政府應(yīng)急預(yù)案的意義和作用

云南省干部在線學(xué)習(xí)系列課程云南省干部在線學(xué)習(xí)系列課件PAGE2PAGE1政府應(yīng)急預(yù)案的意義和作用高小平中國行政管理學(xué)會(huì)執(zhí)行副會(huì)長兼秘書長、國務(wù)院應(yīng)急管理專家組成員前言今天我們講應(yīng)急預(yù)案的編制與應(yīng)急處置關(guān)鍵環(huán)節(jié)這個(gè)課程分十次來講，應(yīng)急工作是當(dāng)前一項(xiàng)十分重要的工作。貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀必須安全發(fā)展，應(yīng)急工作就是服務(wù)于這樣一個(gè)大局的一項(xiàng)工作。黨的十七大和十七屆各次全會(huì)都提出了加強(qiáng)應(yīng)急管理的要求，這門課程我們主要是從應(yīng)急工作的龍頭也就是應(yīng)急預(yù)案的編制和管理，從這里我們聯(lián)系到應(yīng)急的各個(gè)環(huán)節(jié)，同時(shí)我們還要講在各個(gè)環(huán)節(jié)當(dāng)中如何來分清工作的主次，抓住重點(diǎn)工作，抓住關(guān)鍵。應(yīng)急管理包含了三個(gè)方面，就是應(yīng)急的準(zhǔn)備工作，應(yīng)急的響應(yīng)工作和應(yīng)急的各項(xiàng)保證工作。應(yīng)急管理要抓好“一案三制”，就是應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急的體制建設(shè)、機(jī)制建設(shè)和法制建設(shè)。應(yīng)急預(yù)案的“一案三制”應(yīng)急管理組成了中國特色的應(yīng)急管理的基本框架，在“一案三制”和應(yīng)急的各個(gè)環(huán)節(jié)當(dāng)中，做好預(yù)防和預(yù)案的工作是第一位的，因此我們要充分的認(rèn)識應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)的編制和動(dòng)態(tài)的管理，適時(shí)的起動(dòng)，這是一項(xiàng)非常重要的工作。通過這門課，我們把預(yù)案的編寫和預(yù)案的演練、預(yù)案的修訂以及在應(yīng)急處置當(dāng)中怎么樣把握好關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，從而提高各級干部、公務(wù)員管理應(yīng)急工作的實(shí)際工作的水平和能力。在這個(gè)課程當(dāng)中，我們要分成這樣幾個(gè)方面：第一、應(yīng)急預(yù)案的意義和作用；第二、應(yīng)急文件的預(yù)案體系和編制要領(lǐng)；第三、應(yīng)急預(yù)案的演練工作；第四、應(yīng)急預(yù)案的管理的案例；第五、目前我們應(yīng)急預(yù)案編制和管理當(dāng)中存在的問題和以及提出一些進(jìn)一步健全完善的建議；第六、應(yīng)急工作特別是處置工作當(dāng)中如何來抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)；第七、應(yīng)急體系當(dāng)中各個(gè)環(huán)節(jié)之間的關(guān)系，從各個(gè)環(huán)節(jié)當(dāng)中我們來把握它的重點(diǎn)環(huán)節(jié)；第八、第九、第十將突出講一下應(yīng)急預(yù)案編寫和各環(huán)節(jié)當(dāng)中怎么來評估和識別重點(diǎn)的工作和關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。第一講,應(yīng)急預(yù)案的意義和作用。我們說做任何事情都要有計(jì)劃，長的有五年規(guī)劃，我們有“十一五規(guī)劃”、“十二五規(guī)劃”，短的有年度的工作計(jì)劃，每一項(xiàng)工作在一個(gè)階段當(dāng)中也有工作的計(jì)劃。在應(yīng)急工作當(dāng)中，應(yīng)急的預(yù)案就是一項(xiàng)計(jì)劃性的工作，就是為了應(yīng)對隨時(shí)可能發(fā)生的突發(fā)事件，我們來做好準(zhǔn)備。