當(dāng)前我國財政農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼中存在的問題及對策

當(dāng)前我國財政農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼中存在的問題及對策

內(nèi)容摘要:財政補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效途徑,但如何把好的政策用好卻是一個難題。我國當(dāng)前的財政農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼就存在這樣那樣的問題,如補(bǔ)貼總量小、穩(wěn)定增長機(jī)制尚未形成、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)混亂等。要解決這些問題需要遵循一定的原則,在遵循這些原則的基礎(chǔ)上,確定合適的目標(biāo),進(jìn)而采取相應(yīng)的改進(jìn)措施。

關(guān)鍵詞:財政補(bǔ)貼,農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼,黃箱補(bǔ)貼,綠箱補(bǔ)貼

一、我國財政補(bǔ)貼支農(nóng)政策的演變

財政對農(nóng)業(yè)給予有效補(bǔ)貼,是當(dāng)今世界許多國家,尤其是發(fā)達(dá)國家和地區(qū)普遍采取的旨在保護(hù)和發(fā)展農(nóng)業(yè)的一項(xiàng)重要政策。所謂財政補(bǔ)貼支農(nóng),就是指政府利用財政補(bǔ)貼方式支持“三農(nóng)”發(fā)展。我國財政對農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼始于20世紀(jì)50年代末,最早以國營拖拉機(jī)站的“機(jī)耕定額虧損補(bǔ)貼”形式出現(xiàn),之后逐漸擴(kuò)展到農(nóng)用生產(chǎn)資料的價格補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電補(bǔ)貼、貸款貼息補(bǔ)貼等方面。財政補(bǔ)貼支農(nóng)政策的制定實(shí)施受社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、政治經(jīng)濟(jì)制度、國家財力和不同時期農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展目標(biāo)任務(wù)影響,改革開放以來我國的財政補(bǔ)貼支農(nóng)政策大體分為3個階段。第一階段(1978年~1994年)是現(xiàn)行財政補(bǔ)貼支農(nóng)政策的形成時期。第二階段(1994年~20XX年),財政補(bǔ)貼支農(nóng)政策發(fā)展時期。財政補(bǔ)貼支農(nóng)逐步增加,加大了對生態(tài)建設(shè)的支持,加大了對農(nóng)村改革特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革的支持。第三階段(20XX年至今)是財政補(bǔ)貼支農(nóng)政策的創(chuàng)新時期。除了已有的政策繼續(xù)執(zhí)行并加大力度外,提出并開始實(shí)施公共財政覆蓋農(nóng)村政策,新增教育、衛(wèi)生、文化補(bǔ)貼支出主要用于農(nóng)村,同時在基本建設(shè)投資包括國債資金方面加大了對農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入;改變財政支農(nóng)方式,對農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼;改革農(nóng)業(yè)稅制。

從20XX年起,國家財政調(diào)整糧食風(fēng)險基金使用結(jié)構(gòu),對種糧農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼,并不斷加大對部分地區(qū)種糧農(nóng)民的良種和購置農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼力度。財政部統(tǒng)計顯示,20XX年全國糧食直補(bǔ)資金達(dá)到142億元,比20XX年增加約10億元,其中13個糧食主產(chǎn)省(區(qū))億元,均占本省(區(qū))糧食風(fēng)險基金的50%以上。良種補(bǔ)貼資金億元、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼資金6億元,分別比20XX增加2億元和3億元。

我國還將繼續(xù)加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼力度。這一補(bǔ)貼制度是財政部去年以柴油配套調(diào)價為契機(jī),綜合考慮柴油、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格變動因素,針對種糧農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料增支而新增的綜合直補(bǔ)。20XX年,中央財政共安排125億元對種糧農(nóng)民柴油、化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料增支實(shí)行綜合直補(bǔ),使億種糧農(nóng)民直接受益。這是財政支持新農(nóng)村建設(shè)的又一重要舉措,對減輕因柴油、化肥等農(nóng)資價格變動對農(nóng)民種糧收益的影響,穩(wěn)定農(nóng)民種糧收益,促進(jìn)糧食生產(chǎn),確保我國糧食安全,意義重大。

