基于產(chǎn)權(quán)理論的礦難分析

第第頁基于產(chǎn)權(quán)理論的礦難分析收稿日期：2007-01-08

作者簡介：柯瑞芬（1981-），女，湖北黃石人，武漢科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所研究人員，碩士。

（武漢科技大學(xué)中南分校經(jīng)濟(jì)研究所，湖北武漢430223）

摘要：近些年來，中國屢屢發(fā)生煤礦安全事故，“礦難”成了中國人心中最沉重、最悲涼的一個詞匯。中國遠(yuǎn)高于國外的礦難死亡率,要求我們思考礦難頻繁發(fā)生的原因。為了能夠了解礦難背后的深層次原因,最大限度地減少礦難傷亡率,本文用經(jīng)濟(jì)學(xué)上的產(chǎn)權(quán)理論來分析礦難并提出相應(yīng)的政策建議。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)權(quán)；礦難；權(quán)利束；礦業(yè)權(quán)

中圖分類號：F406.8文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

近年來，全國各地各類煤礦頻繁發(fā)生大型和特大災(zāi)難型事故，小的礦難更是接連不斷，引起社會的極大關(guān)注。2006年11月22日上午9：05，打開百度搜索網(wǎng)頁，輸入“礦難”二字，找到相關(guān)網(wǎng)頁約1，420，000篇，用時0.001秒；讓我們先來看看近幾年發(fā)生的特大礦難。2004年9月23日發(fā)生的河南大平煤礦礦難造成148人遇難；截止2004年11月24日，河北省沙河市“11•20”特別重大火災(zāi)事故目前已造成至少61名礦工遇難；2004年11月28日陜西銅川陳家山煤礦中，被困井下的166名礦工已全部遇難；山西省大同市杏兒溝煤礦事故中至少37人死亡。2005年7月11日，新疆阜康“7•11”特大瓦斯爆炸造成至少81人死亡；2005年2月14日，遼寧阜新孫家灣煤礦“2•14”特大瓦斯爆炸事故中，214名礦工喪生。2005年7月11日新疆阜康礦難83名礦工遇難；2005年11月27日，黑龍江七臺河?xùn)|風(fēng)煤礦171人遇難。

國家煤礦安全監(jiān)察局局長王顯政在2004年11月舉行的煤礦安全工作會上指出，我國從2001年到2004年10月底共發(fā)生一次死亡10人以上的特大煤礦事故188起，平均4.7天一起。根據(jù)政府統(tǒng)計，2001年，全國共發(fā)生煤礦事故2384起，死亡6078人；2002年，全國共發(fā)生煤礦事故3112起，死亡6528人；2003年，全國共發(fā)生煤礦事故4143起，死亡6424人；2004年，全國共發(fā)生煤礦事故3853起，死亡6027人；2005年，上半年全國煤礦事故死亡2672人?？紤]到尚有不少瞞報和謊報的情況，實際死亡事故數(shù)和死亡人數(shù)要遠(yuǎn)大于這個統(tǒng)計數(shù)?？赡苡腥藭f，采礦業(yè)本身就是一個高風(fēng)險行業(yè)，一年死這么多人不足為怪。不對，同樣是發(fā)展中國家的印度，其百萬噸死亡率只有我國的十分之一。我們接著再看一組數(shù)據(jù)。2003年世界煤炭產(chǎn)量約50億噸，我國煤炭產(chǎn)量為16.7噸，約占全球的35%；全球煤礦事故死亡人數(shù)約8000人，我國為6334人，占全球的近80%，是世界其他主要采煤國死亡總?cè)藬?shù)的數(shù)倍;我國的百萬噸死亡率接近4，是美國的100倍，南非的30倍（2003年美國為0.039，俄羅斯為0.34，南非為0.13）。見表1-1。

表1-1，2003年四國煤炭百萬噸死亡率

一、產(chǎn)權(quán)與礦難

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，不同的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)可以導(dǎo)致同一個體做出不同的行為。因此，產(chǎn)權(quán)安排是分析礦難的一個很好的視角。

