殘疾人托養(yǎng)服務(wù)投標(biāo)方案(技術(shù)標(biāo))

殘疾人托養(yǎng)服務(wù)投標(biāo)方案

目錄

第一章項(xiàng)目概況分析?????????????????????????????????????????????????????????14

第一節(jié)項(xiàng)目背景???????????????????????????????????????????????????????????????14

一、行業(yè)背景???????????????????????????????????????????????????????????????14

二、殘疾人托養(yǎng)服務(wù)概念???????????????????????????????????????????15

第二節(jié)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)現(xiàn)狀???????????????????????????????????????????17

一、國(guó)外托養(yǎng)服務(wù)現(xiàn)狀???????????????????????????????????????????????17

二、國(guó)內(nèi)托養(yǎng)服務(wù)現(xiàn)狀???????????????????????????????????????????????18

三、我國(guó)殘疾人享受托養(yǎng)服務(wù)情況???????????????????????????19

第三節(jié)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)存在的問題???????????????????????????????20

一、托養(yǎng)服務(wù)存在供需矛盾???????????????????????????????????????20

二、托養(yǎng)服務(wù)內(nèi)容單一???????????????????????????????????????????????21

三、機(jī)構(gòu)托養(yǎng)服務(wù)質(zhì)量不高???????????????????????????????????????22

第四節(jié)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)問題的原因分析???????????????????????23

一、托養(yǎng)服務(wù)制度建設(shè)存在缺陷???????????????????????????????23

二、托養(yǎng)服務(wù)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建不合理???????????????????????????26

三、政府政策影響殘疾人托養(yǎng)服務(wù)選擇???????????????????30

第五節(jié)完善殘疾人托養(yǎng)服務(wù)體系的建議???????????????????????31

一、完善托養(yǎng)服務(wù)制度建設(shè)???????????????????????????????????????31

二、合理利用有效資源???????????????????????????????????????????????36

三、精準(zhǔn)匹配“供給—需求”???????????????????????????????????44

第二章整體服務(wù)設(shè)想?????????????????????????????????????????????????????????47

第一節(jié)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)思路???????????????????????????????????????????47

1

一、服務(wù)對(duì)象???????????????????????????????????????????????????????????????47

二、服務(wù)范圍???????????????????????????????????????????????????????????????47

三、服務(wù)內(nèi)容???????????????????????????????????????????????????????????????47

四、服務(wù)流程???????????????????????????????????????????????????????????????49

五、服務(wù)方式???????????????????????????????????????????????????????????????51

六、服務(wù)管理???????????????????????????????????????????????????????????????53

第二節(jié)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)發(fā)展計(jì)劃???????????????????????????????????54

一、發(fā)展方向???????????????????????????????????????????????????????????????54

二、持續(xù)發(fā)展措施???????????????????????????????????????????????????????55

三、公共關(guān)系發(fā)展???????????????????????????????????????????????????????56

四、計(jì)劃收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)???????????????????????????????????????????????????????57

五、年度實(shí)施計(jì)劃???????????????????????????????????????????????????????57

六、預(yù)期效果???????????????????????????????????????????????????????????????58

第三節(jié)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)要求???????????????????????????????????????????58

一、居家托養(yǎng)服務(wù)要求???????????????????????????????????????????????58

二、日間照料托養(yǎng)服務(wù)要求???????????????????????????????????????59

三、寄宿托養(yǎng)服務(wù)要求???????????????????????????????????????????????60

四、運(yùn)動(dòng)功能訓(xùn)練服務(wù)要求???????????????????????????????????????61

第四節(jié)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)管理???????????????????????????????????????????62

一、規(guī)章制度???????????????????????????????????????????????????????????????62

二、服務(wù)協(xié)議???????????????????????????????????????????????????????????????62

三、事務(wù)管理???????????????????????????????????????????????????????????????63

四、安全與應(yīng)急???????????????????????????????????????????????????????????64

第三章服務(wù)團(tuán)隊(duì)配備?????????????????????????????????????????????????????????67

2

第一節(jié)服務(wù)團(tuán)隊(duì)建設(shè)???????????????????????????????????????????????????????67

一、服務(wù)團(tuán)隊(duì)職能???????????????????????????????????????????????????????67

二、服務(wù)團(tuán)隊(duì)的宗旨和任務(wù)???????????????????????????????????????67

第二節(jié)服務(wù)人員的管理???????????????????????????????????????????????????68

一、服務(wù)人員配備要求與計(jì)劃???????????????????????????????????68

二、服務(wù)人員崗位職責(zé)???????????????????????????????????????????????72

三、服務(wù)人員行為規(guī)范???????????????????????????????????????????????75

四、服務(wù)人員管理方案???????????????????????????????????????????????75

第三節(jié)服務(wù)團(tuán)隊(duì)的培訓(xùn)方案???????????????????????????????????????????80

