財(cái)政學(xué)-第16章-政府預(yù)算與預(yù)算管理體制

第十六章政府預(yù)算與預(yù)算管理體制第四節(jié)政府預(yù)算管理體制第二節(jié)政府預(yù)算程序第一節(jié)政府預(yù)算概論第三節(jié)預(yù)算外資金2024/9/302通過本章的學(xué)習(xí)，要求了解政府預(yù)算的含義、原則及形式，認(rèn)識(shí)我國(guó)的政府預(yù)算制度，掌握預(yù)算外資金存在的問題及解決的措施，理解我國(guó)預(yù)算管理體制的改革與完善。學(xué)習(xí)目標(biāo)學(xué)習(xí)目標(biāo)

2024/9/303第一節(jié)政府預(yù)算概論一、政府預(yù)算的含義政府預(yù)算是經(jīng)法定程序?qū)徟恼甓蓉?cái)政收支計(jì)劃，是以收支一覽表的形式表現(xiàn)的、具有法律效力的文件，它是政府籌集和分配財(cái)政資金的重要工具，是調(diào)控國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要杠桿。從以下三個(gè)角度分析政府預(yù)算的含義：2024/9/304第一節(jié)政府預(yù)算概論一、政府預(yù)算的含義（一）政府預(yù)算是政府年度財(cái)政收支計(jì)劃政府預(yù)算是政府的基本財(cái)政收支計(jì)劃，預(yù)算收入反映政府支配的財(cái)力規(guī)模和來源，預(yù)算支出反映政府財(cái)力分配使用的方向和構(gòu)成，預(yù)算收支的對(duì)比反映政府財(cái)力的平衡狀況。通過編制政府預(yù)算可以有計(jì)劃地組織收入和合理地安排支出，貫徹執(zhí)行國(guó)家的方針政策，保證各項(xiàng)任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。2024/9/305第一節(jié)政府預(yù)算概論一、政府預(yù)算的含義（二）政府預(yù)算是法定程序?qū)徟姆晌募A(yù)算從形成的程序看，是由政府負(fù)責(zé)編制，經(jīng)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)依據(jù)法定程序?qū)徟蠖纬傻姆晌募?。政府預(yù)算一旦經(jīng)權(quán)力機(jī)關(guān)審批就具有法律效力，政府就必須貫徹執(zhí)行，不能任意修改，如需調(diào)整必須經(jīng)權(quán)力機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。因此，預(yù)算的形成過程，體現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和全體公民對(duì)政府活動(dòng)的制約與監(jiān)督。2024/9/306第一節(jié)政府預(yù)算概論一、政府預(yù)算的含義（三）政府預(yù)算是實(shí)現(xiàn)財(cái)政職能的重要工具政府預(yù)算是財(cái)政為實(shí)現(xiàn)其職能，有計(jì)劃地籌集和分配由政府集中支配的財(cái)政資金的重要工具。通過預(yù)算管理手段，把政府公共資源全部納入政府宏觀調(diào)控的范疇，從而滿足社會(huì)共同需要，既可為政府履行行政職能提供財(cái)力保障，也可實(shí)現(xiàn)政府資源的優(yōu)化配置，還可以通過預(yù)算收支總量的變動(dòng)和預(yù)算收支結(jié)構(gòu)的調(diào)整，來維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。2024/9/307第一節(jié)政府預(yù)算概論二、政府預(yù)算的原則（一）完整性原則預(yù)算的完整性是要求政府預(yù)算應(yīng)包括政府的全部預(yù)算收支項(xiàng)目，完整地反映以政府為主體的全部財(cái)政資金收支活動(dòng)情況，不允許在預(yù)算之外存在任何以政府為主體的資金收支活動(dòng)，預(yù)算的完整性是建立規(guī)范化、法制化預(yù)算的前提條件。只有完整的預(yù)算才能保證政府控制、調(diào)節(jié)各類財(cái)政性資金的流向和流量，完善財(cái)政的分配、調(diào)節(jié)與監(jiān)督職能；預(yù)算的完整性也便于立法機(jī)關(guān)審議批準(zhǔn)和社會(huì)公眾對(duì)政府活動(dòng)的了解，便于監(jiān)督政府預(yù)算的執(zhí)行。