從預(yù)防關(guān)口前移到發(fā)生了突發(fā)事件之后，發(fā)出預(yù)報(bào)的信息，做出及時(shí)的處置反應(yīng)，如何來配備力量，如何來調(diào)動(dòng)物資資源，如何來營救生命。應(yīng)急處置結(jié)束之后，需要恢復(fù)和重建，要評估損失，評估管理的績效以及最后需要進(jìn)行總結(jié)、表彰和問責(zé)。這些是系列的工作，都需要有應(yīng)急的預(yù)案來做出計(jì)劃、規(guī)劃，因此應(yīng)急預(yù)案就是一項(xiàng)重要的政府應(yīng)對突發(fā)事件的一項(xiàng)職能。通過應(yīng)急預(yù)案的編制和應(yīng)急預(yù)案的管理來有效的提高預(yù)防突發(fā)事件發(fā)生的能力，來提高監(jiān)測和預(yù)警的水平，增強(qiáng)處置突發(fā)事件實(shí)施救援的效果。所以應(yīng)急預(yù)案是一個(gè)凸顯政府職能，明確各個(gè)環(huán)節(jié)的工作內(nèi)容、工作要點(diǎn)和工作的指南，操作的規(guī)程，這樣一項(xiàng)在應(yīng)急當(dāng)中的工作計(jì)劃和工作方案。應(yīng)急預(yù)案是怎么樣實(shí)現(xiàn)對應(yīng)急過程的預(yù)先的管理呢主要是通過我們對以往發(fā)生過的很多突發(fā)事件的案例進(jìn)行歸納總結(jié)，從當(dāng)中找出它每一個(gè)階段、每一個(gè)環(huán)節(jié)、每一項(xiàng)措施所應(yīng)該如何做？做到什么程度？由誰來做？以及用什么樣的資源，人力、物力、財(cái)力來進(jìn)行應(yīng)對的這樣一個(gè)過程？它是用應(yīng)對突發(fā)事件的過程管理來實(shí)現(xiàn)計(jì)劃管理的。應(yīng)急預(yù)案包括六個(gè)方面的要素一、我們要應(yīng)對突發(fā)事件的場景或者情景；這里包括自然的環(huán)境、天氣情況、水文情況、地質(zhì)情況、地理情況以及生物生態(tài)各方面的自然的情況，也包括人文的情境，包括社會(huì)的狀況、社會(huì)的管理、社會(huì)管理的狀況，也包括社會(huì)當(dāng)中的組織狀況，社會(huì)當(dāng)中的非政府組織的狀況，社會(huì)當(dāng)中人員的結(jié)構(gòu)，這是它的情境，也是外部生態(tài)環(huán)境。二、應(yīng)急管理對象我們制訂的應(yīng)急預(yù)案實(shí)施的管理對象是什么？就包括各種危機(jī)、受災(zāi)的人、受災(zāi)的物質(zhì)，比如地震震塌了房屋，房屋壓傷了人，這就是我們要進(jìn)行應(yīng)急管理的對象。三、主體誰來實(shí)施這個(gè)應(yīng)急預(yù)案，包括應(yīng)急決策者、領(lǐng)導(dǎo)者、執(zhí)行者、管理者。既包括組織，政府的各級領(lǐng)導(dǎo)干部和各個(gè)部門，也包括應(yīng)急救援的隊(duì)伍，包括每一個(gè)人民警察、每一個(gè)救援的工作人員。四、目標(biāo)我們所要達(dá)到一個(gè)什么目的、什么效果，使得應(yīng)急工作發(fā)揮它應(yīng)有的作用。就是要來針對受害的、受傷的人群以及其他的物質(zhì)財(cái)產(chǎn)，使他們脫離險(xiǎn)境，及時(shí)的施治。五、措施我們在應(yīng)急過程當(dāng)中所要實(shí)施什么樣的措施，比如公共突發(fā)衛(wèi)生事件發(fā)生之后，我們要切斷傳播源，把得傳染病的人隔離起來，不讓他在社會(huì)當(dāng)中活動(dòng)、傳播，這是一種措施。那么在沒有得病的人當(dāng)中，為了防止得病，需要戴口罩，也是實(shí)現(xiàn)一種自我與外界的隔離，這是一種措施。六、用什么樣的方法來進(jìn)行應(yīng)急管理我們是動(dòng)用警力來維持社會(huì)秩序，是動(dòng)用國家專業(yè)的救援隊(duì)伍來實(shí)施消防或者其他方面的救助，或者我們要?jiǎng)佑蔑w機(jī)、火車、汽車等交通工具來進(jìn)行救援，這就是方法、措施和資源。所以應(yīng)急預(yù)案的要素大體包括這六個(gè)方面：情境、客體、主體、目標(biāo)、措施和方法。應(yīng)急預(yù)案編制的要求應(yīng)急預(yù)案把這些要素組成一個(gè)文本，他需要有哪些要求呢？