基層綜合行政執(zhí)法改革的問題分析與對策建議

基層綜合行政執(zhí)法改革的問題分析與對策建議摘要：目前我國信息技術(shù)和城市化的快速發(fā)展，現(xiàn)階段的綜合行政執(zhí)法既是對行政管理機(jī)制的巨大改革，又是對行政管理模式做出的一種深化革新。近些年來，綜合行政執(zhí)法也初見成效，并且積累了一定的寶貴經(jīng)驗(yàn)。這在后續(xù)強(qiáng)化行政效能、優(yōu)化行政管理環(huán)境上均意義深遠(yuǎn)。但是，在具體推進(jìn)中，也暴露出一定的問題，尤其是跨部門協(xié)作方面還存在很明顯的問題，而帶給綜合行政執(zhí)法不容小覷的影響。為此，本文研究了綜合行政執(zhí)法強(qiáng)化跨部門協(xié)作的緊迫性，并針對其中的問題，提出了相應(yīng)的解決措施，僅供參考。關(guān)鍵詞：綜合行政執(zhí)法;行政處罰;大部門制引言綜合執(zhí)法改革試點(diǎn)以來已經(jīng)歷三個階段，目前正處在整合審批服務(wù)執(zhí)法資源下沉街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)階段?；诨鶎诱{(diào)研梳理綜合執(zhí)法改革中遇到的職責(zé)邊界不清、集中處罰事項(xiàng)過多、“小馬拉大車”、案件移交不到位、查處取證難、配合保障機(jī)制不健全等矛盾和問題，推出優(yōu)先采取配合大部門制改革的部門領(lǐng)域內(nèi)綜合執(zhí)法為主要路徑的改革建議，提出綜合執(zhí)法行政處罰職權(quán)劃轉(zhuǎn)應(yīng)遵循依法劃轉(zhuǎn)、管理權(quán)與行政處罰權(quán)相統(tǒng)一、執(zhí)法高效、有限集中等原則，集中與下方行政處罰權(quán)要注重適宜性，重點(diǎn)是針對面上的、處罰簡單易行的、技術(shù)含量不高的、易反復(fù)行為的行政處罰權(quán)。1基層綜合執(zhí)法改革遇到的問題及原因分析1.1管理與執(zhí)法職責(zé)邊界不明，運(yùn)行不協(xié)調(diào)改革劃轉(zhuǎn)的是部分行政處罰權(quán)，與此對應(yīng)的審批權(quán)、監(jiān)管權(quán)仍舊保留在劃轉(zhuǎn)部門。在綜合執(zhí)法改革實(shí)踐中，行政權(quán)力行使出現(xiàn)新的不協(xié)調(diào)的問題：一是管理、執(zhí)法分離帶來的不協(xié)調(diào)問題。有的部門認(rèn)為處罰權(quán)轉(zhuǎn)移就是監(jiān)管權(quán)轉(zhuǎn)移，因而只審批不監(jiān)管的情況時有發(fā)生，既加重了綜合執(zhí)法部門的執(zhí)法負(fù)擔(dān)，也導(dǎo)致以罰代管。很多管理可以解決的問題，一旦管理和執(zhí)法分開，監(jiān)管部門就不再負(fù)起監(jiān)管責(zé)任，造成違法情況越來越多。比如偷盜礦產(chǎn)資源，執(zhí)法權(quán)移交后，監(jiān)管部門基本不再涉足管理，執(zhí)法局為避免更多違法情況發(fā)生，花了大量人力物力進(jìn)行管理和執(zhí)法。二是處罰環(huán)節(jié)的不協(xié)調(diào)問題。一部分需要技術(shù)手段來確定當(dāng)事人是否違法的劃轉(zhuǎn)案件，執(zhí)法權(quán)移交后，電話及信訪投訴也都移至執(zhí)法局。而執(zhí)法局執(zhí)法人員由于缺乏專業(yè)資質(zhì)和技術(shù)，又需要發(fā)函至監(jiān)管部門進(jìn)行認(rèn)定，監(jiān)管部門認(rèn)定完畢，再移交至執(zhí)法局進(jìn)行處罰，一來二去造成案件辦理時間過長，群眾滿意度低。三是部門職責(zé)交叉的問題仍然存在。實(shí)施相對集中行政處罰權(quán)后，行政處罰權(quán)只是一定程度的歸并，原來多個部門行使的處罰事項(xiàng)，只是一部分轉(zhuǎn)移給了綜合執(zhí)法部門，還有一些部門的一些事項(xiàng)并未轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致部門職責(zé)交叉的情況仍然存在。