2024/9/308第一節(jié)政府預(yù)算概論二、政府預(yù)算的原則（二）統(tǒng)一性原則預(yù)算是政府宏觀調(diào)控的重要杠桿，保證預(yù)算的統(tǒng)一性是加強(qiáng)預(yù)算管理和增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力的必要條件。預(yù)算的統(tǒng)一性包括以下幾點(diǎn)：一是預(yù)算政策的統(tǒng)一。二是預(yù)算口徑的統(tǒng)一。三是預(yù)算年度與預(yù)算時(shí)效性的統(tǒng)一。2024/9/309第一節(jié)政府預(yù)算概論二、政府預(yù)算的原則（三）真實(shí)性原則預(yù)算的編制和執(zhí)行要以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃為依據(jù)，違背客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律而進(jìn)行預(yù)算的編制和管理，將有礙于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的良性循環(huán)。預(yù)算的真實(shí)性要求預(yù)（決）算的各項(xiàng)數(shù)字必須準(zhǔn)確、真實(shí)、可靠，既反對(duì)隱瞞收入或支出留有缺口，又反對(duì)虛收行為或虛列支出。2024/9/3010第一節(jié)政府預(yù)算概論二、政府預(yù)算的原則（四）公開性原則預(yù)算涉及社會(huì)方方面面，涉及全社會(huì)每一個(gè)納稅人的利益，關(guān)系到每一個(gè)部門和單位的事業(yè)發(fā)展，因此，以適當(dāng)?shù)男问焦_預(yù)算，使全社會(huì)了解預(yù)算，參與預(yù)算，加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督力度，是預(yù)算管理活動(dòng)的基本要求，也是預(yù)算民主化進(jìn)程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。預(yù)算的公開性原則，包括預(yù)算編制審批的公開、預(yù)算執(zhí)行過程的公開和預(yù)算完成結(jié)果——決算的公開。2024/9/3011第一節(jié)政府預(yù)算概論二、政府預(yù)算的原則（五）年度性原則預(yù)算年度是預(yù)算收支起訖的有效時(shí)間，通常以一年為標(biāo)準(zhǔn)。各國(guó)預(yù)算年度的選擇主要考慮兩個(gè)因素：一是與各國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)開會(huì)時(shí)間一致，以便在預(yù)算年度一開始就執(zhí)行生了效的預(yù)算；二是與收入旺季一致，以便在預(yù)算年度初期就有充足的預(yù)算收入，保證各項(xiàng)預(yù)算支出的順利執(zhí)行。2024/9/3012第一節(jié)政府預(yù)算概論三、政府預(yù)算的分類（一）從編制組織形式的不同，可分為單式預(yù)算和復(fù)式預(yù)算1．單式預(yù)算2．復(fù)式預(yù)算2024/9/3013第一節(jié)政府預(yù)算概論三、政府預(yù)算的分類（二）按編制方法的不同，可分為增量預(yù)算和零基預(yù)算1．增量預(yù)算2．零基預(yù)算2024/9/3014第一節(jié)政府預(yù)算概論三、政府預(yù)算的分類（三）按管理層次的不同，可分為中央預(yù)算和地方預(yù)算1．中央預(yù)算2．地方預(yù)算2024/9/3015第一節(jié)政府預(yù)算概論三、政府預(yù)算的分類（四）按收支管理范圍的不同，可分為總預(yù)算、部門預(yù)算和單位預(yù)算1．財(cái)政總預(yù)算2．部門預(yù)算3．單位預(yù)算2024/9/3016第一節(jié)政府預(yù)算概論三、政府預(yù)算的分類（六）按其經(jīng)濟(jì)效果的不同，可分為項(xiàng)目預(yù)算和績(jī)效預(yù)算1.項(xiàng)目預(yù)算2.績(jī)效預(yù)算2024/9/3017第一節(jié)政府預(yù)算概論三、政府預(yù)算的分類（七）按作用的時(shí)效分類，可分為年度預(yù)算和中長(zhǎng)期預(yù)算1.年度預(yù)算2.中長(zhǎng)期預(yù)算2024/9/3018第二節(jié)政府預(yù)算程序一、預(yù)算的編制預(yù)算編制是整個(gè)預(yù)算工作程序的開始。