二、當(dāng)前我國財政補(bǔ)貼支農(nóng)存在的問題

我國財政補(bǔ)貼支農(nóng)政策經(jīng)過多年的演變、調(diào)整和發(fā)展,財政支持“三農(nóng)”政策框架體系已經(jīng)顯現(xiàn)。但是與其他國家和地區(qū)相比,當(dāng)前我國財政補(bǔ)貼支農(nóng)政策還存在以下問題:

1.財政補(bǔ)貼支農(nóng)總量偏小,穩(wěn)定增長機(jī)制尚未形成。與發(fā)達(dá)國家比,目前我國財政補(bǔ)貼支農(nóng)水平不高,補(bǔ)貼總量根本達(dá)不到WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中“黃箱補(bǔ)貼”允許的%的水平,并且近幾年,財政用于“三農(nóng)”的財政補(bǔ)貼數(shù)量雖不斷增加,但年度間不均衡,特別是一些地方財政補(bǔ)貼支農(nóng)投入不足、城鄉(xiāng)財政資源配置不對稱的狀況沒有徹底改觀。按照WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》我國可利用的支農(nóng)補(bǔ)貼分為以下幾方面:黃箱補(bǔ)貼,即對農(nóng)產(chǎn)品價格提供直接支持的,必須承擔(dān)削減義務(wù)的補(bǔ)貼。根據(jù)WTO黃箱政策規(guī)定,我國今后每年對農(nóng)業(yè)的綜合支持量不能超過480億元人民幣,而現(xiàn)有補(bǔ)貼大約平均每年僅276億元人民幣,離480億元尚有很大的活動空間。另一方面即所謂的“綠箱補(bǔ)貼”,即對農(nóng)產(chǎn)品價格不直接提供支持的,不必承擔(dān)削減義務(wù)的補(bǔ)貼。我國綠箱補(bǔ)貼量較多但結(jié)構(gòu)不盡合理。如我國每年平均支出億元人民幣,主要對農(nóng)業(yè)提供的“一般服務(wù)”補(bǔ)貼,達(dá)億人民幣(95億美元),占“綠箱政策”補(bǔ)貼的52%;其次是糧食安全儲備補(bǔ)貼,約億元(億美元),占25%;自然災(zāi)害救濟(jì)、扶貧、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)支持等所占比重較小,而對農(nóng)民的直接收入支持、結(jié)構(gòu)調(diào)整補(bǔ)貼等,尚未列入財政預(yù)算科目。

2.各地方補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和辦法混亂。我國的補(bǔ)貼數(shù)額隨意性很大,省際間補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)差距過大。由于各省糧食風(fēng)險基金包干基數(shù)不同,以及核定包干基數(shù)的因素與應(yīng)補(bǔ)貼的糧食種植而積的差異,各省糧食補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)差距較大。例如,江蘇省補(bǔ)貼水平較高,水稻畝均補(bǔ)貼20元;山西省補(bǔ)貼水平較低,玉米畝均補(bǔ)貼5元。省際間人均糧食直接補(bǔ)貼金額也相差較大,四川省享受直補(bǔ)的農(nóng)民人均補(bǔ)貼8元,遼寧省人均元。我國各省補(bǔ)貼的依據(jù)也不一樣。如糧食直補(bǔ)依據(jù)的確定,按照補(bǔ)貼是否與當(dāng)期糧食播種面積及價格掛鉤分為兩種情況:(1)不與當(dāng)期播種面積和價格掛鉤,即不管市場上糧價的高低,不管當(dāng)期是否種糧都按前幾期的計稅面積或者計稅常產(chǎn)給予農(nóng)民補(bǔ)貼,這種補(bǔ)貼實(shí)質(zhì)上就是固定補(bǔ)貼;(2)與當(dāng)期實(shí)際播種面積掛鉤,即按農(nóng)民實(shí)際種糧面積,向農(nóng)民兌付糧食直接補(bǔ)貼。這種形式屬于與面積掛鉤而不與價格掛鉤的半掛鉤補(bǔ)貼。

3.管理體制運(yùn)行不暢,補(bǔ)貼成本高。關(guān)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的政策,主要涉及財農(nóng)民生產(chǎn)積極性,促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。