比如戶外廣告監(jiān)管涉及規(guī)劃、工商、城管等部門，垃圾焚燒涉及環(huán)保、城管、農(nóng)業(yè)等部門，渣土傾倒涉及城管、水利、環(huán)保、港航等部門，容易出現(xiàn)處罰權(quán)行使過程中踢皮球的現(xiàn)象。四是信息共享機(jī)制不夠暢通。信息共享平臺尚沒有真正建立，綜合執(zhí)法部門無法及時獲知與執(zhí)法有關(guān)的審批情況，職能部門也不能及時掌握城管部門的處罰資料。上級部門在布置工作、發(fā)布文件時，一般都是布置到下級部門，而有關(guān)處罰權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)移給綜合執(zhí)法局，綜合執(zhí)法局不能及時掌握上級的要求。1.2依靠領(lǐng)導(dǎo)處理協(xié)作問題意識強(qiáng)于依賴制度處理問題意識縱觀各地綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)可知，均十分強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)的推進(jìn)作用。在國內(nèi)的國情及行政管理機(jī)制下，推進(jìn)綜合行政執(zhí)法事宜無疑需要依賴領(lǐng)導(dǎo)尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)的支持。但是，在依法治國機(jī)制下，則更需要強(qiáng)化制度化、規(guī)范化、程序化的管理模式，當(dāng)今的綜合行政執(zhí)法展開的跨部門協(xié)作也一樣。如果刻意讓行政首長負(fù)責(zé)，要求一把手對綜合行政執(zhí)法親力親為，則其實(shí)就是重權(quán)力而輕法律治理的一種舊思想。如果本能地在工作中向權(quán)力、上級轉(zhuǎn)移，則就會對跨部門協(xié)作的功能、制度、程序信心不足，而不主動協(xié)作，難以正常啟動協(xié)作程序。同時，部分協(xié)作義務(wù)單位普遍保護(hù)意識過強(qiáng)，明顯協(xié)作無作為，而且強(qiáng)管理、弱服務(wù)的思維也很普遍。2優(yōu)化基層綜合行政執(zhí)法改革的思路和建議2.1與大部門制改革相配合的領(lǐng)域內(nèi)綜合執(zhí)法為主現(xiàn)階段，應(yīng)采取與大部門制改革相互配合的部門、領(lǐng)域內(nèi)綜合執(zhí)法改革為主要路徑，在具備條件的情況探索跨部門、跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法。大部門制下的部門管理領(lǐng)域與部門執(zhí)法領(lǐng)域直接對應(yīng)，有利于實(shí)現(xiàn)職能有機(jī)統(tǒng)一。除城市管理領(lǐng)域之外，這一輪黨政機(jī)構(gòu)改革明確了在市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)保、文化市場、交通運(yùn)輸和農(nóng)業(yè)五個領(lǐng)域推行綜合執(zhí)法。新修訂的《行政處罰法》也對在城市管理等六個領(lǐng)域?qū)嵭芯C合執(zhí)法進(jìn)行了確認(rèn)。六大部門、領(lǐng)域包括的細(xì)分行業(yè)相當(dāng)多，執(zhí)法事項(xiàng)數(shù)量很多，自身理順整合都很不容易。以城市管理領(lǐng)域?yàn)槔?，城管?zhí)法事項(xiàng)涉及27個大類908項(xiàng)，涉及中央二十個部門職責(zé)。根據(jù)《住房城鄉(xiāng)建設(shè)稽查執(zhí)法實(shí)務(wù)全書》整理，住房城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域共有800多項(xiàng)行政處罰事項(xiàng)，可見城市管理領(lǐng)域綜合執(zhí)法事項(xiàng)相當(dāng)多。