一、員工培訓(xùn)總體目標(biāo)???????????????????????????????????????????????81

二、員工培訓(xùn)原則與要求???????????????????????????????????????????81

三、員工培訓(xùn)主要內(nèi)容???????????????????????????????????????????????82

四、員工培訓(xùn)內(nèi)容概要???????????????????????????????????????????????83

五、員工培訓(xùn)管理制度???????????????????????????????????????????????87

第四節(jié)監(jiān)督和考核機(jī)制???????????????????????????????????????????????????93

一、監(jiān)督機(jī)制???????????????????????????????????????????????????????????????93

二、考核機(jī)制???????????????????????????????????????????????????????????????94

第五節(jié)人員績(jī)效管理措施???????????????????????????????????????????????96

一、考核辦法???????????????????????????????????????????????????????????????96

二、考核對(duì)象及內(nèi)容???????????????????????????????????????????????????97

三、考核步驟及結(jié)果運(yùn)用???????????????????????????????????????????97

四、辭退情況???????????????????????????????????????????????????????????????97

第四章物資設(shè)備配置計(jì)劃????????????????????????????????????????????????102

第一節(jié)服務(wù)設(shè)施配置要求?????????????????????????????????????????????102

3

一、服務(wù)設(shè)施要求?????????????????????????????????????????????????????102

二、功能區(qū)配置標(biāo)準(zhǔn)?????????????????????????????????????????????????103

第二節(jié)服務(wù)中心基礎(chǔ)配套設(shè)備?????????????????????????????????????109

一、建設(shè)內(nèi)容?????????????????????????????????????????????????????????????109

二、裝飾裝修?????????????????????????????????????????????????????????????110

三、設(shè)備方案選型?????????????????????????????????????????????????????110

四、配套設(shè)施?????????????????????????????????????????????????????????????113

第三節(jié)保安保潔配套設(shè)備?????????????????????????????????????????????115

一、清潔機(jī)具?????????????????????????????????????????????????????????????115

二、綠化機(jī)具?????????????????????????????????????????????????????????????116

三、保安、消防器具?????????????????????????????????????????????????116

第四節(jié)醫(yī)療保健及智能化設(shè)備?????????????????????????????????????117

一、醫(yī)療設(shè)備?????????????????????????????????????????????????????????????117

二、康復(fù)護(hù)理?????????????????????????????????????????????????????????????117

三、智能化設(shè)備?????????????????????????????????????????????????????????118

第五章項(xiàng)目管理規(guī)章制度????????????????????????????????????????????????119

第一節(jié)行政管理規(guī)章制度?????????????????????????????????????????????119

一、人力資源管理制度?????????????????????????????????????????????119

二、員工考勤管理制度?????????????????????????????????????????????132

三、員工獎(jiǎng)懲管理制度?????????????????????????????????????????????135

第二節(jié)服務(wù)類管理制度?????????????????????????????????????????????????143

一、生活護(hù)理管理制度?????????????????????????????????????????????143

二、殘疾人士個(gè)人財(cái)物管理制度?????????????????????????????152

三、護(hù)理質(zhì)量管理制度?????????????????????????????????????????????153

4

四、居室管理制度?????????????????????????????????????????????????????157

第三節(jié)醫(yī)療護(hù)理類?????????????????????????????????????????????????????????158

