致就業(yè)政策的低效率的一面。因而，我們必須把社會保障制度建設(shè)同積極的就業(yè)政策有效結(jié)合起來。社會保障制度建設(shè)既要有利于保證全體公民的基本生活，又要有利于提高一個國家的競爭力和活力（包括勞動力的充分自由流動）.如城市居民最低生活保障（“低?！保┦钱?dāng)前社會保障體系建設(shè)的一個重點，關(guān)鍵是要合理確定當(dāng)?shù)亍暗捅！睒?biāo)準(zhǔn)和應(yīng)保對象的補助水平。標(biāo)準(zhǔn)太高，國家負(fù)擔(dān)不起，也容易形成養(yǎng)懶漢機(jī)制，不利于促進(jìn)就業(yè)；標(biāo)準(zhǔn)太低，又難以保障困難群眾的基本生活?！暗捅！毖a助金要按應(yīng)保對象的實際收入狀況準(zhǔn)確核定，不能隨意搞七折八扣，補差過少；也要防止瞞報收入、補差過多的現(xiàn)象。

六、加速財政對社會保障的投入，充實社會保障基金，加速構(gòu)建多層次、立體式的社會安全網(wǎng)絡(luò)社會保障體系的建設(shè)，取決于不同國家的歷史文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、人們的生活水平、社會政治結(jié)構(gòu)、人們的價值觀念等許多方面。各國的社會保障體系與其國民經(jīng)濟(jì)一樣，都有一個長期的不斷改革和完善的過程。社會保障制度的建設(shè)過程中，社?；饘嵭袊摇挝?、個人分?jǐn)偅辉诒ＷC安全性的前提下實現(xiàn)流動和增值等都是改革的體現(xiàn)。依據(jù)我國的實際，借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，我國應(yīng)加大財政對社會保障的投入，充實社會保障基金，加速構(gòu)建多層次、立體式的社會安全網(wǎng)絡(luò)。應(yīng)通過調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，增加財政對社會保障基金的投入力度；通過變現(xiàn)或劃撥部分國有資產(chǎn)，或國有股減持消化國有企業(yè)轉(zhuǎn)制的部分成本；通過提取國有土地收入的一部分；通過發(fā)行一定數(shù)量的社會保障國債；通過開征社會保障稅、遺產(chǎn)稅、奢侈消費稅，并從已征收的個人所得稅、利息稅等稅收中劃出一定比例；通過發(fā)行社會福利彩票等，多形式、多渠道地籌集、充實社會保障基金。還應(yīng)從財政增收部分中提取一定比例資金，作為養(yǎng)老保險財政儲備金，專項用于養(yǎng)老保險基金的積累。應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，降低門檻，將社會保障的覆蓋范圍盡快擴(kuò)展到各種所有制企業(yè)和個體勞動者，提高基金征繳率，保證各單位和個人按時、足額繳納，應(yīng)收盡收，并加快農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的步伐。應(yīng)按照安全至上，保值增值，規(guī)范透明，政企分開，決策、管理、營運、監(jiān)督分離的