消防告知承諾制度的實(shí)施困境與出路研究

摘要：消防告知承諾制是近年來消防執(zhí)法改革中的重要創(chuàng)新制度，但實(shí)踐中該制度的推行效果卻并不理想。消防告知承諾制度正面臨著市場主體認(rèn)識不足、執(zhí)法人員存在監(jiān)管顧慮、法律基礎(chǔ)依然薄弱的實(shí)施困境。走出困境，需要社會各界形成合力，強(qiáng)化市場主體的參與信心，完善事中事后監(jiān)管手段，不斷健全立法和配套制度。關(guān)鍵詞：消防許可；告知承諾制度；實(shí)施告知承諾制度是消防領(lǐng)域持續(xù)推進(jìn)“放管服”改革和深化消防執(zhí)法改革的重要舉措。我國于2021年4月第二次修正的《中華人民共和國消防法》（以下簡稱《消防法》）第15條對公眾聚集場所投入使用、營業(yè)前消防安全檢查實(shí)行告知承諾制進(jìn)行了規(guī)范和明確：公眾聚集場所在正式投入使用之前，場所建設(shè)或者使用單位需要向場所所在地區(qū)的縣級或者以上地方人民政府消防救援機(jī)構(gòu)申請消防檢查，并向消防救援機(jī)構(gòu)提供營業(yè)場所符合消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)定的材料，同時對材料的真實(shí)性與消防承諾內(nèi)容負(fù)責(zé)。消防告知承諾制度實(shí)行以來，在消防許可審批過程中發(fā)揮了重要作用。但現(xiàn)有研究表明，該制度在實(shí)施過程中存在推行效果不理想、制度落地難等問題。為切實(shí)發(fā)揮消防告知承諾制度的作用，有必要在厘清告知承諾制相關(guān)理論問題的基礎(chǔ)上，分析其在消防領(lǐng)域的實(shí)施困境，為消防告知承諾制的全面推行提供指引。一、消防告知承諾制度及其功能分析（一）消防告知承諾制度告知承諾制是我國行政審批制度改革中的一項(xiàng)創(chuàng)新舉措，最初僅為上海市地方政策改革先試先行而形成的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，因在簡政放權(quán)、提升審批效能等方面成效顯著，獲得中央首肯并推廣至全國各地，進(jìn)而規(guī)范為《優(yōu)化營商環(huán)境條例》中的一項(xiàng)制度性規(guī)定[1]。告知承諾制是指行政機(jī)關(guān)一次性告知申請人申請事項(xiàng)的審批條件和所需材料，申請人以書面形式承諾其符合審批條件，由行政機(jī)關(guān)作出先予批準(zhǔn)的審批方式。近年來，在我國“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境持續(xù)向縱深推進(jìn)的背景下，告知承諾制在多個行政領(lǐng)域得到深入應(yīng)用。為順應(yīng)新形勢新要求、切實(shí)解決消防執(zhí)法工作中存在的審批難等突出問題，方便市場主體消防申報，告知承諾制度在消防領(lǐng)域得到適用，2021年4月修正的《消防法》）將這一制度在消防立法層面予以規(guī)定，旨在通過實(shí)行告知承諾制度來切實(shí)推進(jìn)消防工作領(lǐng)域的“放管服”改革。消防領(lǐng)域的告知承諾制度主要適用于公眾聚集場所投入使用、營業(yè)前的消防安全檢查。根據(jù)《消防法》第15條規(guī)定，消防救援機(jī)構(gòu)需要仔細(xì)審查公眾聚集場所建設(shè)者或者使用人提交的消防承諾材料，材料齊全、真實(shí)且符合法定形式的應(yīng)當(dāng)予以許可。此外，消防救援機(jī)構(gòu)需要以消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與管理規(guī)定為基礎(chǔ)，及時開展對提出消防告知承諾的公眾聚集場所進(jìn)行檢查核查。若申請人不選擇按告知承諾方式辦理，消防救援機(jī)構(gòu)需要自受理申請之后十個工作日之內(nèi)，按照消防相關(guān)要求檢查公眾聚集場所的消防情況，檢查合格后應(yīng)當(dāng)予以許可。