需要四個(gè)方面的要求：第一、具有科學(xué)性。這些要素在應(yīng)急預(yù)案當(dāng)中不是隨意的組合起來的，也不是簡單的按照發(fā)生的先后程序羅列出來，并不是簡單的并列的放在一起，不是物理的堆砌，而是科學(xué)的組合，使它成為一個(gè)管理的有效鏈條。要根據(jù)突發(fā)事件發(fā)生的機(jī)理，它是什么造成的，是什么原因造成的，發(fā)生之后會(huì)產(chǎn)生哪些后果，要根據(jù)這些機(jī)理，要根據(jù)應(yīng)急管理我們所擁有的組織機(jī)構(gòu)（也就是體制），運(yùn)行方式（也就是機(jī)制）法律法規(guī)（也就是法制），要根據(jù)我們可以動(dòng)用的應(yīng)急管理的資源，同時(shí)還要根據(jù)應(yīng)急規(guī)律來編制應(yīng)急預(yù)案，使我們應(yīng)對突發(fā)事件既符合突發(fā)事件自身發(fā)生、發(fā)展的機(jī)理過程，同時(shí)又符合我們所具備的管理的體制、機(jī)制、法制的這些條件，同時(shí)又符合應(yīng)急工作的內(nèi)在的規(guī)律。這是科學(xué)性的要求。第二、具有可操作性。一本科學(xué)研究的著作或者一篇應(yīng)急管理科研的文章，要求的是科學(xué)性，但未必都要求有可操作性，把道理講清楚了，也可以出一篇文章、出一本書。但是應(yīng)急預(yù)案不是寫這樣的書、也不是寫這樣的文章，一定要具有很強(qiáng)的操作性。第三、具有動(dòng)態(tài)性應(yīng)急預(yù)案并不是編好了之后就永遠(yuǎn)不用動(dòng)了，一勞永逸的應(yīng)急預(yù)案是沒有的，因?yàn)槊恳淮伟l(fā)生的突發(fā)事件都是和以往發(fā)生的不一樣的，既有一些共同的規(guī)律，又有特殊性。所以我們編制好了預(yù)案，只是對以往應(yīng)對突發(fā)事件的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，以后再發(fā)生這樣的突發(fā)事件，我們還要根據(jù)新情況、新問題來進(jìn)行及時(shí)的修訂，使它不斷的完善，不斷的擴(kuò)大適應(yīng)面，特別是不斷的適應(yīng)新情況，出現(xiàn)的很多新危機(jī)。現(xiàn)在非傳統(tǒng)性的危機(jī)，特別巨大的危機(jī)以及產(chǎn)生復(fù)合危機(jī)、次生影響的危機(jī)、衍生的危機(jī)，這種情況越來越多，我們編制預(yù)案要根據(jù)這些新情況及時(shí)的進(jìn)行調(diào)整、充實(shí)、補(bǔ)充，不斷的適應(yīng)新情況。第四、具有系統(tǒng)性要使得應(yīng)急預(yù)案在應(yīng)急的各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)階段都做到能覆蓋，也就是做到“橫向到邊、縱向到底，不留死角、環(huán)環(huán)相扣”。橫向到邊也就是我們的應(yīng)急預(yù)案要把政府和所有的參與應(yīng)急工作的組織機(jī)構(gòu)和人員，各個(gè)方面都要兼顧到，都要列入進(jìn)去；縱向到底就是要把每一個(gè)層級的機(jī)構(gòu)和人員都要納入進(jìn)去；不留死角、環(huán)環(huán)相扣就是使應(yīng)急預(yù)案的每一個(gè)環(huán)節(jié)都要求有內(nèi)在的聯(lián)系，使后一個(gè)環(huán)節(jié)能夠有效的承接前一個(gè)環(huán)節(jié)。比如我們發(fā)布了預(yù)警信息，馬上要發(fā)生什么突發(fā)事件了，緊跟著我們救援的隊(duì)伍就要開始啟動(dòng)，救援的起動(dòng)之后，應(yīng)急的物資就要跟的上，應(yīng)急的物資跟上之后就要有后續(xù)的后勤保障跟上。救援的人去了之后沒有飯吃，沒有水喝，那就不行了。救援的工作和后面的恢復(fù)重建又要銜接上，在救災(zāi)的同時(shí)，也要考慮以后怎么來恢復(fù)重建，每一個(gè)環(huán)節(jié)都要連接上來。同時(shí)這個(gè)應(yīng)急預(yù)案和其他的應(yīng)急預(yù)案又需要留下借口，也是一個(gè)環(huán)環(huán)相扣。