政策工具研究類型學(xué)分析

分析框架三、本文分析思路薩拉蒙胡德薩瓦斯奧斯本一、分類研究的意義二、學(xué)者們的研究綜述分類是選擇、應(yīng)用的基礎(chǔ)工具主義途徑認(rèn)為，為了使用恰當(dāng)?shù)墓ぞ邔⒄呤∞D(zhuǎn)化為政策成功，政策工具研究應(yīng)區(qū)分工具間的屬性和特點(diǎn)，了解特殊工具的內(nèi)在作用機(jī)制，以便于辨別、提煉具有普遍適用性的工具，擴(kuò)大其適用范圍。政策工具分類的意義在于，分類總是要根據(jù)一定的規(guī)則來(lái)進(jìn)行的，而這些規(guī)則正是根據(jù)工具之間的不同特性得出來(lái)的。正確的劃分政策工具是正確地選擇工具提供的前提，了解工具箱里面的每個(gè)工具的特點(diǎn)才能快速的，有效地選擇工具，并結(jié)合實(shí)際的運(yùn)用。奧斯本和蓋布勒的36支箭特許經(jīng)營(yíng)、技術(shù)支持公私伙伴關(guān)系、信息公共部門(mén)之間的伙伴關(guān)系介紹推薦、半公半私的企業(yè)志愿者服務(wù)、公營(yíng)企業(yè)有價(jià)證券、采購(gòu)后果費(fèi)、保險(xiǎn)催化非政府行為、獎(jiǎng)勵(lì)召集非政府領(lǐng)導(dǎo)人開(kāi)會(huì)改變公共投資政策政府施加壓力

建立規(guī)章制度和制裁手段管制或放松管制進(jìn)行監(jiān)督和調(diào)查頒發(fā)許可證稅收政策撥款補(bǔ)助貸款貸款擔(dān)保合同承包種子資金股權(quán)投資自愿者協(xié)會(huì)共同生產(chǎn)或自力經(jīng)營(yíng)回報(bào)性安排需求管理財(cái)產(chǎn)的出售、交換和使用重新構(gòu)造市場(chǎng)