產(chǎn)權(quán)的定義有很多，一個被羅馬法、普通法、馬克思和恩格斯以及現(xiàn)行的法律和經(jīng)濟(jì)研究者基本同意的產(chǎn)權(quán)定義為：“產(chǎn)權(quán)不是指人與物之間的關(guān)系，而是指由物的存在及關(guān)于它們的使用所引起的人們之間相互認(rèn)可的行為關(guān)系。產(chǎn)權(quán)安排確定了每個人相應(yīng)于物時的行為規(guī)范，每個人都必須遵守他與其他人之間的相互關(guān)系，或承擔(dān)不遵守這種關(guān)系的成本?！盵1]

完備的產(chǎn)權(quán)應(yīng)該包括資源利用的所有權(quán)利。這些所有權(quán)利就構(gòu)成了“權(quán)利束”。權(quán)利束是一個總量概念，即產(chǎn)權(quán)是由很多權(quán)利構(gòu)成的，如產(chǎn)權(quán)的排他性、收益性、可讓渡性、可分割性。如果權(quán)利所有者對他擁有的權(quán)利有排他性的使用權(quán)、收益的獨享權(quán)和自由的轉(zhuǎn)讓權(quán)，就稱他所擁有的產(chǎn)權(quán)是完備的。如果這方面的權(quán)能受到限制或禁止，就稱為產(chǎn)權(quán)的殘缺。完備性和排他性的產(chǎn)權(quán)通常是明晰的，而殘缺性和排他性的產(chǎn)權(quán)往往是模糊的。產(chǎn)權(quán)由三要素組成：使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)。產(chǎn)權(quán)三要素的關(guān)系是，使用權(quán)在一定程度上決定收益權(quán)，也就是說使用權(quán)的完全歸屬并不表示收益權(quán)的完全歸屬。比如農(nóng)戶租種地主的土地，使用權(quán)歸農(nóng)戶，但收益兩家要分成；轉(zhuǎn)讓權(quán)在產(chǎn)權(quán)三要素中具有決定性意義，轉(zhuǎn)讓權(quán)決定使用權(quán)和收益權(quán)。就我國的煤礦企業(yè)來說，大致有國有企業(yè)和私人或集體承包企業(yè)兩類。煤炭屬于礦產(chǎn)資源，按照我國現(xiàn)行憲法第九條之規(guī)定，我國礦藏屬于國家所有。所以無論是國有煤企還是私人、集體煤企，僅有使用權(quán)和部分的收益權(quán)，而沒有真正意義上的轉(zhuǎn)讓權(quán)。這就決定了煤企的產(chǎn)權(quán)不清，而當(dāng)產(chǎn)權(quán)界定不清時，人們往往會通過腐敗來界定和保護(hù)產(chǎn)權(quán)，比如小煤窯的承包者通過賄賂來保持自己對小煤窯的開采權(quán)，所謂官煤勾結(jié)也就應(yīng)運而生。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，對產(chǎn)權(quán)的清晰界定和保護(hù)通常會激勵所有者節(jié)約資源。如果人們能擁有有價值的資產(chǎn)，并具有轉(zhuǎn)讓權(quán)，人們就會保護(hù)這樣的資產(chǎn)。當(dāng)人們擁有這樣的資產(chǎn)時，會避免耗盡資產(chǎn)，并盡可能對其所擁有的稀缺資源進(jìn)行最佳的長期應(yīng)用。

大量實證研究證明，現(xiàn)代社會中，保護(hù)資產(chǎn)，包括保護(hù)礦產(chǎn)資源和自然資源，在很大程度上要借助于清晰界定的產(chǎn)權(quán)。一項研究表明，在津巴布韋將瀕臨滅絕的非洲象的產(chǎn)權(quán)分派給當(dāng)?shù)卮迩f之后，偷獵現(xiàn)象迅速得到了制止，大象的頭數(shù)也得到了大幅度增長。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，在許多情況下，如果使礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)變得可交易，從而使希望在礦產(chǎn)資源上進(jìn)行長期投資的人能有機(jī)會和較大的可能賺取長期的物質(zhì)回報，礦產(chǎn)資源就可能得到保護(hù)。如果沒有從制度上保證資源使用者從保護(hù)資源中得到收益，他們就會不顧資源枯竭和環(huán)境惡化去實現(xiàn)生產(chǎn)目標(biāo)，給自己帶來政治上和職業(yè)上的回報。既然煤炭資源不屬于任何具體的個人，也就不會有人來阻止對煤炭資源的過度利用，以及過度利用中產(chǎn)生的一系列外部效應(yīng)（如環(huán)境的破壞，人員的傷亡等）。孟子曾說，有恒產(chǎn)者有恒心。所謂恒產(chǎn)即是財產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬明晰，所謂恒心則指對將來的收益有明確的預(yù)期?；蛘咭部梢哉f，若財產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬不明晰，則財產(chǎn)利益相關(guān)方對財產(chǎn)未來的收益不會有明確的預(yù)期，期望各方增加投入以增進(jìn)財產(chǎn)的未來回報就很不現(xiàn)實了。由于當(dāng)前我國煤炭資源產(chǎn)權(quán)在事實上的不明晰，致使開采者沒有對未來利益產(chǎn)生穩(wěn)定的預(yù)期，所以只能盡快地追求回報，安全生產(chǎn)設(shè)施的建設(shè)跟不上。[2]