比如一個(gè)中央企業(yè)在地方，它做應(yīng)急預(yù)案的編制工作，做到橫向到邊、縱向到底、不留死角、環(huán)環(huán)相扣，也就是說這個(gè)企業(yè)各個(gè)部門如何應(yīng)對同一個(gè)突發(fā)事件，每一個(gè)部門從橫向來說都要考慮周全，縱向的從總經(jīng)理到具體的操作工，每一個(gè)級別的人員在應(yīng)急當(dāng)中發(fā)揮什么作用，它的職責(zé)是什么都要規(guī)定清楚。同時(shí)央企和地方政府預(yù)案如何對接，也是一個(gè)十分重要的問題。地方政府怎么樣來及時(shí)的啟動(dòng)地方的應(yīng)急預(yù)案和企業(yè)的應(yīng)急預(yù)案如何對接，這個(gè)問題如果解決不好，就容易延誤救援的時(shí)間。我們曾經(jīng)發(fā)生過不少這樣的情況，中央企業(yè)和地方政府由于預(yù)案銜接不好，互相之間編好了預(yù)案，只報(bào)自己的上級來進(jìn)行審批，沒有跟橫向的條塊之間的溝通和相互的補(bǔ)充，沒有銜接好，所以在發(fā)生突發(fā)事件之后，企業(yè)只管向自己的上級報(bào)告信息，地方政府不了解信息，所以就發(fā)生了很多不該發(fā)生的事情。因此應(yīng)急預(yù)案的編制要有系統(tǒng)性，要符合橫向到邊、縱向到底、環(huán)環(huán)相扣、不留死角的要求。這是應(yīng)急預(yù)案編制主要的幾點(diǎn)要求。編制應(yīng)急預(yù)案的意義編制應(yīng)急預(yù)案的意義十分重大，胡錦濤總書記說：“把安全發(fā)展作為一個(gè)重要理念納入我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的總體戰(zhàn)略，這是我們對科學(xué)發(fā)展觀認(rèn)識的深化?！?003年我們遭遇了一場史無前例的抗擊非典的戰(zhàn)役，在這之前，我們國家不能說沒有應(yīng)急管理，但是應(yīng)急管理的重視程度并不是很高，應(yīng)急管理也沒有成為一個(gè)體系，系統(tǒng)化程度不高。從非典的教訓(xùn)以后，從黨和政府到各個(gè)單位都十分重視應(yīng)急管理工作?？茖W(xué)發(fā)展觀正是在2003年抗擊非典的過程當(dāng)中提出來的，抗擊非典暴露了一個(gè)最突出的問題，就是我們改革開放那么多年以來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的非常好，但是社會(huì)事業(yè)的發(fā)展相對滯后，也就是說一條腿長、一條腿短，走路就走不好，跑步就跑不快。所以科學(xué)發(fā)展觀提出要全面的發(fā)展，要協(xié)調(diào)的發(fā)展，要可持續(xù)的發(fā)展。這里面有很大一個(gè)因素，就是根據(jù)應(yīng)急管理對我們整個(gè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事業(yè)的管理的重要性，從這個(gè)角度就提出了科學(xué)發(fā)展觀或者說豐富了科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)涵。溫家寶總理強(qiáng)調(diào)指出：“加強(qiáng)應(yīng)急管理，提高預(yù)防處置突發(fā)公共事件的能力，是關(guān)系國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局和人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的大事，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要方面?！秉h中央、國務(wù)院從這樣的高度來認(rèn)識應(yīng)急管理工作，在各次全會(huì)上都提出了加強(qiáng)應(yīng)急管理和建立應(yīng)急預(yù)案，加強(qiáng)應(yīng)急管理體制、機(jī)制建設(shè)的重要意義。