傳統(tǒng)類創(chuàng)新類先鋒類簡(jiǎn)析

在傳統(tǒng)性工具中更多的是涉及到非經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的任務(wù)，即使是涉及到經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的行為，政府在其中的主導(dǎo)性大，比如撥款、補(bǔ)貼、補(bǔ)助。20世紀(jì)初美籍奧地利經(jīng)濟(jì)學(xué)家熊彼德系統(tǒng)地提出了創(chuàng)新的概念，他認(rèn)為創(chuàng)新是建立一種新的生產(chǎn)要素組合的生產(chǎn)函數(shù)，他明確的提出了“新的或重新組合的或再次發(fā)現(xiàn)的知識(shí)被引入經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的過(guò)程”稱為創(chuàng)新。其中這個(gè)新組合中就包括了采用新的生產(chǎn)方式，實(shí)行新的企業(yè)組織形式。如果我們套用熊彼德在企業(yè)中關(guān)于創(chuàng)新的論述，那么在政府工具中，這些創(chuàng)新性的工具因該是政府建立一種新的生產(chǎn)要素組合的工具，這些工具采用了公共物品提供的一種新的生產(chǎn)方式，實(shí)行了一種新的治理形式。這個(gè)推理正好能很好的解釋這些創(chuàng)新性工具的特點(diǎn)。在這些創(chuàng)新性工具中更多的采用了私營(yíng)部門(mén)來(lái)提供公共物品和公共服務(wù)，政府則致力創(chuàng)建“掌舵型組織”。正如奧斯本自己所言“私營(yíng)部門(mén)不擅長(zhǎng)于上述第一份清單上列出的任務(wù)，但卻能很好地履行第二份清單上的任務(wù)。當(dāng)任務(wù)是經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的，或者是屬于投資導(dǎo)向的時(shí)候，私營(yíng)部門(mén)比公營(yíng)部門(mén)或第三部門(mén)有效得多。在效法別人的成功經(jīng)驗(yàn)方面私營(yíng)部門(mén)也更有效，因?yàn)橛欣蓤D會(huì)吸引投資者，并驅(qū)使私營(yíng)公司去模仿它們的成功競(jìng)爭(zhēng)者。”薩瓦斯在提出提供物品和服務(wù)的不同機(jī)制之前對(duì)物品和服務(wù)進(jìn)行了分類。這里的邏輯聯(lián)系可以這樣理解，物品和服務(wù)是不同提供機(jī)制的對(duì)象，這些物品和服務(wù)的分類的結(jié)果在某種程度上就確定了政府和非政府機(jī)構(gòu)在物品和服務(wù)提供中所扮演的角色。所以薩瓦斯在進(jìn)行機(jī)制的分類之前介紹了兩個(gè)重要的前提前提一、通過(guò)在消費(fèi)的競(jìng)爭(zhēng)性和使用的排他性這兩個(gè)緯度，我們可以將物品和服務(wù)進(jìn)行分類易于排他難于排他個(gè)人消費(fèi)個(gè)人物品（食品、衣服、住房）公用資源（海魚(yú)）共同消費(fèi)可收費(fèi)物品（有線電視、電話、電力）集體物品(國(guó)防、治安)表一依據(jù)內(nèi)在特性劃分的四種物品前提二、服務(wù)的提供、安排和生產(chǎn)消費(fèi)者直接獲得或接受服務(wù)，他們的范圍很廣，可以是個(gè)人、私人組織、政府機(jī)構(gòu)等。生產(chǎn)者和企業(yè)中的生產(chǎn)者的概念大體一致，他們直接組織生產(chǎn)、或者直接向消費(fèi)者提供服務(wù)。在以往的政府管理理念中，生產(chǎn)者限制在政府機(jī)構(gòu)，而在新的治理理念中，服務(wù)的生產(chǎn)這的外延擴(kuò)大到了私人企業(yè)、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)、市民志愿組織，有時(shí)甚至是消費(fèi)者自己。服務(wù)的安排者是指派生產(chǎn)者給消費(fèi)者，指派消費(fèi)者給生產(chǎn)者，或選擇服務(wù)的生產(chǎn)者。在一般情況下，安排者是政府機(jī)構(gòu)，不過(guò)有時(shí)自愿組織或消費(fèi)者自己也可以成為服務(wù)的安排者表二公共服務(wù)提供的制度安排服務(wù)安排安排者生產(chǎn)者誰(shuí)支付成本政府服務(wù)政府政府政府政府出售消費(fèi)者政府消費(fèi)者政府間協(xié)議政府（1）政府（2）政府（1）合同承包政府私營(yíng)部門(mén)政府特許經(jīng)營(yíng)（排他）政府私營(yíng)部門(mén)消費(fèi)者特許經(jīng)營(yíng)（非排他）政府和消費(fèi)者私營(yíng)部門(mén)消費(fèi)者補(bǔ)助政府和消費(fèi)者私營(yíng)部門(mén)政府和消費(fèi)者憑單制消費(fèi)者私營(yíng)部門(mén)政府和消費(fèi)者自由市場(chǎng)消費(fèi)者私營(yíng)部門(mén)消費(fèi)者志愿服務(wù)志愿消費(fèi)者團(tuán)體志愿消費(fèi)者團(tuán)體N．A有合同承包的志愿服務(wù)志愿消費(fèi)者團(tuán)體私營(yíng)部門(mén)志愿消費(fèi)者團(tuán)體自我服務(wù)消費(fèi)者消費(fèi)者N．A簡(jiǎn)析在薩瓦斯的政策工具中，消費(fèi)者、生產(chǎn)者、安排者極為重要。這三個(gè)概念可以說(shuō)是整個(gè)民營(yíng)化的核心，是政府角色定位的基礎(chǔ)。對(duì)于許多集體物品而言，政府本質(zhì)上是一個(gè)安排者或者提供者，是一種社會(huì)工具，用來(lái)決定什么應(yīng)該通過(guò)集體去做，為誰(shuí)而做，做到什么程度或什么水平，怎樣付費(fèi)等問(wèn)題。因此薩瓦斯根據(jù)物品和服務(wù)中各個(gè)類型的特點(diǎn)，結(jié)合各種工具的優(yōu)缺點(diǎn)，進(jìn)一步提出了薩瓦斯進(jìn)一步提出了各種類型的物品適合的安排方式。胡德胡德分類的前提是以信息的接收和信息對(duì)外部的影響力這兩個(gè)控制為橫軸，以政府的四種資源為縱軸，把整個(gè)工具分為八類?？梢赃@樣說(shuō)胡德是從控制論的角度，首先將政府工具分為獲取信息工具和影響社會(huì)工具，然后根據(jù)政府所擁有的四種資源“信息節(jié)點(diǎn)、財(cái)富、權(quán)威、組織”再具體細(xì)分。政府—社會(huì)接觸面獲取信息獲取信息獲取信息獲取信息影響社會(huì)影響社會(huì)影響社會(huì)影響社會(huì)信息節(jié)點(diǎn)財(cái)富權(quán)威組織基本資源Coin信息金錢官員象征處理特定層次預(yù)定的信息一般層次定制的支付經(jīng)管理的象征個(gè)別處理大眾信息