2.2政府職能統(tǒng)一原則整體治理理論強(qiáng)調(diào)政府職能的有機(jī)統(tǒng)一，并認(rèn)為這是確保行政權(quán)力運(yùn)行順暢的前提。城市管理綜合行政執(zhí)法的本質(zhì)在于實(shí)現(xiàn)政府職能的整合統(tǒng)一，確保權(quán)力運(yùn)行的順暢平穩(wěn)，而不是簡單地將相關(guān)職能部門進(jìn)行增減或撤并。整體治理理論強(qiáng)調(diào)政府職能在所屬職能部門之間的配置必須遵循職能統(tǒng)一的原則，每一個職能模塊必須對應(yīng)一個大部門制的職能部門。原則上，應(yīng)當(dāng)將相同或相似的職能配置給一個大職能部門統(tǒng)一行使，以避免政出多門或多頭管理。但是，如果某一領(lǐng)域的職能確實(shí)難以由一個部門統(tǒng)一行使，而是需要多個職能部門共同行使的，則必須明確牽頭職能部門和協(xié)作職能部門，區(qū)分其主次，制定權(quán)力運(yùn)行流程圖，并建立健全跨部門行政協(xié)調(diào)機(jī)制。2.3強(qiáng)化跨部門協(xié)作教育與培訓(xùn)，有效培養(yǎng)跨部門展開協(xié)作的意識就當(dāng)前的綜合行政執(zhí)法缺失專門的跨部門協(xié)作教育與培訓(xùn)的現(xiàn)狀，要求各級黨委管理部在行政學(xué)院、黨校等培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，積極組織跨部門協(xié)作領(lǐng)域的培訓(xùn)班次，并積極研討跨部門協(xié)作領(lǐng)域的依法協(xié)作等問題。同時，政府法制部門也需要在年度法制教育中，增加關(guān)乎綜合行政執(zhí)法有關(guān)跨部門協(xié)作的培訓(xùn)教育內(nèi)容。在綜合行政執(zhí)法部、業(yè)務(wù)主管部、別的職能部門也需要自主有序地專門安排培訓(xùn)學(xué)習(xí)內(nèi)容。2.4效率優(yōu)先原則整體治理理論認(rèn)為，評價政府改革是否成功的主要指標(biāo)，在于其能否切實(shí)提高行政管理效能。城市管理綜合行政執(zhí)法體制改革是否成功，主要取決于能否提高城市綜合治理的效能和實(shí)現(xiàn)城市公共管理的目標(biāo)。只有建立統(tǒng)一的職能體系、合理的組織結(jié)構(gòu)體系和權(quán)力運(yùn)行保障體系，才能發(fā)揮城市綜合治理的整體性效能。城市管理綜合行政執(zhí)法體制改革的方法在于優(yōu)化其組織結(jié)構(gòu)，以提高城市治理效能。可見，城市管理綜合行政執(zhí)法與整體治理的目標(biāo)都是為了實(shí)現(xiàn)政府組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和權(quán)力的運(yùn)行順暢，進(jìn)而為城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供強(qiáng)有力的保障。結(jié)語總之，在創(chuàng)新改革綜合行政執(zhí)法時，暴露出很突出的跨部門協(xié)作方面的問題。所以，針對當(dāng)前的綜合行政執(zhí)法形勢，需要結(jié)合跨部門協(xié)作的需要及優(yōu)勢，從國內(nèi)實(shí)際實(shí)施綜合行政執(zhí)法的現(xiàn)狀出發(fā)，全面創(chuàng)新發(fā)展綜合行政執(zhí)法體系的體制改革方針，以強(qiáng)化跨部門協(xié)作效果，進(jìn)一步提升綜合行政執(zhí)法的質(zhì)量。參考文獻(xiàn)［1］羅清華，黃術(shù)．我國綜合行政執(zhí)法體制改革的問題與對策［J］．2021，34（2）：98-101．［