夏書章-行政管理學(xué)-第三章

第三章行政職能7/20/202413.1行政職能概述行政職能的含義和特點(diǎn)行政職能體系行政職能研究的意義3.2西方國家行政職能的演變前資本主義時期的行政職能自由資本主義時期的行政職能壟斷資本主義時期的行政職能當(dāng)代資本主義時期的行政職能3.3轉(zhuǎn)軌時期我國行政職能的轉(zhuǎn)變我國行政職能轉(zhuǎn)變的必然性、必要性我國行政職能轉(zhuǎn)變的基本內(nèi)容本章結(jié)構(gòu)7/20/202423.1行政職能概述職能又稱功能、職責(zé)，是某一主體應(yīng)該做什么和不應(yīng)該做什么以及該主體履行職能的方式、能力、時效性等方面的問題。行政職能是行政機(jī)關(guān)在管理活動中的基本職責(zé)和功能作用，主要涉及政府管什么、怎么管、發(fā)揮什行政職能的含義3.1.1、行政職能的含義和特點(diǎn)7/20/20243行政職能的特點(diǎn)多樣性動態(tài)性執(zhí)行性7/20/20244（一）行政職能基本職能政治職能經(jīng)濟(jì)職能文化職能社會職能3.1.2行政職能體系7/20/20245政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能