申請人可自主選擇兩種消防審批方式：一種是告知承諾制方式，即申請人選擇采取消防安全檢查實(shí)行告知承諾管理，通過先告知承諾，經(jīng)消防救援機(jī)構(gòu)對申請材料進(jìn)行形式審查后即許可，隨后核查；另一種是原有消防許可方式，申請人采用非告知承諾的方式，在其提出申請后，由消防救援機(jī)構(gòu)現(xiàn)場進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查后符合要求再作出決定。作為一種新的制度嘗試，告知承諾制是“放管服”中“放”的體現(xiàn)，放松了審批門檻、簡化了辦事程序、方便了群眾，也是“管”的橋梁，申請人若違反事前承諾，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)行為的失信責(zé)任，還是“服”的轉(zhuǎn)變，減少了消防救援機(jī)構(gòu)的過多干預(yù)，賦予了市場主體自主選擇申報方式的權(quán)利[2]。（二）消防告知承諾制度的功能1.落實(shí)國家“放管服”改革戰(zhàn)略部署。推行消防告知承諾制，是在消防領(lǐng)域貫徹落實(shí)中央“放管服”改革的重要決策部署，是以實(shí)際舉措響應(yīng)優(yōu)化營商環(huán)境、激發(fā)市場活力的國家治理訴求。在經(jīng)過前期部分地區(qū)的制度試行后，告知承諾制在消防立法層面獲得了合法性支撐，標(biāo)志著消防執(zhí)法改革正式被納入法治化軌道。2.促進(jìn)消防執(zhí)法隊(duì)伍職能轉(zhuǎn)化。消防救援機(jī)構(gòu)通過實(shí)施消防告知承諾的審批方式，改變了“重審批、重管理、輕監(jiān)管、輕服務(wù)”的做法，突破了傳統(tǒng)許可方式中消防救援機(jī)構(gòu)占據(jù)主導(dǎo)地位的情形，以創(chuàng)新事前、事中、事后不同的監(jiān)管方式，提升管理服務(wù)水平，促進(jìn)消防救援機(jī)構(gòu)從“管理型執(zhí)法”向“服務(wù)型執(zhí)法”轉(zhuǎn)變。3.增強(qiáng)市場主體責(zé)任意識，推動誠信社會建設(shè)。消防告知承諾制的實(shí)施為市場主體更好履行消防安全責(zé)任營造了良好氛圍，通過在申請人與消防救援機(jī)構(gòu)雙方對告知承諾事項(xiàng)相互信賴的基礎(chǔ)上開展審批工作，有助于增強(qiáng)市場主體自我管理、自我約束意識，自發(fā)依照消防救援機(jī)構(gòu)向社會公開告知的消防許可標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)劃，推動市場主體與消防救援機(jī)構(gòu)之間建立良好互助、互信關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)法治社會誠信建設(shè)的長遠(yuǎn)目標(biāo)。二、消防告知承諾制度的實(shí)施困境消防告知承諾制度的實(shí)施在縮短消防許可辦事流程、降低市場主體制度成本方面具有制度優(yōu)勢和顯著效用。但自2021年消防告知承諾制全面實(shí)行后，有多項(xiàng)研究表明，告知承諾制度在應(yīng)用中存在制度推行效果不理想、實(shí)際效果與改革初衷仍存在較大差距的問題[3]。當(dāng)前，多數(shù)市場主體在辦理公眾聚集場所投入使用、營業(yè)前消防安全檢查的行政許可時，仍傾向選擇原有的非承諾制方式[4]。告知承諾制度在實(shí)踐中尚未得到全面、廣泛應(yīng)用，仍停留在推行階段。該制度的適用困境主要由以下三方面因素所致。（一）市場主體對消防告知承諾制度的認(rèn)識不足一項(xiàng)制度的成功推行，首先要得到公眾對制度的理解和認(rèn)同。告知承諾制度在消防領(lǐng)域?qū)嵭幸詠?，多?shù)申請人對告知承諾制度的認(rèn)識不足。一方面，申請人對告知承諾制度的具體規(guī)定和適用優(yōu)勢還不夠了解，不了解告知承諾制的申請人仍以為只能通過非告知承諾制的方式進(jìn)行申報，即便被告知可以自主選擇申報方式，但因認(rèn)為自身準(zhǔn)備不夠充分而不愿嘗試辦理；另一方面，申請人對告知承諾制的整改風(fēng)險存在擔(dān)憂，由于告知承諾制采取“寬進(jìn)嚴(yán)管”的監(jiān)管模式，一旦消防救援機(jī)構(gòu)在實(shí)質(zhì)核查中發(fā)現(xiàn)申請人存在承諾不實(shí)情形，申請人將會面臨3萬以上30萬以下的罰款以及停產(chǎn)停業(yè)帶來的損失風(fēng)險，故在辦理申報時，部分申請人仍會采取觀望、審慎的態(tài)度，選擇非承諾制方式進(jìn)行申報。