如何運用問題導(dǎo)向績效審計模式

如何運用問題導(dǎo)向績效審計模式？所謂績效審計模式，是進(jìn)行績效審計的總思路或總策略，它貫穿績效審計的整個過程，不僅規(guī)定了績效審計的切入點，而且規(guī)定了績效審計的主要方向、重點和審計范圍；不僅決定著績效審計的具體方法和運用，而且決定著績效審計最終的結(jié)論與建議。最高審計機關(guān)國際組織倡導(dǎo)兩種主要的績效審計模式：結(jié)果為導(dǎo)向模式和問題為導(dǎo)向模式。其中問題導(dǎo)向模式被西方國家廣泛采用。一、問題導(dǎo)向績效審計模式的含義及特征該模式審計的主要任務(wù)是核對問題的存在，并從不同角度分析其原因，在此基礎(chǔ)上通過完善相應(yīng)的體制、機制、制度等推進(jìn)問題的解決，達(dá)到發(fā)揮審計建設(shè)性作用的目的。在這一模式下，缺點和問題是審計的起始點，而不是審計的結(jié)束。與傳統(tǒng)的財務(wù)審計相比，問題導(dǎo)向型績效審計具有不同的特征：在審計對象方面，傳統(tǒng)財務(wù)收支審計關(guān)注的是單位、資金或項目，問題導(dǎo)向型績效審計關(guān)注的是在資金績效、管理效能、體制效率等方面存在突出問題的重要領(lǐng)域；在審計目標(biāo)方面，財務(wù)收支審計突出查處問題，問題導(dǎo)向型績效審計著力通過改進(jìn)體制、機制和管理等解決問題，促進(jìn)績效水平的提高；在審計內(nèi)容方面，財務(wù)收支審計重點審計財政財務(wù)收支的真實、合法，問題導(dǎo)向型績效審計重點關(guān)注問題的表現(xiàn)、對績效的影響及成因分析；在審計成果運用方面，財務(wù)收支審計致力于查處問題金額、發(fā)現(xiàn)案件線索數(shù)量，問題導(dǎo)向型績效審計則致力于從揭露問題入手、以解決問題為目的。二、問題導(dǎo)向績效審計模式的應(yīng)用優(yōu)勢首先，這一模式在結(jié)合型績效審計中的應(yīng)用前景廣闊。所謂結(jié)合型績效審計項目，是指從已立項項目的審計內(nèi)容中，選取某個或者某些重點事項作為績效審計工作的切入點，圍繞績效工作目標(biāo)，從財政財務(wù)收支、業(yè)務(wù)運作、管理活動和體制機制等角度對該事項進(jìn)行審查、分析和評價。而這個結(jié)合點的選擇，大多數(shù)是在以往的審計中或本次審計中發(fā)現(xiàn)的某一個或某一方面影響績效的突出問題。結(jié)合型績效審計項目的“結(jié)合點”特征，決定了問題導(dǎo)向型績效審計的廣泛應(yīng)用前景。其次，這一模式對于實現(xiàn)績效審計目標(biāo)、提高審計效率具有重要意義。一是有利于審計目標(biāo)的實現(xiàn)，它幫助審計人員對審計事項的合理性作出判斷，輔助審計人員進(jìn)行職業(yè)判斷，從而實現(xiàn)審計目標(biāo)；二是有利于提高審計效率，它幫助審計人員圍繞審計立項設(shè)定的目標(biāo)和內(nèi)容，對審計事項的必要性作出判斷，從而明確審計工作內(nèi)容，有利于突出審計工作重點。最后，這一模式可以部分解決績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)匱乏的問題。恰當(dāng)?shù)脑u價標(biāo)準(zhǔn)對于一個成功的績效審計項目來說是否一定必要？如果一個績效審計項目已經(jīng)清晰地描述了影響績效的重要問題，嚴(yán)密地論證了問題產(chǎn)生的各種原因，并提出了操作性很強的審計建議，那么無論它是否有確定的績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)，該項目的績效審計（分析）報告已能被報告使用者充分理解和使用，并發(fā)揮審計的建議性功能。