和社會職能的內(nèi)容

社會經(jīng)濟(jì)管理職能國有資產(chǎn)管理職能民主職能經(jīng)濟(jì)職能政治職能專政職能7/20/20246文化職能發(fā)展科學(xué)基礎(chǔ)發(fā)展教育發(fā)展文化事業(yè)發(fā)展體育衛(wèi)生社會職能社會福利社會救濟(jì)社會保險(xiǎn)環(huán)境保護(hù)社會服務(wù)7/20/20247盧瑟·古立克和林德·厄威克提出著名的七職能論“POSDCORB”即“計(jì)劃、組織、人事、指揮、協(xié)調(diào)、報(bào)告、預(yù)算”—《行政管理科學(xué)論文集》法約爾的五職能理論：計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制?！豆I(yè)管理和一般管理》還有學(xué)者提出15要素，18職能說法。國外學(xué)者對政府運(yùn)行職能的看法（二）行政職能的運(yùn)作職能7/20/20248是政府管理的程序性職能，是指在具體的管理過程中，依照行政管理的內(nèi)在規(guī)律性，以科學(xué)的程序和方式，保障行政管理活動準(zhǔn)確、高效、協(xié)調(diào)運(yùn)行的功能．決策職能組織職能協(xié)調(diào)職能控制職能運(yùn)行職能7/20/20249案例：禁“柴”之惑1998年以來，我國廈門、濟(jì)南、海口等大城市以環(huán)保為由，紛紛以地方規(guī)章和地方立法的方式禁止柴油車在市區(qū)行駛，停止發(fā)放柴油車機(jī)動車輛牌照。隨后，北京有關(guān)部門出臺規(guī)定，自2000年開始，北京市八大區(qū)不再新增柴油車。思考：從政府行政職能角度分析政府此舉是否存在缺位或越位？這一政策將引致哪些問題？7/20/202410三、行政職能研究的意義1.科學(xué)地認(rèn)識和確定行政職能，對于建立合理的行政組織系統(tǒng)具有重要意義2.科學(xué)地認(rèn)識和確定行政職能，是改革行政組織系統(tǒng)的依據(jù)和關(guān)鍵3.科學(xué)地認(rèn)識和確定行政職能，對于實(shí)現(xiàn)行政管理過程的科學(xué)化也具有重要意義7/20/2024113.2西方國家行政職能的轉(zhuǎn)變一、前資本主義時期的行政職能二、自由資本主義時期的行政職能三、壟斷資本主義時期的行政職能四、當(dāng)代資本主義的行政職能*當(dāng)代西方國家的行政職能發(fā)展趨勢7/20/202412奴隸制國家行政職能的重點(diǎn)在于政治統(tǒng)治。經(jīng)濟(jì)職能微弱，社會管理職能也很少。封建制國家的經(jīng)濟(jì)職能的內(nèi)容稍有增加。一、前資本主義時期的行政職能特點(diǎn)1.政治統(tǒng)治職能的極端強(qiáng)化；2.社會管理職能的相對微弱。7/20/202413理論基礎(chǔ)：亞當(dāng)·斯密的理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)推崇市場機(jī)制這只“看不見的手”，反對政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活，認(rèn)為最好的政府，就是最廉價(jià)的政府。自由資本主義時期政府采取自由主義的管理方法，對鞏固和發(fā)展政權(quán)起“守夜人”的作用。奉行“政府管得越少越好”的信條，主要依靠市場這只“無形的手”來調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟(jì)及其他各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。二、自由資本主義時期的行政職能7/20/202414１９２９～１９３３經(jīng)濟(jì)危機(jī)的爆發(fā)，凱恩斯提出積極干預(yù)主義的政府職能論。認(rèn)為市場并不是萬能的，如果沒有國家的宏觀管理，市場就會成為萬惡之源，資源也會遭到毀壞和破壞。羅斯福大力推行國家干預(yù)主義的新政。三、壟斷時期的資本主義行政職能特點(diǎn)強(qiáng)化了政府的政治統(tǒng)治職能。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)政府對社會經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)和干預(yù)，壟斷代替了自由競爭。壟斷資本和國家政權(quán)緊密結(jié)合，政府的經(jīng)濟(jì)職能和7/20/202415既不贊成政府只承擔(dān)“守夜人”職責(zé)的自由主義，也不同意政府全面干預(yù)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)主義，而主張有選擇地干預(yù)“市場失敗”,即：市場長久失敗的地方以及政府去干預(yù)并不會帶來“政府失敗”的方面。四、當(dāng)代資本主義的行政職能7/20/202416焦點(diǎn):政府與市場的選擇“看得見的手”--政府“看不見的手”--市場西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的主要爭論之一人們通常使用“市場失靈”與“政府失靈”來概括凱恩斯經(jīng)濟(jì)理論之后關(guān)于政府與市場7/20/202417何謂市場失靈?何謂政府失靈?所謂“市場失靈”，主要是指市場機(jī)制在實(shí)現(xiàn)資源配置方面存在許多局限性或缺陷，因而不能達(dá)到最優(yōu)，不能實(shí)現(xiàn)預(yù)所謂“政府失靈”主要是指政府的政策干預(yù)措施不能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的調(diào)節(jié)市場的作用，在某些條件下甚至導(dǎo)致比市場失靈更嚴(yán)重“市場失靈”是主張實(shí)行政府干預(yù)的強(qiáng)有力的理由“政府失靈”是主張更為徹底的市場經(jīng)濟(jì)的依據(jù)7/20/202418１、行政職能逐漸擴(kuò)大２、政治職能中的暴力職能相對減弱，而保持社會穩(wěn)定的調(diào)節(jié)職能趨于加強(qiáng)３、政府的宏觀調(diào)控、綜合協(xié)調(diào)職能的強(qiáng)化與行政職能的社會化同步進(jìn)行*當(dāng)代西方國家行政職能的發(fā)展趨勢7/20/202419政府職能是全部行政管理活動的核心，決定著政府管理的方向因此，轉(zhuǎn)變行政職能是我國行政管理體制改革的重中之重，也是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程3.3我國政府行政職能的轉(zhuǎn)變7/20/202420一、我國轉(zhuǎn)變政府職能的必然性和必要性是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的必然要求是適應(yīng)全球化發(fā)展趨勢的需要是機(jī)構(gòu)改革的重要前提和基礎(chǔ)轉(zhuǎn)變政府職能才能形成“小政府、大社會”，“小政府、大服務(wù)”，“小政府、大保障”的格局7/20/202421二、我國行政職能轉(zhuǎn)變的基本內(nèi)容（一）職能重心的轉(zhuǎn)變（二）職能關(guān)系的理順（三）職能方式的轉(zhuǎn)變7/20/202422（一）職能重心的轉(zhuǎn)變１、１９５６年黨和國家的重心應(yīng)該轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的軌道上來。但長達(dá)２０多年的時間，一直是重政治統(tǒng)治職能，輕社會管理職能；重階級斗爭，輕經(jīng)濟(jì)建設(shè)。２、１９７８年底黨的十一屆三中全會明確提出了把黨和國家的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來。此后，各級人民政府緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個中心，實(shí)現(xiàn)了政府職能重心的根本轉(zhuǎn)變，開創(chuàng)了我國行政管理的新局面。7/20/202423（二）職能關(guān)系的理順１、理順中央與地方、上級與下級政府之間的職能關(guān)系２、理順政府和企業(yè)之間的關(guān)系３、理順政府與市場之間的關(guān)系４、理順政府與社會的關(guān)系５、理順政府內(nèi)部各職能部門的關(guān)系7/20/202424（三）職能方式的轉(zhuǎn)變１、由運(yùn)用行政手段為主轉(zhuǎn)變?yōu)檫\(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段為主，經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和必要的行政手段相結(jié)合２、由微觀管理、直接管理為主轉(zhuǎn)向宏觀管理、間接管理為主7/20/202425四、十七大對政府職能提出的要求