一、醫(yī)生基本工作制度?????????????????????????????????????????????158

二、醫(yī)生值班工作制度?????????????????????????????????????????????159

三、醫(yī)生查房制度?????????????????????????????????????????????????????160

四、醫(yī)生交接班制度?????????????????????????????????????????????????160

五、醫(yī)療差錯(cuò)事故報(bào)告和登記制度?????????????????????????161

六、疑似傳染病報(bào)告登記制度?????????????????????????????????161

七、衛(wèi)生宣傳制度?????????????????????????????????????????????????????162

八、急危殘疾人士的急救處理制度?????????????????????????162

九、護(hù)士工作制度?????????????????????????????????????????????????????163

十、護(hù)士交接班制度?????????????????????????????????????????????????164

十一、康復(fù)師工作制度?????????????????????????????????????????????164

十二、康復(fù)日常管理制度?????????????????????????????????????????165

十三、社工工作制度?????????????????????????????????????????????????167

十四、娛樂活動(dòng)管理制度?????????????????????????????????????????168

十五、緊急狀態(tài)處理制度?????????????????????????????????????????168

第四節(jié)后勤保障工作制度?????????????????????????????????????????????171

一、保潔日常工作章程?????????????????????????????????????????????171

二、專項(xiàng)保潔規(guī)程?????????????????????????????????????????????????????183

三、膳食服務(wù)制度?????????????????????????????????????????????????????184

四、食品衛(wèi)生制度?????????????????????????????????????????????????????185

五、設(shè)施設(shè)備維修保養(yǎng)制度?????????????????????????????????????186

六、保安管理制度?????????????????????????????????????????????????????187

5

七、監(jiān)控中心管理制度?????????????????????????????????????????????189

八、保安巡邏制度?????????????????????????????????????????????????????193

九、車輛管理制度?????????????????????????????????????????????????????197

第五節(jié)其他管理制度?????????????????????????????????????????????????????198

一、食堂管理制度?????????????????????????????????????????????????????198

二、休息室管理制度?????????????????????????????????????????????????198

三、休閑娛樂室管理制度?????????????????????????????????????????199

四、圖書閱覽室管理制度?????????????????????????????????????????199

五、閱覽室管理員消防安全責(zé)任制度?????????????????????200

六、健身康復(fù)室管理制度?????????????????????????????????????????201

七、文體活動(dòng)室管理制度?????????????????????????????????????????201

八、XX殘疾人托養(yǎng)服務(wù)中心檔案管理制度????????????202

九、XX殘疾人托養(yǎng)服務(wù)中心工作人員守則????????????202

十、XX殘疾人托養(yǎng)服務(wù)中心殘疾人士守則????????????203

第六章整體服務(wù)方案???????????????????????????????????????????????????????204

第一節(jié)居家托養(yǎng)服務(wù)方案?????????????????????????????????????????????204

一、服務(wù)對(duì)象?????????????????????????????????????????????????????????????204

二、服務(wù)內(nèi)容?????????????????????????????????????????????????????????????204

三、服務(wù)人員?????????????????????????????????????????????????????????????217

四、運(yùn)作方式?????????????????????????????????????????????????????????????218

第二節(jié)日間照料托養(yǎng)服務(wù)方案?????????????????????????????????????219

一、服務(wù)對(duì)象?????????????????????????????????????????????????????????????219

二、服務(wù)內(nèi)容?????????????????????????????????????????????????????????????219

三、服務(wù)人員?????????????????????????????????????????????????????????????226

6

四、運(yùn)作方式?????????????????????????????????????????????????????????????228

第三節(jié)寄宿托養(yǎng)服務(wù)方案?????????????????????????????????????????????228

一、服務(wù)對(duì)象?????????????????????????????????????????????????????????????228

二、服務(wù)內(nèi)容?????????????????????????????????????????????????????????????229

三、服務(wù)人員?????????????????????????????????????????????????????????????234

四、運(yùn)作方式?????????????????????????????????????????????????????????????235

第四節(jié)殘疾人康復(fù)訓(xùn)練服務(wù)方案?????????????????????????????????235

一、基本要求?????????????????????????????????????????????????????????????236

二、服務(wù)內(nèi)容與要求?????????????????????????????????????????????????239

三、服務(wù)流程?????????????????????????????????????????????????????????????246

四、具體服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)?????????????????????????????????????????????????????249

五、運(yùn)作模式?????????????????????????????????????????????????????????????253

第七章服務(wù)承諾與質(zhì)量保障????????????????????????????????????????????257

第一節(jié)服務(wù)承諾書?????????????????????????????????????????????????????????257

第二節(jié)服務(wù)協(xié)議?????????????????????????????????????????????????????????????262

第三節(jié)服務(wù)質(zhì)量保障措施?????????????????????????????????????????????274

一、公司對(duì)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作的質(zhì)量監(jiān)督措施?274

二、公司對(duì)XX殘疾人托養(yǎng)服務(wù)中心服務(wù)工作的監(jiān)管276

第四節(jié)服務(wù)支撐保障?????????????????????????????????????????????????????277

一、互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)平臺(tái)?????????????????????????????????????????277

二、入托評(píng)估?????????????????????????????????????????????????????????????278

三、巡診工作機(jī)制?????????????????????????????????????????????????????288

四、轉(zhuǎn)診工作機(jī)制?????????????????????????????????????????????????????288

五、基層醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)?????????????????????????????????????????????288

7

第五節(jié)服務(wù)監(jiān)督管理?????????????????????????????????????????????????????289

一、服務(wù)監(jiān)督?????????????????????????????????????????????????????????????289

二、服務(wù)評(píng)價(jià)與改進(jìn)?????????????????????????????????????????????????291

三、殘疾人關(guān)系管理?????????????????????????????????????????????????292

第六節(jié)本地化服務(wù)及響應(yīng)?????????????????????????????????????????????293

一、本地化服務(wù)?????????????????????????????????????????????????????????293

二、應(yīng)急響應(yīng)?????????????????????????????????????????????????????????????293