十六屆六中全會(huì)《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》當(dāng)中指出：完善應(yīng)急管理體制、機(jī)制，有效應(yīng)對各種風(fēng)險(xiǎn)，按照預(yù)防與應(yīng)急并重，常態(tài)與非常態(tài)結(jié)合的原則，建立統(tǒng)一高效的應(yīng)急信息平臺(tái)，建設(shè)精干實(shí)用的專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍，健全應(yīng)急預(yù)案體系，完善應(yīng)急管理法律法規(guī)，加強(qiáng)應(yīng)急管理宣傳教育，提高公眾參與和自救能力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)預(yù)警、社會(huì)動(dòng)員快速反應(yīng)應(yīng)急處置的整體聯(lián)動(dòng)?！?007年，國務(wù)院召開了全國基層應(yīng)急管理工作會(huì)議，當(dāng)時(shí)的國務(wù)院秘書長華建敏同志指出：“應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)急管理工作的主線，管不管用是預(yù)案的生命線?！本褪钦f，應(yīng)急管理工作要以編制好、運(yùn)用好預(yù)案這條主線，而預(yù)案的編制和應(yīng)用又要以能不能管用為生命線。同時(shí)華建敏同志又指出：“對應(yīng)急預(yù)案要擴(kuò)大覆蓋面，不僅是各級政府要抓好應(yīng)急預(yù)案的編制和管理工作，同時(shí)政府各部門所有的街道、社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村屯和各類的企事業(yè)單位都要完成應(yīng)急預(yù)案編制工作。而且也提出了提高應(yīng)急預(yù)案質(zhì)量的要求。要在全面排查隱患的基礎(chǔ)上針對難以消除的隱患來編制應(yīng)急預(yù)案，也就是說，應(yīng)急預(yù)案要強(qiáng)調(diào)它的針對性，哪個(gè)環(huán)節(jié)薄弱，哪個(gè)環(huán)節(jié)就一定要編制預(yù)案，而且要編制的越詳盡、越有針對性、越有操作性才越好。提出了要在應(yīng)急預(yù)案當(dāng)中要職責(zé)明確、簡明扼要，既要細(xì)化應(yīng)急預(yù)案，又不要搞的太繁瑣，使人們能夠掌握，一看就明白。華建敏同志還指出：“要使編制預(yù)案的過程成為教育動(dòng)員群眾的過程?！弊龊妙A(yù)案的管理和銜接工作，編制預(yù)案并不是要關(guān)起門來做一件內(nèi)部保密的工作，而是要敞開大門，吸引各方面專家和群眾參與，吸引下級管理機(jī)關(guān)參與，使得編制預(yù)案的過程成為宣傳教育，普及和讓大家都提高應(yīng)急能力的過程。2008年，國務(wù)院秘書長馬凱同志指出：“要加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案管理，制訂預(yù)案管理辦法，規(guī)范預(yù)案編制修訂和執(zhí)行工作，指導(dǎo)基層組織和單位編制修訂好應(yīng)急預(yù)案，增強(qiáng)預(yù)案的針對性、實(shí)用性和可操作性?！瘪R凱同志還指出：“要組織開展應(yīng)急預(yù)案評估工作，注意修訂預(yù)案，加強(qiáng)預(yù)案之間的銜接，進(jìn)一步完善應(yīng)急預(yù)案。要制訂應(yīng)急演練的指南，定期組織開展預(yù)案的演練，著力加強(qiáng)跨部門、跨區(qū)域、綜合性的演練，不斷增強(qiáng)提高協(xié)同應(yīng)對突發(fā)事件的能力?！鳖A(yù)案不但是要開門編預(yù)案，而且要?jiǎng)討B(tài)的編預(yù)案，所謂動(dòng)態(tài)就是要使它能夠在實(shí)踐當(dāng)中完善。其中一個(gè)重要環(huán)節(jié)就是要搞演練，把預(yù)案寫在紙上的各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)要素，讓它在實(shí)踐當(dāng)中進(jìn)行檢驗(yàn)，來看一看預(yù)案是不是編的有針對性，是不是科學(xué)合理，是不是能夠提高我們應(yīng)對突發(fā)事件的能力和效率。通過演練能夠發(fā)現(xiàn)不足，進(jìn)一步改進(jìn)，同時(shí)通過演練又能使我們寫在紙上的應(yīng)急預(yù)案能夠轉(zhuǎn)化為實(shí)際工作的人的實(shí)戰(zhàn)能力。