村民自治制度中存在的問題與對策研究

村民自治制度中存在的問題與對策研究——以民勤縣西湖村為例（***）[摘要]《村民委員會組織法》修訂頒布實施以來，村民自治在黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)支持下，經(jīng)過廣大農(nóng)民的努力，取得了很大進展,但在現(xiàn)實中因受我國傳統(tǒng)的政治思想與體制的影響，村民自治也逐漸暴露出來許多問題，給基層民主建設(shè)帶來了很大困難。有鑒于此，本文在界定村民自治的含義、梳理村民自治的發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上對這些問題進行了研究，并提出了加強立法工作，推進村民自治的規(guī)范化管理；轉(zhuǎn)變政府職能，為村民自治提供寬松的外部環(huán)境；提高村民和村干部的素質(zhì)，為村民自治培育合格的主體，這三點解決對策。[關(guān)鍵詞]村民自治；問題；對策村民自治是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)廣大農(nóng)民群眾建立起來的具有中國特色的基層民主制度。從1980年果作村村委會自發(fā)成立，到1998年《村民委員會組織法》的通過實施，村民自治的法律制度初步建立起來。在黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)下，村民自治取得了顯著成效，在實現(xiàn)基層民主，促進三農(nóng)問題解決，構(gòu)建社會主義和諧社會等方面都發(fā)揮了重要作用。但是隨著村民自治在全國范圍內(nèi)的深入開展，一些引人注目的問題也暴露出來，這些問題已經(jīng)影響到了村民自治的進程，我們必須對這些問題進行深入研究并提出對策，否則村民自治就不能深入開展，不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。以下就以民勤縣蘇武鄉(xiāng)西湖村為例，對村民自治制度中存在的問題與對策研究作以論述。蘇武鄉(xiāng)地處民勤縣城東郊，2004年底新河、羊路2鄉(xiāng)合并，取西漢民族親善大使中郎將“蘇武”之名，更名為蘇武鄉(xiāng)。蘇武鄉(xiāng)轄26個行政村，183個村民小組，7627戶，31114人，總面積235平方公里，總耕地面積為9.29萬畝。2012年農(nóng)民人均純收入達到3000元。西湖村屬于蘇武鄉(xiāng)行政村之一。一、村民自治的含義和發(fā)展歷程（一）村民自治的含義關(guān)于村民自治的含義，很多學(xué)者都做出了界定，比如許勇和于建嶸把“村民自治”定義為“農(nóng)村基層人民群眾自治，即通過村民自治組織依法辦理與村民利益相關(guān)的村內(nèi)事務(wù)，實現(xiàn)村民的自我管理、自我教育和自我服務(wù)?！盵1]而白鋼，趙秀玲則認為“村民自治除了‘三自’，即自我管理、自我教育和自我服務(wù)外更應(yīng)該強調(diào)自尊、自愛和自由的精神”，[2]“村民是否擁有自覺、自尊、自愛、自由和自決權(quán)，是認識和評價村民自治發(fā)展程度的一個重要尺度”。[3]黨的十六大提出以人為本的精神，把人本身放到了前所未有的高度上，因此村民的自尊、自愛、自由也應(yīng)該做為村民自治的一個基本方面，在村民自治的研究中被充分重視。（二）村民自治的發(fā)展歷程從1983年，中國開始實行全國范圍的改革開放，在城市里推行各項富民政策的同時，在農(nóng)村確定了以包產(chǎn)到戶為主的家庭聯(lián)產(chǎn)承包聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制。這項制度不僅打破了集體經(jīng)濟對農(nóng)村經(jīng)濟的束縛，而且人們的思想也開始解放出來。自從實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)村開始出現(xiàn)秩序失調(diào)，公益事業(yè)無人關(guān)心等問題，迫切需要一個新興的村民組織，在這種狀況下村委會應(yīng)運而生，拉開了農(nóng)村村民自治的帷幕。從1980年果作村村委會自發(fā)成立直到1987年《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》的通過，村民自治處于沒有法律規(guī)范的自發(fā)的狀態(tài)。在這種狀態(tài)下，不僅村委會如雨后春筍般建立起來，而且經(jīng)過試點地區(qū)的實踐性試驗開始向較大的范圍推廣出去，村民自治的制度在這一階段也開始初步建立起來，為以后正式立法打下堅實基礎(chǔ)。1987年到1990年村民自治的制度逐步完善了起來，學(xué)術(shù)界對于村民自治的關(guān)注也多了起來，圍繞《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》的推廣實施，在全國范圍內(nèi)展開了討論，不僅在理論上為村民自治提供了方向，而且在實踐上也促使村民自治的穩(wěn)步前進與大面積推廣。