（二）消防執(zhí)法人員與經(jīng)營者對新型監(jiān)管模式存在顧慮告知承諾制改變了以往審批程序中對事前階段的嚴(yán)格規(guī)制，降低了事前監(jiān)管準(zhǔn)入門檻，著重加強(qiáng)對事中事后過程的監(jiān)管，這樣的創(chuàng)新舉措較之以往消防許可審批模式有著本質(zhì)上的差別，對于消防救援機(jī)構(gòu)而言，也是在面臨著一種新挑戰(zhàn)。在先發(fā)證再核查管理模式下，申請人在辦結(jié)許可手續(xù)后已實(shí)體化運(yùn)營并投入相應(yīng)成本，故執(zhí)法人員在現(xiàn)場核查中發(fā)現(xiàn)隱患需要整改時，也會存在顧慮，關(guān)停則會面臨申請人及第三人抵制的對抗風(fēng)險，易激化社會行矛盾，而不關(guān)停則現(xiàn)場整改難度大，易留有消防安全隱患。就經(jīng)營者而言，若選擇通過告知承諾的方式獲得消防安全檢查許可，按照“寬進(jìn)嚴(yán)管”原則，一旦在后期檢查過程中被告知與消防安全不符，那么經(jīng)營者將會面對責(zé)令暫停整改甚至停業(yè)撤銷許可的風(fēng)險。因此，現(xiàn)實(shí)中邊整改邊營業(yè)的現(xiàn)象屢見不鮮，這也是導(dǎo)致消防執(zhí)法人員與經(jīng)營者不愿推行該制度的主要原因。此外，當(dāng)前滿足告知承諾制度適用條件的單位數(shù)量龐大，但與之匹配的消防監(jiān)管力量卻相差懸殊，若今后大量單位選擇告知承諾進(jìn)行許可，后期消防機(jī)構(gòu)進(jìn)行現(xiàn)場核查，發(fā)現(xiàn)承諾不實(shí)需要做出整改的單位數(shù)量占比大，整改難度將更高。（三）告知承諾制度的法律基礎(chǔ)依然薄弱根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）第34條規(guī)定，行政許可決定需要在實(shí)質(zhì)審查后作出，《消防法》關(guān)于告知承諾制的規(guī)定則將這一實(shí)施程序簡化，消防救援機(jī)構(gòu)僅通過形式審查即可作出許可決定。告知承諾制作為《消防法》設(shè)定的行政許可事項(xiàng)，在消防領(lǐng)域的特殊適用與《行政許可法》條款設(shè)置之間仍存在沖突[5]。在《消防法》修正前，雖然告知承諾制已在消防領(lǐng)域逐步試行，但除僅有國務(wù)院制定的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》作為基礎(chǔ)外，更多依靠的是國家政策綱領(lǐng)和部門文件，而對于法定許可程序的改造，缺少《行政許可法》規(guī)范支撐，一定程度上會面臨制度基礎(chǔ)相對薄弱的困境。三、消防告知承諾制度的出路告知承諾制度作為消防機(jī)構(gòu)改革后實(shí)行的重要執(zhí)法改革舉措，在消防執(zhí)法工作中具有十分重要的作用，《“十四五”國家應(yīng)急體系規(guī)劃》也重點(diǎn)指出“全面推行消防告知承諾制”，深入推進(jìn)消防領(lǐng)域告知承諾制度的實(shí)施，是今后一段時期消防工作的迫切需求。針對制度推行效果不理想的實(shí)施現(xiàn)狀，各方應(yīng)形成合力，不斷優(yōu)化告知承諾制度實(shí)施路徑，增強(qiáng)該項(xiàng)制度在消防領(lǐng)域的適應(yīng)性。（一）強(qiáng)化市場主體參與信心市場主體的主動性和積極性是消防領(lǐng)域全面推行告知承諾制最重要的原動力。營造公平誠信的市場環(huán)境，不僅需要制度的革新、政府的積極作為，也需要市場主體參與配合。申請人應(yīng)正確認(rèn)識后期消防監(jiān)管的嚴(yán)格性，既然申請人前期已通過告知承諾方式獲得快速審批便利，那么在事中事后承擔(dān)更為嚴(yán)格的監(jiān)管責(zé)任才更合理。