應(yīng)急預(yù)案的功能體現(xiàn)發(fā)揮社會(huì)日常管理，實(shí)現(xiàn)長治久安的需要應(yīng)急預(yù)案的意義十分重大，它的功能主要體現(xiàn)在哪些方面呢？我們從這樣幾個(gè)方面來看這個(gè)問題：應(yīng)急預(yù)案的功能首先是解決一個(gè)應(yīng)急狀態(tài)和非應(yīng)急狀態(tài)的銜接。也就是說應(yīng)急工作是非常態(tài)工作，應(yīng)急管理是非常規(guī)管理，那么它和常態(tài)的工作、常規(guī)性管理是什么關(guān)系呢？它是相互聯(lián)系的關(guān)系，非常態(tài)是從常態(tài)演化過來的，進(jìn)入到了非常態(tài)的狀態(tài)之后，怎么樣使它能夠盡快的恢復(fù)到常規(guī)的管理狀態(tài)，這樣一種從常態(tài)到非常態(tài)再轉(zhuǎn)變到常態(tài)，這中間的環(huán)節(jié)就是應(yīng)急管理工作的環(huán)節(jié)。那么應(yīng)急管理之所以要加強(qiáng)，就是要縮短這個(gè)環(huán)節(jié)，使前面一個(gè)常態(tài)和后面一個(gè)常態(tài)能夠盡快的直接聯(lián)系起來，減少中間非常態(tài)的狀態(tài)。所以應(yīng)急預(yù)案的第一個(gè)功能就是我們常規(guī)管理和非常規(guī)管理的有效銜接。建立應(yīng)急預(yù)案的體系之后，從發(fā)生突發(fā)事件開始，我們轉(zhuǎn)入到非常規(guī)的管理之后，由于準(zhǔn)備比較充分，訓(xùn)練比較有素，各方面的資源都有所準(zhǔn)備，有備不能說絕對的無患，但是無備絕對會(huì)有大患，有備可以減少患害，可以減短危機(jī)發(fā)生的時(shí)間，減緩發(fā)生的強(qiáng)度，減小它的影響。抓好了應(yīng)急預(yù)案的編制，也就使得非常態(tài)的管理更加有序、有效、有力，對常態(tài)就是一種極大的支持，縮短了非常態(tài)狀態(tài)這個(gè)時(shí)間，就使得常態(tài)的管理更加有效。常態(tài)管理和非常態(tài)管理是兩種不同的管理，管理的規(guī)律、管理的要素、管理的規(guī)則都是有所不同的。比如常態(tài)的管理當(dāng)中，我們運(yùn)用行政管理的科學(xué)理論就可以做指導(dǎo)，比如行政管理強(qiáng)調(diào)職能要轉(zhuǎn)變，由不適應(yīng)新形勢的過去的傳統(tǒng)政府職能轉(zhuǎn)變到新形勢下的政府職能。在應(yīng)急狀態(tài)下，轉(zhuǎn)變職能的要求就不一樣了，你要轉(zhuǎn)變的部分比如直接干預(yù)的政府職能，恰恰在應(yīng)急當(dāng)中要加強(qiáng)。比如常態(tài)的行政管理強(qiáng)調(diào)要授權(quán)管理，上級領(lǐng)導(dǎo)不要什么事情都來包攬，事必躬親，該由下級管理的要交給他，要放心的交給他，要放權(quán)、授權(quán)。只有在例外的時(shí)候才有一個(gè)例外管理法則，就是下級遇到了規(guī)定里面他沒有的工作職責(zé)，以前沒有過的，他沒有處理過的，這個(gè)時(shí)候他才需要請示，所以上級領(lǐng)導(dǎo)是按照例外的法則來進(jìn)行管理，他就做自己的工作，不要包辦下面的管理，這是常態(tài)下面的行政管理的要求，符合科學(xué)規(guī)律的。但是在應(yīng)急狀態(tài)下，就是要強(qiáng)調(diào)上級高層的領(lǐng)導(dǎo)直接指揮，要親臨一線，要跨過層級來進(jìn)行指揮。甚至高層的領(lǐng)導(dǎo)要直接指揮第一線救援的隊(duì)伍，他是兩種不同的管理。兩種不同的管理各有各的規(guī)律，應(yīng)急之所以要采取這些非常規(guī)的管理方式，就是為了使它的時(shí)間能夠縮短，管理的效能更高，管理的力度更大，這正是服務(wù)于常態(tài)管理。應(yīng)急狀況一短，常態(tài)就越可以實(shí)現(xiàn)連續(xù)性，也就是我們說的“長治久安”。因此，應(yīng)急預(yù)案的編制第一個(gè)功能是發(fā)揮社會(huì)日常管理，實(shí)現(xiàn)長治久安的需要。具有預(yù)防的功能應(yīng)急工作并不是說發(fā)生了以后才來進(jìn)行管理，應(yīng)急工作包含了風(fēng)險(xiǎn)排查、預(yù)防工作。