2.穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品市場,保證糧食等特殊農(nóng)產(chǎn)品購銷政策的暢通。結(jié)合糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品市場的特點(diǎn),財政對農(nóng)產(chǎn)品市場補(bǔ)貼的重點(diǎn)目標(biāo)宜放在收購環(huán)節(jié)上。對這一環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼,不是再對糧食的虧損補(bǔ)貼,而是對糧食的倉儲建設(shè)、保管費(fèi)用、正常損耗的補(bǔ)貼。因?yàn)楝F(xiàn)行的國有糧食購銷資金實(shí)行封閉運(yùn)行,并實(shí)現(xiàn)了糧食的順價銷售,不允許、也不可能會出現(xiàn)新的經(jīng)營虧損。

3.提高農(nóng)民增收能力。農(nóng)民收入水平低是當(dāng)前農(nóng)民問題的關(guān)鍵,也是影響我國國民經(jīng)濟(jì)增長的基本因素。但直接以撒胡椒式的給予方式提高農(nóng)民收入是授之于魚,不能夠長久;又由于受我國的財政實(shí)力的不足和我國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制,像歐美等國那樣的大量的財政補(bǔ)貼也是不現(xiàn)實(shí)的。如在美國種植棉花的農(nóng)場主萬美元的年均收入中,補(bǔ)貼約占三分之一。逐步提高我國農(nóng)民的自主增收能力是我國農(nóng)業(yè)財政補(bǔ)貼的應(yīng)有之義。

4.保護(hù)農(nóng)業(yè)環(huán)境,改善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量,促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。財政補(bǔ)貼與農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展有著極其密切的關(guān)系?？梢哉f,沒有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展,就沒有整個國民經(jīng)濟(jì)的繁榮,也就不能促進(jìn)其他行業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。沒有農(nóng)村生態(tài)的良好,全國生態(tài)就難以達(dá)到良好。

五、當(dāng)前我國財政對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的改進(jìn)措施

(一)改善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼管理,保護(hù)農(nóng)民利益

1.建立健全農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的法規(guī),使財政對農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼成為一項(xiàng)長期和穩(wěn)定的制度。我國財政對農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼長期存在著補(bǔ)貼政策目標(biāo)短期性、補(bǔ)貼方式模糊性、補(bǔ)貼對象和補(bǔ)貼數(shù)額的隨意性等,使補(bǔ)貼效果難以集中體現(xiàn)和發(fā)揮出來。為此,有必要建立健全一套完整的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法規(guī),使之成為支持、保護(hù)和發(fā)展農(nóng)業(yè)的一項(xiàng)制度。從法律上明確對農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼數(shù)量,把對農(nóng)業(yè)的支持納入法制管理的軌道。美國把支持農(nóng)業(yè)的資金投入公眾化、固定化并寫入農(nóng)業(yè)法中的做法對我國從法律法規(guī)上明確對農(nóng)業(yè)的投資數(shù)量具有一定的借鑒意義。

2.建立農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼綜合管理體制。應(yīng)強(qiáng)化農(nóng)業(yè)部的職能,或成立一個專門負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的部級單位或部級的監(jiān)管部門,整合財政補(bǔ)貼資金,集中財力辦大事,集中、高效、協(xié)調(diào)財政農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼,解決目前農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼多頭管理,以及在使用中的“跑、冒、滴、漏”的問題。

3.成立全國農(nóng)作物專業(yè)協(xié)會,保護(hù)農(nóng)民的補(bǔ)貼利益。國外經(jīng)驗(yàn)表明,成立專業(yè)性農(nóng)民協(xié)會有利于保護(hù)農(nóng)民利益。適應(yīng)加入世貿(mào)組織新形勢和國際農(nóng)產(chǎn)品市場的激烈競爭,借鑒國際成功做法,建立小麥、大米、玉米、大豆等主要農(nóng)作物的全國性農(nóng)民專業(yè)協(xié)會,加強(qiáng)行業(yè)服務(wù),規(guī)范交易行為,調(diào)解或仲裁有關(guān)貿(mào)易糾紛,充分發(fā)揮政府與間的橋梁紐帶作用,保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和經(jīng)營者利益。