預(yù)算的編制是由政府機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的，因而預(yù)算的編制與政府行政機(jī)構(gòu)體制有著十分密切的關(guān)系。預(yù)算的編制工作基本上可以分為兩大步驟：一是草案的編制二是預(yù)算的核定2024/9/3019第二節(jié)政府預(yù)算程序二、預(yù)算的批準(zhǔn)預(yù)算的批準(zhǔn)是政府預(yù)算程序的第二節(jié)階段。在西方國(guó)家，預(yù)算的批準(zhǔn)權(quán)力屬于議會(huì)。在實(shí)行一院制的國(guó)家中，政府預(yù)算直接由其批準(zhǔn)，如瑞典、荷蘭、西班牙等。在實(shí)行兩院制的國(guó)家中，大部分國(guó)家議會(huì)的兩院都有批準(zhǔn)政府預(yù)算的權(quán)力，一般來說，兩院中的下院在預(yù)算批準(zhǔn)上具有比上院更大的權(quán)力，往往擁有預(yù)算先議權(quán)和最后批準(zhǔn)權(quán)。美國(guó)、法國(guó)、德國(guó)等國(guó)家就屬于此類。我國(guó)的預(yù)算批準(zhǔn)權(quán)力機(jī)構(gòu)是各級(jí)人民代表大會(huì)。政府預(yù)算經(jīng)權(quán)力機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后，才具有法律效力。2024/9/3020第二節(jié)政府預(yù)算程序三、預(yù)算的執(zhí)行預(yù)算執(zhí)行是整個(gè)預(yù)算工作程序的重要環(huán)節(jié)。收入入庫(kù)、支付撥付以及預(yù)算調(diào)整都必須按照法律和有關(guān)規(guī)定的程序進(jìn)行。各級(jí)預(yù)算由本級(jí)政府組織執(zhí)行，具體工作由本級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)。預(yù)算收入征收部門，必須依法及時(shí)、足額征收應(yīng)征收的預(yù)算收入。有預(yù)算收入上繳任務(wù)的部門和單位，必須依照法規(guī)的規(guī)定，將應(yīng)上繳的預(yù)算資金及時(shí)、足額地上繳國(guó)庫(kù)。各級(jí)政府財(cái)政部門必須依照法律和規(guī)定及時(shí)、定額地?fù)芨额A(yù)算支出資金，并加強(qiáng)管理和監(jiān)督。2024/9/3021第二節(jié)政府預(yù)算程序三、預(yù)算的執(zhí)行各級(jí)政府預(yù)算預(yù)備費(fèi)的動(dòng)用，由本級(jí)政府部門提出方案，報(bào)本級(jí)政府決定。各級(jí)政府預(yù)算周轉(zhuǎn)金由本級(jí)政府財(cái)政部門管理，用于預(yù)算執(zhí)行中的資金周轉(zhuǎn)，不準(zhǔn)挪作他用。預(yù)算調(diào)整是預(yù)算執(zhí)行的一項(xiàng)重要程序。預(yù)算調(diào)整是指經(jīng)過批準(zhǔn)的各級(jí)預(yù)算，在執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入，使總支出超過總收入或使原舉借債務(wù)的數(shù)額增加的部分改變。預(yù)算調(diào)整，必須經(jīng)各級(jí)權(quán)力機(jī)構(gòu)的審查和批準(zhǔn)，未經(jīng)批準(zhǔn)，不得調(diào)整預(yù)算。各部門、各單位的預(yù)算支出，不同科目間需要調(diào)整使用的，必須按國(guó)務(wù)院財(cái)政部門的規(guī)定報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)。2024/9/3022第二節(jié)政府預(yù)算程序四、決算決算是整個(gè)預(yù)算工作程序的總結(jié)和終結(jié)。決算草案由各級(jí)政府、各部門、各單位，在每一預(yù)算年度終了后按國(guó)務(wù)院規(guī)定的時(shí)間編制，具體事項(xiàng)由國(guó)務(wù)院財(cái)政部門部署。決算草案的審批和預(yù)算草案的審批的程序相同，各級(jí)政府決算批準(zhǔn)后，財(cái)政部門要向本級(jí)各部門批復(fù)決算，地方各級(jí)政府還應(yīng)將經(jīng)批準(zhǔn)的決算，報(bào)上一級(jí)政府備案。