我們把應(yīng)急預(yù)案編制完整之后，就可以在沒有發(fā)生危機(jī)、沒有發(fā)生突發(fā)事件的時(shí)候來有效的做好風(fēng)險(xiǎn)的排查，風(fēng)險(xiǎn)源的清理和整改，以及堵塞安全工作漏洞，加強(qiáng)安全的責(zé)任制，來進(jìn)行提高大家應(yīng)急能力的培訓(xùn)、教育，這些預(yù)防工作都是應(yīng)急預(yù)案規(guī)定必須要做的工作。加強(qiáng)了應(yīng)急預(yù)案的管理工作就可以提高我們的預(yù)防能力。具有緊急處置的功能緊急處置需要有很多方面的配合，需要有各個(gè)環(huán)節(jié)的連接，需要有各個(gè)應(yīng)急隊(duì)伍之間的協(xié)同、協(xié)調(diào)。因此需要有一個(gè)統(tǒng)一的指揮，有一個(gè)協(xié)同的機(jī)制。這些統(tǒng)一的指揮由誰來指揮？協(xié)同機(jī)制如何協(xié)同？這都需要由預(yù)案來做出規(guī)定。編制好的應(yīng)急預(yù)案，對于提高緊急處置的效率是非常明顯的，沒有這些規(guī)定，臨危上陣，倉促應(yīng)付，必然效果比較差。應(yīng)急預(yù)案在各個(gè)資源配置如何指揮這方面規(guī)定的越清楚、職責(zé)越分明，就越能夠提高效率。在處置的環(huán)節(jié)當(dāng)中，應(yīng)急預(yù)案還有一個(gè)重要的功能就是它能夠根據(jù)處置突發(fā)事件的現(xiàn)實(shí)要求，打破部門的職責(zé)分割。我們在常態(tài)管理當(dāng)中，各個(gè)部門的職責(zé)都是分開的，之所以政府要分成部門進(jìn)行管理，就是每一個(gè)部門有它特定的職能，每一個(gè)部門和另外的部門之間有分工，但是分工有時(shí)候并不是非常明確，有職責(zé)有交叉重疊的地方，有的地方又會(huì)出現(xiàn)管理真空、三不管。在應(yīng)急預(yù)案當(dāng)中如何實(shí)現(xiàn)各個(gè)部門有效的分工合作，就可以彌補(bǔ)在常規(guī)的管理當(dāng)中部門的分割和職責(zé)的交叉或者是職責(zé)分工的真空。有些應(yīng)急預(yù)案當(dāng)中根據(jù)工作需要可以改變部門原有的職責(zé)，在應(yīng)急狀態(tài)下要發(fā)揮另外方面的職責(zé)，有些是在它常態(tài)的規(guī)定里面沒有的職責(zé)，那么應(yīng)急預(yù)案通過上級的批準(zhǔn)，根據(jù)法律的管理的需要，可以對部門的職能進(jìn)行重新組合，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一目標(biāo)、統(tǒng)一指揮。處理好指揮者和應(yīng)急救援者之間的關(guān)系應(yīng)急的處置管理的環(huán)節(jié)很多，最重要的是處理好指揮者和應(yīng)急救援者之間的關(guān)系，以及各個(gè)方面應(yīng)急救援的協(xié)調(diào)工作。為了有效的實(shí)現(xiàn)緊急處置的管理，很多國家把現(xiàn)場指揮官制度作為應(yīng)急處置的一項(xiàng)重要職能，重要的方法寫進(jìn)了應(yīng)急的規(guī)劃、應(yīng)急的預(yù)案?，F(xiàn)在我們國家有些地方也引入了現(xiàn)場指揮官的制度，所謂現(xiàn)場指揮官和常規(guī)管理當(dāng)中，誰的職位高誰來進(jìn)行指揮是不一樣的。如果按照誰的職位高誰來進(jìn)行現(xiàn)場指揮，那么就有可能發(fā)生層次高的領(lǐng)導(dǎo)還沒來得及到現(xiàn)場，他是在辦公室里面進(jìn)行指揮，當(dāng)然也是可以的，現(xiàn)代通訊的設(shè)備、信息傳遞都可以傳到指揮平臺(tái)，但是畢竟和親臨一線感同身受的效果是不一樣的。為了實(shí)現(xiàn)在現(xiàn)場的人當(dāng)中能夠有人來進(jìn)行指揮，一些發(fā)達(dá)國家就建立了這樣一種叫“現(xiàn)場指揮官制度”?，F(xiàn)場指揮官可能他的級別并不高，但是預(yù)案賦予他管理的職責(zé)。