三、問題導(dǎo)向績效審計模式的應(yīng)用路徑在具體實踐應(yīng)用中，問題導(dǎo)向型績效審計需要著重把握以下幾個關(guān)鍵點：一是從問題出發(fā)確定立項選擇。項目的選擇是問題導(dǎo)向型績效審計的關(guān)鍵，直接決定著項目的成敗，在項目的選擇中要注重三個環(huán)節(jié)。一是注重項目選擇來源渠道的廣泛性。建立健全審計信息資料庫，將以往年度審計和審計調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的突出問題以及通過網(wǎng)絡(luò)、新聞媒體、群眾呼聲等各種渠道收集的信息記錄在案，進(jìn)行分析整理，發(fā)現(xiàn)信息背后隱藏的重大問題和深層次矛盾，為立項選擇提供依據(jù)。二是注重項目關(guān)注問題的實地調(diào)查和多方確認(rèn)。對于擬選擇的項目，要針對準(zhǔn)備關(guān)注的突出問題進(jìn)行多渠道的信息收集，必要時進(jìn)行初步實地調(diào)查，多方確認(rèn)問題的存在、確認(rèn)問題對資金效益、行政效能、工作效果、體制效率等的重要性，以保證項目立項的可行性。三是注重項目效果的預(yù)見性分析。對項目的效果進(jìn)行分析預(yù)測，確認(rèn)被審計對象在解決影響績效的突出問題方面具有可改進(jìn)的空間，審計成果可利用程度高，使選定項目的績效目標(biāo)明確。二是通過分解問題確定審計的主要內(nèi)容。項目確定后，結(jié)合審前調(diào)查了解的情況，按照問題導(dǎo)向模式的基本方法，將審計要回答的總括性問題，自上而下分解為多個層次的子問題，形成“邏輯結(jié)構(gòu)樹”。通過不斷發(fā)展邏輯結(jié)構(gòu)樹直至最低層，確定審計組的基本審計任務(wù)，確定完成審計工作所需的資源，合理分配審計人員的工作。該邏輯結(jié)構(gòu)樹可以幫助審計人員明確審計目標(biāo)，從雜亂無章的信息中，篩選出有價值的審計證據(jù)，并用這些證據(jù)搭建出一座通往審計目標(biāo)的橋梁。三是對問題產(chǎn)生的原因進(jìn)行綜合提煉。問題的原因分析是問題導(dǎo)向型績效審計的主要內(nèi)容，但原因分析不能僅僅立足于表面的、直觀的現(xiàn)象分析，而是要加強對審計發(fā)現(xiàn)問題的分析和歸納提煉，對影響問題存在的內(nèi)部、外部、主觀、客觀等方面進(jìn)行綜合、深入的分析，將問題分門別類、由表及里，在特殊原因和主觀因素之外，力求反映具有普遍性、前瞻性的問題，尤其是體制、機制和制度性的問題。問題的原因分析可以大致分為三個層次：直接因素；體制、機制、制度制約；經(jīng)濟社會發(fā)展背景約束等。四是提出解決問題的多層次建議。針對原因分析的三個層次，相應(yīng)的審計建議也可以分為三個層次，當(dāng)然，這三個層次可以用相互結(jié)合而不是截然分離的形式反映在審計報告中。對于問題產(chǎn)生的直接原因，如某個單位、某個項目、某項資金管理運用的具體過程中，某一項主觀因素導(dǎo)致失誤、某一項辦法未制定完善或未執(zhí)行到位，提出個性化解決辦法，即一對一的問題解決方式；對于體制、機制、制度因素，向被審計單位、上級主管部門或有關(guān)決策部門，提出改進(jìn)和完善的建議，必要時提交審計分析專報，以引起決策者的重視和積極改進(jìn)；對于經(jīng)濟社會發(fā)展的約束而導(dǎo)致問題存在的，如果短期內(nèi)難以做到