到1990年全國一半以上的農(nóng)村都實施了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，從這以后村民自治的制度逐漸完善起來，特別是1998年《村民委員會組織法》的通過，為村民自治提供了強有力的法律依據(jù)，村民自治在我國的蓬勃發(fā)展已經(jīng)指日可待。二、村民自治中存在的問題（一）選舉問題要研究村民自治就要先研究村委會，村委會是基層群眾自治性組織。村民依法直接選舉村民委員會干部，是實施村民自治的基礎(chǔ)和前提。村委會成員的選舉直接關(guān)系到村委會對農(nóng)村的管理，關(guān)系到各種促進農(nóng)村發(fā)展的活動是否能順利開展，是村級權(quán)力的集中點。正因為如此，選舉方面出現(xiàn)了很多問題，需要我們研究解決。己切身利益有關(guān)的事，對于自己的勞動所換來的血汗錢怎么花的，花在了哪里，做了什么，是用在正途，還是中飽私囊，村民們要求公開、透明。所以在村民自治中，我們需要闡釋明白的是村財務(wù)的管理這一點。當(dāng)前農(nóng)村財務(wù)管理中也有很多問題：=1\*GB2⑴賬目混亂。一些鄉(xiāng)村沒有嚴格按照國家規(guī)定設(shè)置總帳、明細帳，會計事項核算不清，收支不實，利潤失真。例如1999年民勤縣上下?lián)芴K武鄉(xiāng)西湖村“不發(fā)達地區(qū)補貼款”18萬元，經(jīng)手人村黨支部書記趙某將其中8萬元記入村集體賬，而將另外10萬元直接進行了開支，其中有公路管理站油路款、馬玉南石料款、修橋鋼材款、修建養(yǎng)殖暖棚水泥款、差旅費等各種支出項目。鄉(xiāng)紀委在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，收款憑據(jù)使用混亂。趙某在使用“甘肅省村集體財務(wù)收款憑據(jù)”時，三聯(lián)單不采用套寫的方式，而是隨意填寫，內(nèi)容不一致、不真實、不完整、不規(guī)范。這樣就算村書記趙某是冤枉的，出因為賬目混亂，無法查清。[6]也導(dǎo)致村財務(wù)不清，給管理增加了難度。=2\*GB2⑵侵占貪污。一些村干部思想素質(zhì)較低、法律意識淡薄、利用職務(wù)之便，隨意挪用公款或公款私用。例如民勤縣西湖村二社社長將村民自發(fā)湊的10多萬買健身器材的公款私自占有，并卷款出逃。某村黨支部書記2005年前后，強行征收費用，肆意挪用公款，吃喝嫖賭無所不能。先是將村磚廠承包給哥哥弟弟3年，村里沒得到起一分錢，繼而將收取的村民電費，建校的土地費20000元據(jù)為己有，再則利用職權(quán)插手工程，偷工減料賺得數(shù)萬元中飽私囊；另外還拖欠民工和運輸機構(gòu)的工資，極盡貪污之能事，被村民們稱為“螞蟥、吸血鬼”。[7]這些村干部貪污村財?shù)男袨闀鸫迕窆珣?，使村民喪失對村干部的認同感，對于黨和國家農(nóng)村工作的開展危害極大。（三）其它問題中國的村民自治是具有中國特色的自治形式，是黨領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治，黨支部是農(nóng)村基層組織的領(lǐng)導(dǎo)核心和領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。黨支部對村級事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)本應(yīng)是在宏觀上，方針政策性的領(lǐng)導(dǎo)，而不應(yīng)該過多干涉村里的具體事務(wù)，但是由于受傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)體制的影響，相關(guān)法律規(guī)定得不夠具體明白，大多數(shù)村黨支部都把這種領(lǐng)導(dǎo)核心作用理解為由村黨支部完全負責(zé)村務(wù)工作的決策權(quán)和決定權(quán)。而如果這樣做的話就會把村委會架空了，成為有名無實的組織，沒了存在下去的必要。因此農(nóng)村兩委關(guān)系長期不和諧，甚至經(jīng)常激烈沖突。一方面不少村黨支部書記大權(quán)獨攬，不注意支持協(xié)助甚至包辦、替代村委會工作，完全無視村委會的存在；另一方面一些村委會主任認為自己是由村民選舉產(chǎn)生的，比村支書更有群眾基礎(chǔ)，因此拒絕甚至否定村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)地位，不服從村黨支部的指導(dǎo)，不完成黨支部的指示，任意妄為。兩委之間的矛盾形成了村領(lǐng)導(dǎo)班子的嚴重內(nèi)耗，制約了村民自治的良性發(fā)展。三、完善我國村民自治的對策建議（一）加強立法工作，推進村民自治的規(guī)范化管理村民自治就是依法治理。因此加快村民自治的立法建設(shè)，健全自治法律體系是當(dāng)務(wù)之急。