《湖南省土地利用總體規(guī)劃條例》：立法評析與對策思考

一、引言土地利用總體規(guī)劃是對一定時期、一定區(qū)域土地開發(fā)、利用、整治、保護等的總體安排，在土地管理中處于“龍頭”地位①。湖南省作為農(nóng)業(yè)大省，是國家實施“中部崛起”戰(zhàn)略的重要省份，1999年制定并實施至今的《湖南省土地利用總體規(guī)劃條例》（以下簡稱“條例”），為合理利用土地和切實保護耕地發(fā)揮了重大的作用。但一方面，該條例顯然不能滿足現(xiàn)階段湖南省經(jīng)濟與社會發(fā)展的需要，另一方面，我國多個地區(qū)修改并實施了新的土地利用總體規(guī)劃條例，且2017年國土資源部通過了《土地利用總體規(guī)劃管理辦法》，地方土地利用總體規(guī)劃面臨著新的發(fā)展契機，湖南省立法層面也應(yīng)對此重視。二、立法質(zhì)量的分析（一）合法性條例根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》），以《土地管理法實施條例》《土地利用總體規(guī)劃管理辦法》等法律法規(guī)為制定依據(jù)，并結(jié)合本省實際，科學合理編制而成。條例的制定與實施，與上位法之間不存在抵觸的地方，且內(nèi)容基本一致，符合法制統(tǒng)一的原則要求。從1999年施行至今，相關(guān)部門及時修改與調(diào)整土地利用總體規(guī)劃的編制、規(guī)劃內(nèi)容等項，同時考慮和照顧本行政區(qū)域的具體實際，制定了針對性的規(guī)制措施，以彌補國家立法之不足，兼具自主性與實用性，更好地適應(yīng)與滿足地方需求。（二）立法技術(shù)經(jīng)過將條例與《土地管理法》等法律法規(guī)進行文本對比，可以看出其立法技術(shù)有待提高。條例名稱準確，符合多數(shù)體例；結(jié)構(gòu)安排合理性一般，脈絡(luò)不甚清晰，邏輯關(guān)系一般。相比于《土地利用總體規(guī)劃管理辦法》的結(jié)構(gòu)安排，則有較大偏差，有待改進的地方較多，且未能突出立法核心和重點。用語較為規(guī)范、統(tǒng)一，文字表述簡明扼要、通俗易懂，但亦有概念定義缺失、語義分歧的不足。（三）法律實效土地資源的合理利用，茲事體大，人人有責。為了檢視條例的實施效果，筆者設(shè)計并發(fā)放了調(diào)查問卷。此次問卷有效填寫數(shù)量是833份，現(xiàn)基于反饋情況統(tǒng)計并分析如下：（1）條例內(nèi)容的認知度不如預期，受訪者中知曉條例制定和生效時間的比例是54.72%，很明顯公眾對條例的熟知度不夠高。但根據(jù)問卷調(diào)查，公眾是十分重視土地資源的，絕大部分人希望政府部門能召開聽證會，使其能了解土地利用總體規(guī)劃的內(nèi)容，身體力行的踐行條例的規(guī)定。（2）條例實施的總體效果一般。74.43%的公眾認為條例對本行政區(qū)域土地利用總體規(guī)劃起到了有效規(guī)范作用，促進了土地資源的合理利用，滿意度較高。但條例的實效性仍有待于加強和改善。（3）具體的實施效果。條例施行了近20年，實踐中仍會存在問題。71.79%的受訪者遇到過農(nóng)用地被城市、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃的建設(shè)用地占用的現(xiàn)象；74.67%的受訪者遇到過毀壞森林、草場，圍湖造田和侵占江河灘地的現(xiàn)象；僅有30.37%的受訪者認為洞庭湖與湘、資、沅、澧水系的綜合治理與資源環(huán)境保護到位。三、條例存在的主要問題（一）謀篇布局有待改善條例的篇章結(jié)構(gòu)是總則—土地利用總體規(guī)劃的編制—土地利用總體規(guī)劃的實施—法律責任—罰則，沒有對審查和報批、監(jiān)督檢查單獨列章進行規(guī)定，規(guī)劃修改部分也沒有出現(xiàn)在條文之中。（二）內(nèi)容有待增加條例僅有27條，作為地方立法，其規(guī)定有點簡陋。其與2017年施行的《管理辦法》的內(nèi)容規(guī)定相差較大，不能有效應(yīng)對地方實際情況，比如應(yīng)增加規(guī)劃修改的內(nèi)容。（三）內(nèi)容應(yīng)創(chuàng)新將條例與《土地管理法》的對比分析，反映出其內(nèi)容有簡單重復上位法規(guī)定的現(xiàn)象。湖南省土地類型復雜，土地利用地域差異明顯，且有獨特的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，那么條例的內(nèi)容就應(yīng)增加符合發(fā)展實際的創(chuàng)新性規(guī)定。（四）可操作性有待增強如第5條，各級政府編制土地利用總體規(guī)劃時，應(yīng)廣泛征求社會公眾的意見，那么征求意見的程序、結(jié)果公布等都沒有規(guī)定。又如第15條，各級政府要嚴格土地管制，但實踐中破壞土地用途的現(xiàn)象時有發(fā)生，有34.57%的受訪者氣憤于違反土地用途使用土地的行為，但立法沒有規(guī)定可行的檢舉途徑。四、建議我國法治化建設(shè)正處于發(fā)展階段，地方應(yīng)珍惜取得的成果，正視現(xiàn)階段的不足，克服對土地利用的宏觀調(diào)控與規(guī)劃實施的障礙，進一步完善立法。（一）完善謀篇布局謀篇布局可借鑒《土地利用總體規(guī)劃管理辦法》，在已有的基礎(chǔ)上增加規(guī)劃內(nèi)容、審查和報批、規(guī)劃修改、監(jiān)督檢查、土地調(diào)查制度等章節(jié)，完善條例的結(jié)構(gòu)。將散落于各個章節(jié)的內(nèi)容進行整理與規(guī)定，避免不同的內(nèi)容雜糅、交叉。（二）增加必要的主要內(nèi)容《浙江省土地利用總體規(guī)劃條例》是值得學習的，其共有43條，比湖南省的條例多了16條，且其內(nèi)容具有較強的創(chuàng)新性和實踐性。如將規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地劃分為允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)和禁止建設(shè)區(qū)；規(guī)劃報批前，編制機關(guān)依法將規(guī)劃草案向社會公告，采取論證會、聽證會或其他方式公開征求專家和公眾意見等。這些都值得學習與借鑒的地方。（三）重視公眾參與編制土地利用總體規(guī)劃不僅要堅持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放等理念，還要意識到人民群眾是規(guī)劃編制與實施的重要力量，廣泛聽取人民群眾的意見，維護群眾合法權(quán)益，保障群眾共享發(fā)展成果，是始終堅持十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地這一基本國策的要求之一。五、結(jié)語科學的土地利用總體規(guī)劃對區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展有著重要影響，湖南省土地利用總體規(guī)劃的實施，確定了土地用途，對耕地實行特殊保護，把控好了農(nóng)用地與建設(shè)用地需求的矛盾，對實現(xiàn)土地資源的有效配置等方面起了重要的作用。