(二)增加補(bǔ)貼額度。改進(jìn)補(bǔ)貼方式

1.切實(shí)改變過去財政補(bǔ)貼過多直接投入生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域的做法,探索建立“政府出資,市場運(yùn)作”新型財政資金運(yùn)作模式,加快將財政資金從一般競爭性領(lǐng)域退出來,史多地依法、依規(guī)采用補(bǔ)助、貼息、獎勵、保險、物資援助、風(fēng)險補(bǔ)償、減免稅費(fèi)、購買服務(wù)等政策工具和激勵措施,支持農(nóng)村公共產(chǎn)品建設(shè),把錢用到農(nóng)民直接受益的項(xiàng)目上,提高財政資金使用效益。

2.通過財政補(bǔ)貼,建立對農(nóng)業(yè)投入的激勵機(jī)制。通過貼息、擔(dān)保、政策優(yōu)惠等方式,引導(dǎo)并刺激銀行信貸資金、外資、民資工商資本投入農(nóng)業(yè),提高農(nóng)業(yè)投資的吸引力。同時對目前的財政補(bǔ)貼資金扶持對象、項(xiàng)目審批等方面的政策進(jìn)行清理,減少社會資金投入農(nóng)業(yè)體制性障礙,通過貼息、以獎代補(bǔ)、先建后補(bǔ)、規(guī)費(fèi)減免等方式調(diào)動農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和廣大農(nóng)民的投資積極性,進(jìn)一步明確凡是社會資金投入農(nóng)業(yè)都可以平等享受財政資金的扶持,從而引導(dǎo)社會資金的廣泛投入,豐富財政支農(nóng)資金的投入方式。

3.積極推行財政對農(nóng)戶直接補(bǔ)貼公示制度。對補(bǔ)貼農(nóng)戶的糧種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼、對種糧農(nóng)戶直接補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等補(bǔ)貼資金進(jìn)行全方位公示,發(fā)揮了廣大農(nóng)民直接監(jiān)督的作用,使老百姓真正得到了實(shí)惠。

4.改變對教育的補(bǔ)貼方式。如安徽省今年在農(nóng)村及農(nóng)村教育的財政體制上將明確三點(diǎn):對面向農(nóng)民的補(bǔ)助及支持,通過計算機(jī)存檔管理、銀行卡發(fā)放等方式,保證中間不會出現(xiàn)截流、挪用;改變對教育的補(bǔ)貼方式,變過去對教育部門和學(xué)校進(jìn)行補(bǔ)助為直接對農(nóng)民學(xué)生家長補(bǔ)助,建立一套規(guī)范的投入機(jī)制;深化農(nóng)村稅費(fèi)改革,建立起消化農(nóng)村債務(wù)的長效機(jī)制,調(diào)查債務(wù)狀況、規(guī)模及成因,逐步幫助解決農(nóng)村債務(wù)這一難題。

5.保護(hù)價政策和農(nóng)民直接收入補(bǔ)貼同時應(yīng)用。保護(hù)價政策和農(nóng)民收入直接補(bǔ)貼并不是相悖的,按照WTO協(xié)議,我國的“黃箱政策”的實(shí)施余地還很大。當(dāng)然,保護(hù)價政策的實(shí)施要結(jié)合市場行情,當(dāng)市場價低于保護(hù)價時,政府對不足的差價部分給予補(bǔ)貼;相反,則不予補(bǔ)貼。市場價由中央政府在糧食收獲季節(jié)結(jié)束后的一定時期內(nèi),根據(jù)主產(chǎn)區(qū)批發(fā)市場行情檢測結(jié)果予以公布,保護(hù)價糧食可由多家有資質(zhì)的大型糧食與農(nóng)民簽訂產(chǎn)銷合同按市場價收購,保護(hù)價與市場價的差價部分政府按照不超過合同規(guī)定的實(shí)際銷售量給予補(bǔ)貼。由農(nóng)民依據(jù)產(chǎn)銷合同和法定的銷售單據(jù)到農(nóng)村信用社等金融點(diǎn)、鄉(xiāng)財政所或稅務(wù)所領(lǐng)取現(xiàn)金。

(三)在補(bǔ)貼對象上實(shí)現(xiàn)從全面補(bǔ)貼向重點(diǎn)選擇的轉(zhuǎn)變

限于中國特殊的國情國力,在總體上不可能采用美國模式,在現(xiàn)階段期望大幅度增加農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼進(jìn)而實(shí)行全面補(bǔ)貼是不現(xiàn)實(shí)的。理性合理的選擇是突出重點(diǎn)、順序推進(jìn),即把有限的財政資金補(bǔ)貼到關(guān)鍵區(qū)域和重點(diǎn)品種上,以強(qiáng)化其比較優(yōu)勢和國際競爭力,進(jìn)而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率,提升農(nóng)民收入水平。