公開(kāi)支付

普遍性象征

規(guī)模處理

表三Governmenteffectors

簡(jiǎn)析在表三中，胡德是根據(jù)政府如何利用四種資源來(lái)影響外部世界，明確的說(shuō)就是政府影響外部世界的工具。胡德認(rèn)為，政府利用信息節(jié)點(diǎn)發(fā)布建議、游說(shuō)；利用財(cái)富來(lái)開(kāi)出政府支票；利用官員的正式判斷、官方的權(quán)威來(lái)引導(dǎo)外部世界；利用組織能力的直接行動(dòng)，進(jìn)行處理?！霸贜ATO表中，這四種類型的資源并不是完全獨(dú)立于彼此的，他們?cè)谀撤N程度上是交叉的”。在應(yīng)用層次，胡德分為一般層次和特殊層次。特殊是指工具是針對(duì)特殊的、制定的人群或組織或條款，例如針對(duì)退伍軍人的政策。一般是指大范圍地影響外部世界。政府—社會(huì)接觸面獲取信息獲取信息獲取信息獲取信息影響社會(huì)影響社會(huì)影響社會(huì)影響社會(huì)節(jié)點(diǎn)接收有酬信息正式請(qǐng)求改造接受機(jī)制基本資源Coin信息金錢官員象征處理積極直接詢問(wèn)消極主動(dòng)建議檢查、視察秘密監(jiān)測(cè)未被懇求的信息未被懇求的建議義務(wù)性顯示

“十字轉(zhuǎn)門(mén)”表四:Governmentdetectors

簡(jiǎn)析表四中胡德是根據(jù)政府如何利用四種資源來(lái)獲取信息的，簡(jiǎn)單的說(shuō)就是政府獲取信息的工具。胡德認(rèn)為，政府利用信息節(jié)點(diǎn)獲取信息，利用擁有的財(cái)富購(gòu)買信息，利用官員的權(quán)威獲得信息，通過(guò)改造組織中的信息設(shè)備和訓(xùn)練員工來(lái)獲取信息，這四個(gè)方面是政府的四種資源在獲取信息上的應(yīng)用。獲取信息和影響外部世界所使用的coin都是一樣的，區(qū)別在于在獲取信息方面分為兩個(gè)層次的工具，積極的和消極的。胡德把積極解釋為政府走出自己的辦公室去獲得信息或主動(dòng)的談話，消極指政府只是在一個(gè)固定的地方等待消息或不采取談話的初始權(quán)。薩拉蒙：十五種政策工具關(guān)鍵緯度程度工具對(duì)政府績(jī)效的可能性影響有效性效率公平性可管理性合法性強(qiáng)制性低侵權(quán)責(zé)任、公共信息、稅收支出低中低中高中憑單制、保險(xiǎn)、補(bǔ)助金、政府公司、貸款保證、直接貸款、合同、標(biāo)準(zhǔn)要求、矯正稅中高中中中高經(jīng)濟(jì)管制、社會(huì)管制高高/低高低高/低直接性低侵權(quán)責(zé)任、補(bǔ)助金、貸款保證、憑單制低高低低高中稅式支出、合同、社會(huì)管制、標(biāo)準(zhǔn)要求、矯正稅低/中中低低高高保險(xiǎn)、直接貸款、經(jīng)濟(jì)管制、公共信息經(jīng)濟(jì)管制、政府公司、直接行政高中高高低表五：薩拉蒙續(xù)上表自治性低經(jīng)濟(jì)管制、社會(huì)管制、直接行政、公共信息、直接貸款、政府公司、保險(xiǎn)高低高中/低高中補(bǔ)助金、貸款保證、合同、標(biāo)準(zhǔn)要求中高中低中高憑單制、侵權(quán)責(zé)任、稅式支出、矯正稅低高中/低高/中中可見(jiàn)性低經(jīng)濟(jì)管制、社會(huì)管制、標(biāo)準(zhǔn)要求、侵權(quán)責(zé)任、保險(xiǎn)無(wú)低低低高中公共信息、合同、貸款保證、稅式支出無(wú)中中中中高直接行政、直接貸款、憑單制、政府公司、補(bǔ)助金、矯正稅無(wú)高高低低工具分類的四個(gè)基本要素1提供的產(chǎn)品類型如：公共產(chǎn)品、服務(wù)、現(xiàn)金、保護(hù)3交付系統(tǒng)如：政府部門(mén)、非營(yíng)利組織、當(dāng)?shù)卣?交付方式如：貸款、通過(guò)稅收等4規(guī)則“每一種政府工具都具有某種特征，使得其可以被識(shí)別出來(lái)”——薩拉蒙四個(gè)關(guān)鍵維度、五個(gè)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