目前的煤炭資源國有、有償開采的制度框架不能夠有效激勵各方利益主體重視安全問題，這成為礦難不斷的一個原因。在國有大礦，相關(guān)決策者及經(jīng)營者往往只顧完成自己任期內(nèi)甚至當(dāng)年當(dāng)季的產(chǎn)量、利潤、安全等短期指標(biāo)，傾向于忽視甚至犧牲長期投入，導(dǎo)致安全投入低于正常水平，而中小煤礦的承包者由于承包期短，承包權(quán)價格低，也不愿意在安全設(shè)備這種長期投入方面消耗過多資金，存在僥幸心理。在現(xiàn)有的產(chǎn)權(quán)安排和激勵制度下，礦主，主要是非國有性質(zhì)的礦主，將傾向于在最少時間內(nèi)，以最少的成本獲取最大的利潤，而不會追求長期的利益，也不會制訂長期發(fā)展計劃。因此，礦主一定會選擇“竭澤而漁”的策略，即使發(fā)生事故，由于礦主并不擁有礦的產(chǎn)權(quán)，他可以馬上收拾“金銀細(xì)軟”，抬腿走人，不必?fù)?dān)心和尚跑了以后，廟被充公。同樣，由于采取短期策略，礦主將傾向于選擇短期的投入而避免長期投資，比如設(shè)備投入。所以，現(xiàn)有的礦山開采權(quán)制度，由于所有者和經(jīng)營者分離，而所有者未能行使監(jiān)督權(quán)力，致使經(jīng)營者的利益與所有者的利益出現(xiàn)分歧。這也解釋了為什么產(chǎn)量占三分之二的國有大中型煤礦的每年礦難人數(shù)占總礦難人數(shù)的三分之一，而產(chǎn)量只占三分之一的私有煤礦的礦難人數(shù)卻占到了總礦難人數(shù)的三分之二。張維迎教授認(rèn)為，如果給予礦主對于礦山的長期（或永久）產(chǎn)權(quán)，礦難會大大減少。所以我們認(rèn)為，從產(chǎn)權(quán)角度來說，礦難頻繁在于煤礦資源產(chǎn)權(quán)不清所帶來的利益相關(guān)者的不穩(wěn)定預(yù)期，這種不穩(wěn)定預(yù)期導(dǎo)致對企業(yè)安全設(shè)施投入的不足，以及對煤炭資源的掠奪性開采，自然環(huán)境的污染破壞。因此，如何從制度上保障煤礦資源利益相關(guān)者的穩(wěn)定預(yù)期，特別是長期的穩(wěn)定的收益預(yù)期，應(yīng)是當(dāng)務(wù)之急。[3]

二、礦業(yè)權(quán)改革勢在必行

礦業(yè)權(quán)是指自然人、法人和其他社會組織依法享有的，在一定的區(qū)域和期限內(nèi)，進(jìn)行礦產(chǎn)資源勘查或開采等一系列經(jīng)濟(jì)活動的權(quán)利。礦業(yè)權(quán)劃分為探礦權(quán)和采礦權(quán)。探礦權(quán)是指探礦人在依法取得的勘查許可證規(guī)定的范圍和期限內(nèi)，勘查礦產(chǎn)資源的權(quán)利。采礦權(quán)是指采礦權(quán)人在依法取得的采礦許可證規(guī)定的范圍和期限內(nèi)，開采礦產(chǎn)資源的權(quán)利。