2024/9/3023第二節(jié)政府預(yù)算程序在以上預(yù)算工作程序中，預(yù)算編制是預(yù)算管理最重要的一環(huán)。預(yù)算一經(jīng)法定程序通過，即為法律文件，必須嚴(yán)格執(zhí)行，執(zhí)行中發(fā)生問題必須通過法律程序進(jìn)行調(diào)整。我國(guó)普遍存在“重決算，輕預(yù)算”的現(xiàn)象，預(yù)算準(zhǔn)備、編制和執(zhí)行過程中投入的時(shí)間與精力不足，形成“預(yù)算簡(jiǎn)單化，決算復(fù)雜化”的局面，政府預(yù)算管理程序的重點(diǎn)應(yīng)該轉(zhuǎn)變?yōu)椤皬?qiáng)化預(yù)算，淡化決算”。2024/9/3024第三節(jié)預(yù)算外資金一、預(yù)算外資金的概念及特點(diǎn)（一）預(yù)算外資金的含義預(yù)算外資金是指政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、具有行政管理職能的企業(yè)主管部門（集團(tuán)）和政府委托的其他機(jī)構(gòu)，為履行或代行政府職能，依據(jù)國(guó)家法律法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章而收取、提取、募集和安排使用，未納入財(cái)政預(yù)算管理的各種財(cái)政性資金。2024/9/3025第三節(jié)預(yù)算外資金一、預(yù)算外資金的概念及特點(diǎn)（二）預(yù)算外資金的特點(diǎn)1．法定性2．專用性3．分散性2024/9/3026第三節(jié)預(yù)算外資金二、預(yù)算外資金的來源及作用（一）預(yù)算外資金的來源1．根據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章收取、提取的各種行政事業(yè)性收費(fèi)、基金（資金、附加收入）和憑借政府職權(quán)籌集的資金等。2．按照國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府及其財(cái)政和計(jì)劃（物價(jià)）部門共同審批的項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，收取和提取的各種行政事業(yè)性收費(fèi)收入。2024/9/3027第三節(jié)預(yù)算外資金二、預(yù)算外資金的來源及作用（一）預(yù)算外資金的來源3．按照國(guó)務(wù)院或財(cái)政部審批的項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)向企事業(yè)單位和個(gè)人征收、募集或以政府信譽(yù)建立的具有特定用途的各種基金（資金、附加收入）。4．主管部門按照國(guó)家規(guī)定從所屬企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體集中的管理費(fèi)及其他資金。2024/9/3028第三節(jié)預(yù)算外資金二、預(yù)算外資金的來源及作用（一）預(yù)算外資金的來源3．按照國(guó)務(wù)院或財(cái)政部審批的項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)向企事業(yè)單位和個(gè)人征收、募集或以政府信譽(yù)建立的具有特定用途的各種基金（資金、附加收入）。4．主管部門按照國(guó)家規(guī)定從所屬企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體集中的管理費(fèi)及其他資金。5．用于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府開支的鄉(xiāng)自籌資金和鄉(xiāng)統(tǒng)籌資金。2024/9/3029第三節(jié)預(yù)算外資金二、預(yù)算外資金的來源及作用（一）預(yù)算外資金的來源6．其他未納入財(cái)政預(yù)算管理的財(cái)政性資金。主要包括以政府名義獲得的各種捐贈(zèng)資金，財(cái)政撥款有償使用回收資金中未納入財(cái)政預(yù)算管理的部分，國(guó)家行政機(jī)關(guān)派往境外機(jī)構(gòu)的非經(jīng)營(yíng)性收入，財(cái)政專戶利息等。7．社會(huì)保障基金。在政府財(cái)政建立社會(huì)保障預(yù)算制度之前，社會(huì)保障基金先按預(yù)算外資金管理制度進(jìn)行管理，專款專用，由財(cái)政、審計(jì)部門監(jiān)督。