---薩拉蒙有效性效率公平性可管理性合法性關(guān)鍵維度強(qiáng)制性直接性自治性可見(jiàn)性學(xué)者薩拉蒙羅威達(dá)爾林德狄龍

麥克唐納爾

艾莫爾

英格拉姆施奈德英格拉穆

霍萊特

拉梅什

標(biāo)準(zhǔn)政府活動(dòng)性質(zhì)

根據(jù)工具目標(biāo)工具強(qiáng)制程度工具直接行政社會(huì)規(guī)制經(jīng)濟(jì)規(guī)制合同、撥款直接貸款貸款擔(dān)保保險(xiǎn)稅收支出收費(fèi)、用者付費(fèi)債務(wù)法政府公司憑單制

規(guī)制性工具非規(guī)制性工具法律工具經(jīng)濟(jì)工具交流工具命令性激勵(lì)性能力建設(shè)系統(tǒng)變化激勵(lì)能力建設(shè)符號(hào)、規(guī)勸學(xué)習(xí)權(quán)威經(jīng)濟(jì)誘因能力建設(shè)符號(hào)、規(guī)勸自愿性強(qiáng)制性混合性其他學(xué)者本文的分類思路在上面介紹的學(xué)者中，他們所采用的分類或者是組織的類型，或者是權(quán)力的類型，這些標(biāo)準(zhǔn)是從靜態(tài)分析角度歸納公共服務(wù)、物品提供方式的不同制度安排。本文嘗試從動(dòng)態(tài)分析角度來(lái)分析，可以從依賴政府制度安排向更多依靠私營(yíng)部門(mén)的制度安排過(guò)渡。詹姆斯·

N·羅西瑙（JamesN.Rosenau）和恩斯特-奧托·切姆佩（Ernst-OttoCzempie）在的《沒(méi)有政府的治理》中指出，治理（governance）實(shí)質(zhì)上就是為了實(shí)現(xiàn)公共的目標(biāo)而采取的集體行動(dòng)。與統(tǒng)治（government）相比，治理是一種內(nèi)涵更為豐富的概念，它既包括政府或正式的機(jī)制，又包括非政府或非正式的機(jī)制。而治理工具的變化正好反映了這樣一個(gè)從統(tǒng)治到治理理念的改變過(guò)程。四主體角色變化圖設(shè)計(jì)這個(gè)圖的最終目的是要來(lái)說(shuō)明作為公共物品和服務(wù)的多元模式，在這個(gè)模式在中四個(gè)主體——政府、私營(yíng)部門(mén)、志愿組織、消費(fèi)者的不同排列組合是造成不同治理工具的原因。就像下面的連續(xù)圖所表現(xiàn)的，在模型的一端時(shí)公共機(jī)構(gòu)，另一端是私營(yíng)部門(mén)或非盈利部門(mén)，而中間部分是既非私人又非公共組織，這樣的連續(xù)體模型給公私合作提供了遠(yuǎn)景和內(nèi)涵，四個(gè)主體的不同組合這將促使不同治理工具的應(yīng)用。連續(xù)體模型在政府制度安排中，政府承擔(dān)了全部的責(zé)任，包括經(jīng)濟(jì)責(zé)任和社會(huì)責(zé)任。在慢慢的轉(zhuǎn)變過(guò)程中，就引進(jìn)了委托代理的管理方式，通過(guò)合同外包，特許經(jīng)營(yíng)，補(bǔ)貼等這些形式來(lái)實(shí)現(xiàn)。在委托代理中，政府把實(shí)際的生產(chǎn)活動(dòng)委托給民營(yíng)部門(mén)，在部分領(lǐng)域，經(jīng)營(yíng)權(quán)的退出，而在這個(gè)變化過(guò)程中，政府從生產(chǎn)者退到了幕后，以安排者的身份自居。私營(yíng)部門(mén)通過(guò)承擔(dān)合同，在一些以前沒(méi)有涉及的基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域中承擔(dān)生產(chǎn)者的擔(dān)子。政府制度安排