比如一個(gè)地方失火了，火勢比較大，調(diào)動(dòng)了若干個(gè)消防隊(duì)來進(jìn)行救援，最早到達(dá)火災(zāi)現(xiàn)場的這支消防隊(duì)的負(fù)責(zé)人就是現(xiàn)場指揮官，其他的消防隊(duì)來了之后，盡管有比他級別高的官員，也要聽他的指揮，這樣一方面在第一時(shí)間能夠確立現(xiàn)場指揮官，有人管有人指揮，就杜絕了管理的真空。同時(shí)有助于調(diào)動(dòng)各個(gè)方面救援的積極性，大家都爭先恐后的要第一時(shí)間，以最快的速度到達(dá)現(xiàn)場，因?yàn)樗搅爽F(xiàn)場就可以當(dāng)總指揮，當(dāng)了總指揮之后，他的管理資源就很大，可以分配管理資源，而且最后救援結(jié)果由他來負(fù)全責(zé)，他可以把這個(gè)事情做的很漂亮，然后獲得自己的榮譽(yù)。處置工作必須要有預(yù)案。信息工作信息的傳遞、信息的報(bào)告一定要有規(guī)定。信息在應(yīng)急工作當(dāng)中是非常重要的，決策需要信息，救援需要信息，老百姓避災(zāi)自救、互救也需要信息，沒有信息就沒法進(jìn)行有效的應(yīng)對，怎樣對信息進(jìn)行管理？怎樣按照規(guī)定的程序來報(bào)告信息，按照規(guī)定的方式、方法來向社會(huì)披露信息，怎么來管理媒體、管理信息，都必須要有預(yù)案的規(guī)定。所以預(yù)案對于信息管理具有重要的功能。調(diào)查評估需要有預(yù)案的規(guī)定一件事情處理了以后，需要對它產(chǎn)生的原因，發(fā)展的事態(tài)以及誰來處置，處置的效果、效率怎么樣，處置突發(fā)事件的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)怎么概括，都需要在事件結(jié)束之后進(jìn)行調(diào)查評估。如何進(jìn)行調(diào)查評估呢？也需要由預(yù)案來做出規(guī)定。過去很多突發(fā)事件發(fā)生之后，完了就完了，或者開一次表彰會(huì)，做一個(gè)簡單的總結(jié)，主要是表彰先進(jìn)人物，這當(dāng)然是應(yīng)該的，但是不夠。每一次突發(fā)事件都是應(yīng)急管理的一個(gè)重要的節(jié)點(diǎn)，對每一個(gè)節(jié)點(diǎn)都需要進(jìn)行評估，才需要對今后應(yīng)對同類事件能夠提出借鑒，能夠發(fā)揮學(xué)習(xí)的作用。所以在突發(fā)事件發(fā)生之后，應(yīng)該進(jìn)行全面的評估。評估的方法和總結(jié)表彰的方法之所以不同，就是評估需要有一套指標(biāo)體系，評估針對的對象主要不是人，評估的對象主要是制度。就是我們在整個(gè)應(yīng)急管理的過程當(dāng)中，管理制度方面有哪些是對的、要堅(jiān)持的，哪些是基本的但是要修訂補(bǔ)充的，哪些是不對的，需要改的。這個(gè)就是評估所要做的工作，這在應(yīng)急的預(yù)案當(dāng)中必須要有明確的規(guī)定。培訓(xùn)的需要預(yù)案只有經(jīng)過培訓(xùn)才能讓大家都掌握，只有經(jīng)過培訓(xùn)才能在實(shí)戰(zhàn)當(dāng)中磨合，只有經(jīng)過培訓(xùn)才能提高執(zhí)行預(yù)案發(fā)揮作用的效果。培訓(xùn)的過程應(yīng)該是納入到應(yīng)急預(yù)案編制的全過程當(dāng)中去。應(yīng)急預(yù)案這七個(gè)方面的功能，可以概括為四點(diǎn)：一、使應(yīng)急的全過程，預(yù)防、預(yù)警、保障各項(xiàng)工作有章可循，它解決了應(yīng)急工作的章法問題；二、應(yīng)急預(yù)案有利于提高效率，快速的做出決策，有些問題在編制預(yù)案的過程當(dāng)中就把它研究透了，不要在突發(fā)事件發(fā)生之后，再坐下來關(guān)上門研究，這就耽誤時(shí)間了。事情來了就決斷，就提高了決策的效率。響應(yīng)也是這樣，該由哪一支救援的隊(duì)伍進(jìn)行應(yīng)急的救援，該啟動(dòng)幾級的響應(yīng)，這些在預(yù)案當(dāng)中都編制好了，“兵來將擋、水來土掩”，發(fā)生了什么事情就按預(yù)案當(dāng)中做就行了，所以第二個(gè)功能是有效應(yīng)對。三、宣傳動(dòng)員和引導(dǎo)組織群眾參與應(yīng)急管理的過程。應(yīng)急管理并不僅僅是政府的工作，政府主要是發(fā)揮組織者、領(lǐng)導(dǎo)者、指揮者，主導(dǎo)的作用，以及承