健全清晰的法律是實行村民自治的必要前提，要盡快完善《村民委員會組織法》及其配套的法律，最好能以《村民自治法》取代《村民委員會組織法》，不僅對村民自治的組織作出規(guī)定也對村民自治的制度等作出相應(yīng)規(guī)范。在《村民自治法》中要對村民自治的概念、性質(zhì)，有選舉權(quán)的村民資格范圍，村民會議、村民代表會議的人員組成，召開時間議事規(guī)則等作一個詳細界定。還要明確村民自治的代議機構(gòu)和常設(shè)機構(gòu)各自的組織結(jié)構(gòu)及職權(quán)范圍、村民委員會和各種國家權(quán)力機關(guān)的隸屬或指導(dǎo)關(guān)系，包括和黨、政、軍等部門團體的關(guān)系，并對這些關(guān)系作出明確的規(guī)范。還有其它很多目前不夠規(guī)范的事項都需要用立法手段加以界定。（二）轉(zhuǎn)變政府職能，為村民自治提供寬松的外部環(huán)境要做到這一點主要是要改革政府體制中的不合理成分，切實轉(zhuǎn)變政府職能，轉(zhuǎn)變政府工作方式和工作作風(fēng)這是確保村民自治健康成長的一個很現(xiàn)實的措施。轉(zhuǎn)變政府職能首先要精簡機構(gòu)，減輕村一級的財政負擔(dān)，使村有更多的資源可以用在發(fā)展自己上。其次要轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，把該辦的事情辦好，不該辦的就交給別人去辦，在大方向給對村委會指導(dǎo)，在具體村務(wù)比如計劃生育工作等要放手給村委會去做，給村民自治的發(fā)展提供一個相對比較寬松的環(huán)境。再次還要改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以上的政府組織，只有自上而下的改革足夠徹底，才能給基層組織松綁，給基層干部減壓，便于村民自治的實行。（三）提高村民和村干部的素質(zhì)，為村民自治培育合格的主體首先要加大對農(nóng)村的教育投入，普遍提高農(nóng)民的文化素質(zhì)，使農(nóng)民具備參與民主活動的能力。大力開展農(nóng)村的思想政治工作并在此基礎(chǔ)上建設(shè)農(nóng)村的民主政治文化，通過有效的思想政治教育，把農(nóng)民從傳統(tǒng)的宗族意識、權(quán)力崇拜意識、依賴意識、臣屬意識、散漫意識、自私觀念和政治冷漠等落后觀念中解放出來并形成主體意識，權(quán)利意識民主意識法制意識等現(xiàn)代意識，使農(nóng)民形成參與民主活動的思想意識。通過思想政治教育還可以提高農(nóng)民的民主議事能力、民主決策能力、民主管理能力和民主監(jiān)督能力，使村干部能夠掌握現(xiàn)代管理方法和管理理念，不僅為村民自治打下堅實基礎(chǔ)而且也為村民自治提供內(nèi)在的推動力量。還有很重要的一點，現(xiàn)在村級治理的水平保持在“精英治理”的層面上，因此要大力培養(yǎng)農(nóng)村的政治精英。因為村里的問題由本村精英人物去解決比外部力量介入更容易為村民所接受。這種精英要既懂得國家政策法律法規(guī)，又懂得現(xiàn)代管理方法，又能代表村民利益，領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村走上和諧發(fā)展之路。參考文獻：[1]徐勇．中國農(nóng)村村民自治.武漢:華中師范大學(xué)出版社,1997年.3;于建嶸．岳村政治——轉(zhuǎn)型期中國鄉(xiāng)村政治結(jié)構(gòu)的變遷．上海:商務(wù)印書館．2001年12月.44—49[2][3][6][7][8]白鋼,趙秀玲.村民自治通論.北京:中國社會科學(xué)出版社,2004年11月.3-4，229，230，230-231，231[4]程建平,粟志強．村民自治之路為何如此艱辛.決策探索,2005，（4）:43[5]薛和.村民自治：實際運行中的矛盾分析.江西社會科學(xué),2005，（1）:25—28[9]顧航宇.中國的黨政系統(tǒng)與村民自治.行政與法,2002，（8）:25[10]尹煥三等.村民自治面臨的社會焦點問題透析——對全國第一個村民自治示范縣的追蹤考察.濟南:山東人民出版社.2004年3月[11]黃大衛(wèi)．村民自治：黃土地上的政治革命．北京：中國青年出版社．2000年[12]何澤中．當(dāng)代中國村民自治．長沙：湖南大學(xué)出版社．2002年[13]白鋼，趙壽星．選舉與治理·選舉與治理：中國村民自治研究．北京：中國社會科學(xué)出版社．2001年[14]徐勇,徐增陽.論村民自治與加強農(nóng)村基層組織執(zhí)政能力.當(dāng)代世界與社會主義,2005，（４）:63—66[15]方曉悟.村民自治中的若干問題與解決途徑.安慶師范學(xué)院院報（社會科學(xué)版）,2004，（2）:7—10[16]陳前.現(xiàn)階段村民自治運行的困境及其解決思路.三農(nóng)問題研究,2005，（4）:15—20[17]錢華．村民自治：我國民主政治建設(shè)的特殊途徑．南京航空航天大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）,2005，（1）：19—27[18