然而，其中一些煤礦的采礦權(quán)卻以近乎無償?shù)姆绞奖灰恍┩顿Y者取得，現(xiàn)行管理體制下，很多私人投資者通過無償劃撥方式或者僅僅象征性繳納一筆手續(xù)費，即可獲得煤礦開采權(quán)。開采出煤炭后，礦主只需按銷售收入的1%左右繳納一筆資源補(bǔ)償費?，F(xiàn)有的利益分配格局和激勵機(jī)制下，國家受損，私人獲益。很多私人投資者獲得采礦權(quán)后，一年時間即可收回成本，第二年即可獲得高額利潤。在這種情況下，一些黑心老板為了短期利益，與當(dāng)?shù)卣賳T勾結(jié)，置最起碼的安全標(biāo)準(zhǔn)和安全投入于不顧，瘋狂追逐短期利益。這也在客觀上為“官煤勾結(jié)”這種腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生提供了動力和土壤。

改革礦業(yè)權(quán)就是把煤礦礦藏資源費的收取，由現(xiàn)在的以產(chǎn)量和銷售收入為基數(shù)，改作以儲量為基數(shù)。一個礦主占用了一定的煤炭儲量，決不能先開采后繳納資源補(bǔ)償費，而是在獲得開采權(quán)之前就必須繳納一筆“資源占用費”。礦業(yè)權(quán)改革有望改變目前煤礦開采中存在的產(chǎn)權(quán)不清和利益分配嚴(yán)重倒掛的現(xiàn)象。明晰采礦權(quán)歸屬帶來的一個好處就是激勵煤礦投資者著眼于長遠(yuǎn)預(yù)期，按照政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)增加安全投入以提高煤礦開采的安全系數(shù)。投資者尚未開采即付出了大筆“資源占有費”，為了收回成本和賺取利潤，必然想方設(shè)法增加安全系數(shù)以延長開采周期。否則，一旦發(fā)生礦難事故，他們的投資將前功盡棄。

1996年，國家確定了“礦產(chǎn)資源屬于國家所有，實行有償開采”的原則，礦業(yè)權(quán)市場化改革由此上路。2003年6月，國土資源部出臺了《探礦權(quán)采礦權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌管理辦法（試行）》，允許探礦權(quán)、采礦權(quán)的招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓。但是，礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)數(shù)量不大，礦權(quán)一級市場仍然處于扭曲狀態(tài)，從而導(dǎo)致二級市場的真實市場價格難以形成，限制了礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)。

資源價格過低限制礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)。[4\]改革開放以后，資源配置方式開始轉(zhuǎn)型，煤炭行業(yè)由此催生了礦產(chǎn)資源法，明確了資源的有償使用原則：對于已經(jīng)通過行政劃撥獲得資源的企業(yè)，國家按產(chǎn)量或銷量收取資源稅和資源補(bǔ)償費；對于新設(shè)立的礦權(quán)，國家根據(jù)儲藏量收取一定的資源費用。但是，無論是獲取新設(shè)立礦權(quán)所支付的費用，還是轉(zhuǎn)讓礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓費，其價格都比較低，大致為0.3―0.6元/噸。這實質(zhì)是低估了的資源價格，不能反映資源的真實價值。由于資源價格低，投資者可以以低廉的價格從國家手中獲取新設(shè)立的礦權(quán)，這促進(jìn)了一級市場在產(chǎn)權(quán)市場中的繁榮；但是，對資源價格的低估卻加大了二級市場產(chǎn)權(quán)交易的難度。

三、政策建議

（一）轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式和能源消費結(jié)構(gòu)，緩解經(jīng)濟(jì)增長對煤炭資源的過度依賴

我國目前粗放型的經(jīng)濟(jì)增長方式仍未徹底轉(zhuǎn)變，由此導(dǎo)致對包括煤炭在內(nèi)的能源需求加大。采礦企業(yè)受利潤驅(qū)使，必然有很強(qiáng)的超產(chǎn)擴(kuò)產(chǎn)的沖動。中國的能源消費以煤炭為主，這也加重了對煤炭的依賴。因此，需要盡快從高投入、高消費、高排放、低效率的粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變?yōu)榈屯度?、低消耗、低排放、高效率的資源節(jié)約型經(jīng)濟(jì)增長方式。同時，積極開發(fā)新能源，改變目前能源結(jié)構(gòu)中對煤炭的過度依賴。例如，我國目前核電、水電的開發(fā)遠(yuǎn)低于世界平均水平，提高核發(fā)電和水能發(fā)電水平可以極大地減少對煤炭資源的消耗，是減少礦難事故的重要舉措。