1.重視糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品的倉儲建設(shè)和出口補(bǔ)貼,緩解農(nóng)產(chǎn)品的過剩問題。國家實(shí)行糧食按保護(hù)價敞開收購政策后,糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量穩(wěn)定增加,而國家對糧食的消化和轉(zhuǎn)化又很有限,這就必然造成過剩局面。對過剩糧食的處理辦法目前只有兩種:擴(kuò)大倉容,增加出口。擴(kuò)大倉儲容量是當(dāng)前解決糧食過剩的主要辦法。要建設(shè)容量為500億公斤的糧食儲備庫,依靠地方財政的力量是不現(xiàn)實(shí)的,只有依靠中央財政和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的力量。在擴(kuò)大倉容的同時,增加對糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品出口的補(bǔ)貼是非常必要的,按烏拉圭回合農(nóng)業(yè)協(xié)議的規(guī)定,至少在今后5年內(nèi)也是可行的。增加出口,不僅能有效解決國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品過剩問題,而且有利于糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品的周轉(zhuǎn),減輕倉儲壓力,減少保管費(fèi)用和損失。目前,國內(nèi)糧食倉儲的保管費(fèi)用為每公斤每年元,占用資金5000多億元。如果將保管費(fèi)用用于補(bǔ)貼出口,即使用兩年的保管費(fèi),即每公斤元,也是合算的,能有效地減輕糧食過剩的壓力。

2.注重對農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)虧損的補(bǔ)貼,強(qiáng)化農(nóng)業(yè)保險防災(zāi)補(bǔ)損職能,健全農(nóng)業(yè)風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制。農(nóng)業(yè)保險政策性強(qiáng),涉及面廣,風(fēng)險大且難以控制,賠付率高,經(jīng)營保險業(yè)務(wù)普遍存在虧損問題,以至許多商業(yè)保險限制開辦或不開辦農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)。支持農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的全面開展,首先,需發(fā)揮政府的職能作用,借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn),由政府直接開辦或政府委托的保險機(jī)構(gòu)開辦,經(jīng)營虧損由財政補(bǔ)貼。這項(xiàng)補(bǔ)貼肯定比財政直接用于救災(zāi)支出少得多。不僅能有效地分散風(fēng)險,分?jǐn)傦L(fēng)險損失,而且能極大地減輕財政的救災(zāi)支出壓力。其次,鼓勵地方或農(nóng)戶成立互助保險合作組織,建立農(nóng)業(yè)保險專項(xiàng)風(fēng)險基金,通過減免營業(yè)稅、所得稅等優(yōu)惠辦法,扶持其發(fā)展。

3.重視農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)貼。改革糧食流通補(bǔ)貼制度,將一部分糧食流通補(bǔ)貼轉(zhuǎn)用于對糧農(nóng)的直接補(bǔ)貼。逐步擴(kuò)大退耕范圍,加大對退耕還林、還草、還水等投入,改善生態(tài)環(huán)境,所以退耕還林資金要大幅度增加。同時,中韓、中日、中越漁業(yè)協(xié)定實(shí)施后,我國漁民要撤出傳統(tǒng)作業(yè)區(qū)域,為了減少實(shí)施海洋專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度給地方帶來的不利影響,中央財政從20XX年起設(shè)立專項(xiàng)資金,支持實(shí)施漁船報廢制度與漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)。要啟用農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整補(bǔ)貼措施,按照農(nóng)業(yè)規(guī)劃和資源條件,逐步按區(qū)域化、專業(yè)化來進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn),對不適合當(dāng)?shù)貎?yōu)勢的應(yīng)進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整,如北方地區(qū)減少和停止水稻生產(chǎn)等,可給予結(jié)構(gòu)調(diào)整補(bǔ)助。

4.重視對農(nóng)村人才引進(jìn)、培養(yǎng)的補(bǔ)貼?，F(xiàn)階段的我國財政資金的農(nóng)村教育補(bǔ)貼主要是對農(nóng)村學(xué)生