健全政府職責(zé)體系,完善公共服務(wù)體系，推行電子政務(wù),強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù).

加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，規(guī)范行政行為，加強(qiáng)行政執(zhí)法部門建設(shè)，減少和規(guī)范行政審批，減少政府對微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干預(yù)。規(guī)范垂直管理部門和地方政府的關(guān)系。加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。7/20/202426案例

1997年10月29日，某市政府大院禮堂舉行首批閑置土地公開招標(biāo)拍賣出讓新聞發(fā)布會，座無虛席。主管城建工作的副市長對出席會議的八百多家在該市注冊的房地產(chǎn)開發(fā)公司的負(fù)責(zé)人鄭重宣布：從今以后，本市市長以及有關(guān)部門的負(fù)責(zé)人再也不批地了，以后的房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)用地全部公開拍賣，誰想要地就去投標(biāo)，做到公開、公正、公平。今后若出現(xiàn)我們給誰批地，可以向監(jiān)察、紀(jì)檢部門告發(fā)！7/20/202427該案例涉及了行政管理中的哪些職能？體現(xiàn)了行政職能轉(zhuǎn)變的哪些趨勢？?7/20/202428案例：深圳“行政三分改革”

２００３年１月，深圳推出“行政三分制”

改革。其做法是，按照決策、執(zhí)行和監(jiān)督三項(xiàng)管理職能相對分離、制約和協(xié)調(diào)的原則對現(xiàn)有政府部門進(jìn)行重組。重組的過程中按照大行業(yè)、大系統(tǒng)組建幾個決策部門。然后在這些決策部門涉及的范圍之內(nèi)，組建專業(yè)化的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。執(zhí)行機(jī)構(gòu)重組基本是按照專務(wù)、專責(zé)、專管的模式進(jìn)行。監(jiān)察局和審計(jì)局將作為監(jiān)督部門直屬市長管轄。

比如作為試點(diǎn)單位之——深圳市交通局，重組前市交通局下面每個區(qū)還有一個交通分局，區(qū)分局的機(jī)構(gòu)設(shè)置和市局基本上下對口，每一個分局什么業(yè)務(wù)都有，五臟俱全。市交通局既制定政策又負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)行。

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實(shí)行“行政三分制”后，根據(jù)交通局的職能，組建了規(guī)費(fèi)征收辦、稽查分局等８個專業(yè)分局，作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)的專業(yè)分局，突出了專務(wù)、專責(zé)、專管的原則，全市的規(guī)費(fèi)、稽查等業(yè)務(wù)都由相應(yīng)的專業(yè)分局統(tǒng)管，執(zhí)行業(yè)務(wù)全部交到下面的８個專業(yè)分局。市交通局改革后作為市政府的決策部門，今后的任務(wù)是調(diào)研、預(yù)測、規(guī)范、監(jiān)管和戰(zhàn)略規(guī)劃等。設(shè)了８個專業(yè)執(zhí)行局之后，區(qū)一級的交通分局已經(jīng)不存在了，機(jī)關(guān)可能還在過去某個區(qū)的交通分局的原址上辦公，但是過去的職能都已經(jīng)變了。

執(zhí)行機(jī)構(gòu)重組中還有一項(xiàng)重要工作，就是把一些可以由社區(qū)、中介組織和其他非政府組織承擔(dān)的職能放下去。這些非政府組織同樣執(zhí)行決策部門制定的政策法規(guī)，前期政府從資金方面給予非政府組織一定的扶持，條件成熟之后實(shí)行政府監(jiān)管下的自主、自律性公共