事中事后監(jiān)管的嚴(yán)格性在一定程度上能夠激勵市場主體的自律管理能力，而自我管理才是化解消防安全風(fēng)險的最有效手段，不能僅僅因?yàn)閷徟T檻降低，就放松對消防安全問題的整改。申請人也應(yīng)意識到，無論選擇何種申報方式，市場主體的努力和自我約束才是妥善獲取消防許可、確保消防安全的最優(yōu)方式。強(qiáng)化市場主體積極適用告知承諾制的信心，需要消防救援機(jī)構(gòu)的主動引導(dǎo)和靠前服務(wù)。在全面推行消防告知承諾制過程中，消防執(zhí)法人員應(yīng)主動轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)監(jiān)管思維，幫助疏導(dǎo)和解決申請人的申報顧慮；消防救援機(jī)構(gòu)要下沉基層，充分傾聽民生、匯聚民意，制定出臺符合地域特點(diǎn)的細(xì)化舉措。此外，制度的規(guī)定不應(yīng)僅停留于紙面上的法律條文，告知承諾制的廣泛推行還應(yīng)發(fā)動和依靠社會力量共同參與宣傳，消防救援機(jī)構(gòu)應(yīng)聯(lián)合社會公益組織借助群眾喜聞樂見的形式做好制度宣傳解讀工作，向社會公眾詳細(xì)說明制度相關(guān)信息，增強(qiáng)社會參與活躍度。（二）完善消防告知承諾制監(jiān)管手段為確保消防執(zhí)法人員能夠在事中、事后的監(jiān)管中有效行使監(jiān)管權(quán)，消防救援機(jī)構(gòu)要貫徹改革目的，讓消防執(zhí)法人員充分了解自身責(zé)任使命，強(qiáng)化崗位職責(zé)，將制度改革在消防監(jiān)督執(zhí)法工作中落到實(shí)處[6]。一方面，消防執(zhí)法部門應(yīng)積極適應(yīng)新形勢，靈活運(yùn)用如“標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、分級分類、信用監(jiān)管、激勵性監(jiān)管等”高效輔助監(jiān)管工具；充分利用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)及區(qū)塊鏈等先進(jìn)技術(shù)，打造智慧化的消防監(jiān)管平臺，緩解人力監(jiān)管局限性，提高監(jiān)管水平。另一方面，消防執(zhí)法部門在監(jiān)管過程中可以適度引入社會治理，構(gòu)建“消防救援機(jī)構(gòu)與社會合作”的消防安全共治模式，在消防救援機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的監(jiān)管框架內(nèi)，充分發(fā)揮社會中介消防服務(wù)機(jī)構(gòu)在技術(shù)審查和咨詢等方面的作用，以采信技術(shù)審查意見的形式替代對部分單位的實(shí)地檢查，實(shí)現(xiàn)事中事后階段行政審批和技術(shù)審查的分離，以此減輕消防救援機(jī)構(gòu)的監(jiān)管壓力[7]。（三）健全告知承諾制的立法和配套制度建設(shè)隨著告知承諾制在消防、公共衛(wèi)生、環(huán)境監(jiān)管等社會性規(guī)制領(lǐng)域的廣泛適用，逐漸呈現(xiàn)出由單一部門向各個行政領(lǐng)域全面擴(kuò)散的態(tài)勢。雖然《消防法》已賦予告知承諾制度在消防領(lǐng)域?qū)嵤┑暮戏ㄐ?，但從長遠(yuǎn)來看，為了使告知承諾制度向體系化變革，有必要在統(tǒng)一立法規(guī)制的前提下，通過完善《行政許可法》的許可程序，從根源上規(guī)范告知承諾制的實(shí)施程序，建立與告知承諾制相匹配的法制銜接，強(qiáng)化告知承諾制在各個行政領(lǐng)域適用的穩(wěn)定性，以此緩解告知承諾制在社會各領(lǐng)域所面臨的改革阻力。值得注意的是，《行政許可法》的修訂不僅僅是增設(shè)一項(xiàng)告知承諾制的條款即可，而是需要對告知承諾制的制度性質(zhì)、適用對象、實(shí)施范圍、程序流程以及監(jiān)管做出全面回應(yīng)，進(jìn)一步厘定告知承諾制度的適用規(guī)