(二)引進(jìn)先進(jìn)、適用的勘礦、采礦設(shè)備，吸引高素質(zhì)人才，強(qiáng)化采煤業(yè)的技術(shù)和管理水平

與發(fā)達(dá)國家相比，我國采煤業(yè)在設(shè)備、技術(shù)和人才方面都比較落后，因此不僅要引進(jìn)先進(jìn)的勘礦、采礦設(shè)備和高素質(zhì)人才，而且還要自主研發(fā)應(yīng)用符合我國國情的安全技術(shù)裝備，提高預(yù)防救災(zāi)能力。當(dāng)前，包括國有企業(yè)在內(nèi)的采煤企業(yè)普遍缺乏高素質(zhì)人才，而且人才流失現(xiàn)象嚴(yán)重。企業(yè)待遇低，工作環(huán)境差是企業(yè)留不住人才的一個重要原因。因此，煤炭企業(yè)要提高待遇，建立留住人才和吸引人才的機(jī)制。

（三）各級政府應(yīng)加強(qiáng)煤礦安全監(jiān)察工作，嚴(yán)格執(zhí)法，提高礦難發(fā)生后的賠償標(biāo)準(zhǔn)和懲罰力度，建立“死不起人”和“出不起事”的制度安排

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為：從制度功能實現(xiàn)角度看，只有規(guī)則，制度是不完整的。而制度的執(zhí)行規(guī)則，則主要表現(xiàn)在對違規(guī)行為的處罰上，有法不依比無法可依更可怕。檢驗一個國家的制度實施機(jī)制是否有效（或是具有強(qiáng)制性）主要看違約成本的高低。目前，全國尚未建立統(tǒng)一的礦難賠償標(biāo)準(zhǔn)，在有些礦難中，礦主僅給幾千元至幾萬元就匆匆打發(fā)死難者家屬。過低的賠償金使得礦主認(rèn)為與其增加安全生產(chǎn)投入，不如在礦難發(fā)生后直接賠錢更劃算，于是“寧肯賠棺材也不買藥”。這種情況下，國家應(yīng)制定一個統(tǒng)一的最低賠償標(biāo)準(zhǔn)，各省各地區(qū)礦難賠償標(biāo)準(zhǔn)只能高于全國標(biāo)準(zhǔn)，而不能低于這個標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，應(yīng)建立一個高標(biāo)準(zhǔn)的賠償金制度，就會對礦主產(chǎn)生一個穩(wěn)定而清楚的預(yù)期：高風(fēng)險戰(zhàn)略可能會使自己賠個精光，從而使礦主改變策略，加強(qiáng)安全投入。經(jīng)營不善者倒閉，有能力者進(jìn)入，也有利于煤炭行業(yè)形成良性的進(jìn)入退出機(jī)制。[5]

（四）改革礦業(yè)權(quán)，實行煤炭采礦權(quán)市場化，調(diào)整和開征資源稅

第一，煤炭采礦權(quán)實行市場化。只有煤礦資源永久歸屬公司的股東所有，且可以分割轉(zhuǎn)讓繼承抵押拍賣賠付，經(jīng)理們才有動力進(jìn)行長期投資，短期行為才可以避免，礦工們也不必再擔(dān)心老板在事故后逃逸：你跑了、礦權(quán)可以拍賣了賠付。其次，將煤礦安全監(jiān)管引入市場化的專業(yè)機(jī)構(gòu)：比如競爭性的保險公司。政府強(qiáng)制規(guī)定煤礦業(yè)主必須為礦工投保，且通過了有資格的保險公司的安全認(rèn)證方可營業(yè)。保險公司比行政官員更有動力拒絕勾結(jié)，會雇傭?qū)I(yè)職員認(rèn)真跟蹤考察煤礦的安全設(shè)備及操作流程，并給予恰當(dāng)?shù)脑u估。因為一旦懈怠，虧損的將是保險公司自己。

第二，制訂《采礦權(quán)交易法》。該法對