非政府制度安排政府政府間政府合同政府政府特許自由志愿自我服務(wù)協(xié)議出售外包補(bǔ)助贈(zèng)券經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)服務(wù)服務(wù)在這些組合中，政府的主導(dǎo)性大將是一種重政府強(qiáng)制力的工具。私營(yíng)部門(mén)的比重大將會(huì)是經(jīng)濟(jì)誘因的工具。而在信息工具類中，政府的約束是一種軟約束的。綜上，政府、私營(yíng)部門(mén)、志愿組織、消費(fèi)者這四個(gè)主體在提供公共物品和服務(wù)中的不同排列組合，每個(gè)組合就是一種工具，在每個(gè)工具中四個(gè)主體的作用不同，而造成工具的影響方式不同。以強(qiáng)制力來(lái)影響可以列入規(guī)制工具中，以經(jīng)濟(jì)誘因?yàn)橛绊懛绞娇梢砸?guī)在經(jīng)濟(jì)誘因工具中，以軟約束為影響方式的可以放在信息工具欄中。三分法所以在此基礎(chǔ)上，本文采用三分法，分為規(guī)制性工具、經(jīng)濟(jì)誘因工具和信息工具。劃分的標(biāo)準(zhǔn)采用政府在各個(gè)工具中強(qiáng)制力的遞減。規(guī)制性工具具體可以分為：規(guī)制工具是政府采取了強(qiáng)制力來(lái)使目標(biāo)團(tuán)體達(dá)到某種要求。經(jīng)濟(jì)誘因工具有下列形式：經(jīng)濟(jì)誘因工具是政府采取了經(jīng)濟(jì)手段來(lái)達(dá)到要求的特征。最大的優(yōu)點(diǎn)是目標(biāo)群體具有較強(qiáng)的積極性，有動(dòng)力。信息工具：政府利用在擁有信息方面的優(yōu)勢(shì)，利用信息來(lái)引導(dǎo)社會(huì)的發(fā)展。行政指導(dǎo)信息發(fā)布認(rèn)證意識(shí)形態(tài)儀式、象征志愿組織稅收、支付補(bǔ)貼、用者付費(fèi)憑單制、合同貸款產(chǎn)權(quán)確定、交易直接行政經(jīng)濟(jì)管制社會(huì)管制規(guī)制工具經(jīng)濟(jì)誘因信息工具治理水污染工具類型具體方式規(guī)制工具許可證制度取水許可證、廢棄物傾倒許可證標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立污水排放標(biāo)準(zhǔn)行政處罰停產(chǎn)關(guān)閉經(jīng)濟(jì)誘因工具稅收排污稅排污收費(fèi)制度排污費(fèi)水權(quán)交易信息工具定期公告環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)ISOISO/DIS19011《質(zhì)量或環(huán)境審核指南》空氣指數(shù)空氣指數(shù)級(jí)別簡(jiǎn)析這個(gè)以政府、私營(yíng)組織、志愿性團(tuán)體、消費(fèi)者的組合變化為突破口，以各個(gè)主體在不同的工具中作用性差異，而采取的強(qiáng)制力強(qiáng)弱不同的分類中，優(yōu)點(diǎn)是能很明顯的看出每個(gè)工具中各主體的角色。就像薩瓦斯的