2024/9/3030第三節(jié)預(yù)算外資金二、預(yù)算外資金的來源及作用（一）預(yù)算外資金的來源另外，國(guó)有企業(yè)稅后留用資金不再作為預(yù)算外資金管理。事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體通過市場(chǎng)取得的不體現(xiàn)政府職能的經(jīng)營(yíng)、服務(wù)性收入，不作為預(yù)算外資金管理，收入可不上繳財(cái)政專戶，但必須依法納稅，并納入單位財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，實(shí)行收支統(tǒng)一核算。2024/9/3031第三節(jié)預(yù)算外資金二、預(yù)算外資金的來源及作用（二）預(yù)算外資金的作用1.調(diào)動(dòng)地方政府增收節(jié)支的積極性2.有利于地方政府發(fā)展地方建設(shè)事業(yè)3.減輕政府預(yù)算的負(fù)擔(dān)2024/9/3032第三節(jié)預(yù)算外資金三、預(yù)算外資金管理（一）繼續(xù)深化“收支兩條線”改革（二）建立健全預(yù)算外資金法規(guī)體系（三）正確處理好預(yù)算內(nèi)資金管理體制與預(yù)算外資金管理體制的關(guān)系2024/9/3033第四節(jié)政府預(yù)算管理體制一、分稅制（一）在劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上，劃分中央與地方的財(cái)政支出范圍（二）按稅種劃分收入，明確中央與地方的收入范圍（三）實(shí)行中央對(duì)地方的稅收返還制度（四）原體制中央補(bǔ)助、地方上解以及有關(guān)結(jié)算事項(xiàng)的處理2024/9/3034第四節(jié)政府預(yù)算管理體制二、分稅制的意義及存在的問題（一）分稅制的意義首先，在中央優(yōu)化全局產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)導(dǎo)向的大框架下，調(diào)動(dòng)了地方各級(jí)政府理財(cái)、抓效益、抓收入的積極性，各地順應(yīng)分稅制要求，都將精力和財(cái)力用在對(duì)自己有利的新財(cái)源的培育上來。其次，在政府和企業(yè)的關(guān)系方面，使中央政府和地方政府都開始走上不再按照企業(yè)行政隸屬關(guān)系，而是按照稅種組織財(cái)政收入的新軌道，標(biāo)志著我國(guó)的改革終于走上了由“行政性分權(quán)”向“經(jīng)濟(jì)性分權(quán)”的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，把企業(yè)放到了在稅法面前一律平等的地位上，不論大小、所有制和行政級(jí)別，該繳國(guó)稅的繳國(guó)稅，該繳地方稅的繳地方稅，稅后紅利按產(chǎn)權(quán)規(guī)范分配。因此，這是使企業(yè)真正站到同一條起跑線上展開公平競(jìng)爭(zhēng)的新開端。再次，在中央和地方關(guān)系方面，大大提高了財(cái)力分配的透明度和規(guī)范性，規(guī)則全國(guó)一律，有利于長(zhǎng)期行為的形成，并促使地方政府轉(zhuǎn)變理財(cái)思路，實(shí)現(xiàn)規(guī)范管理。2024/9/3035第四節(jié)政府預(yù)算管理體制二、分稅制的意義及存在的問題（二）存在的問題1.財(cái)政管理體制層次過多2.轉(zhuǎn)移支付制度不完善3.稅收征管成本過高4.基層政府財(cái)政困難5.改革不徹底2024/9/3036第四節(jié)政府預(yù)算管理體制三、分稅制的進(jìn)一步改革首先，減少財(cái)政管理層級(jí)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，一般來說，分稅制的大國(guó)家，大都是三個(gè)層級(jí)左右的政府，而我國(guó)卻是五級(jí)政府。對(duì)此改革的基本思路，就是要把五個(gè)層級(jí)扁平化到三個(gè)層級(jí)。一個(gè)切入點(diǎn)是“省直管縣”；另一個(gè)是“鄉(xiāng)財(cái)縣管”，最終形成“中央—省—市縣”三級(jí)的政府層級(jí)框架。在這個(gè)扁平的框架下構(gòu)建財(cái)權(quán)與事權(quán)相呼應(yīng)、財(cái)力與事權(quán)相匹配的預(yù)算體制。2024/9/3037第四節(jié)政府預(yù)算管理體制三、分稅制的進(jìn)一步改革