第八章投訴處理方案???????????????????????????????????????????????????????299

第一節(jié)投訴產(chǎn)生原因分析?????????????????????????????????????????????299

一、投訴的定義?????????????????????????????????????????????????????????299

二、剖析投訴成因?????????????????????????????????????????????????????299

三、投訴動(dòng)機(jī)分析?????????????????????????????????????????????????????300

第二節(jié)投訴處理基本原則?????????????????????????????????????????????302

一、換位思考原則?????????????????????????????????????????????????????302

二、有法可依原則?????????????????????????????????????????????????????302

三、快速反應(yīng)原則?????????????????????????????????????????????????????303

四、及時(shí)總結(jié)原則?????????????????????????????????????????????????????303

第三節(jié)投訴處理規(guī)范?????????????????????????????????????????????????????304

一、接受投訴階段?????????????????????????????????????????????????????304

二、解釋澄清階段?????????????????????????????????????????????????????304

三、提出解決處理階段?????????????????????????????????????????????305

四、跟蹤總結(jié)階段?????????????????????????????????????????????????????306

第四節(jié)投訴處理流程?????????????????????????????????????????????????????306

一、記錄投訴內(nèi)容?????????????????????????????????????????????????????306

8

二、判斷投訴是否成立?????????????????????????????????????????????306

三、確定投訴處理責(zé)任部門?????????????????????????????????????306

四、責(zé)任部門分析投訴原因?????????????????????????????????????306

五、公平提出處理方案?????????????????????????????????????????????307

六、提交主管領(lǐng)導(dǎo)批示?????????????????????????????????????????????307

七、投訴處理?????????????????????????????????????????????????????????????307

八、總結(jié)評(píng)價(jià)?????????????????????????????????????????????????????????????307

第九章安全管理和應(yīng)急方案????????????????????????????????????????????309

第一節(jié)安全管理?????????????????????????????????????????????????????????????309

一、指導(dǎo)思想?????????????????????????????????????????????????????????309

二、工作原則?????????????????????????????????????????????????????309

三、工作目標(biāo)及要求?????????????????????????????????????????????309

第二節(jié)應(yīng)急預(yù)案?????????????????????????????????????????????????????????????310

一、食物中毒應(yīng)急預(yù)案?????????????????????????????????????????????310

二、托養(yǎng)對(duì)象急病送醫(yī)應(yīng)急預(yù)案?????????????????????????????311

三、托養(yǎng)對(duì)象發(fā)生猝死時(shí)應(yīng)急預(yù)案?????????????????????????312

四、托養(yǎng)對(duì)象誤吸、噎食應(yīng)急預(yù)案?????????????????????????314

五、托養(yǎng)對(duì)象有自殺傾向或自殺時(shí)應(yīng)急預(yù)案?????????316

六、托養(yǎng)對(duì)象墜床、摔倒時(shí)應(yīng)急預(yù)案?????????????????????318

七、托養(yǎng)對(duì)象外出或不歸時(shí)應(yīng)急預(yù)案?????????????????????320

八、托養(yǎng)對(duì)象發(fā)生精神癥狀時(shí)應(yīng)急預(yù)案?????????????????322

九、托養(yǎng)對(duì)象發(fā)生燒燙傷時(shí)應(yīng)急預(yù)案?????????????????????323

第十章服務(wù)檔案管理方案????????????????????????????????????????????????326

第一節(jié)檔案管理人員及職責(zé)?????????????????????????????????????????326

9

一、檔案管理部門職責(zé)范圍?????????????????????????????????326

二、檔案工作人員崗位職責(zé)?????????????????????????????????????326

三、檔案管理人員配備?????????????????????????????????????????????329

第二節(jié)檔案管理流程?????????????????????????????????????????????????????329

一、目的?????????????????????????????????????????????????????????????????????329

二、適用范圍?????????????????????????????????????????????????????????????329

三、術(shù)語(yǔ)和定義?????????????????????????????????????????????????????????330

四、職責(zé)?????????????????????????????????????????????????????????????????????330

五、工作程序?????????????????????????????????????????????????????????????331

第三節(jié)檔案管理制度?????????????????????????????????????????????????????344

一、檔案管理的范圍?????????????????????????????????????????????345

二、檔案的管理部門?????????????????????????????????????????????345

三、檔案的分類?????????????????????????????????????????????????????345

四、歸檔要求?????????????????????????????????????????????????????????346

五、檔案的查閱和借閱?????????????????????????????????????????347

六、檔案的移交?????????????????????????????????????????????????????348

七、檔案的保管?????????????????????????????????????????????????????348

八、檔案的銷毀?????????????????????????????????????????????????????349

九、托養(yǎng)對(duì)象身故時(shí)應(yīng)急預(yù)案?????????????????????????????????349

十、火警火災(zāi)事故應(yīng)急預(yù)案?????????????????????????????????????349

十一、托養(yǎng)對(duì)象觸電時(shí)應(yīng)急預(yù)案?????????????????????????????351

十二、停電和突然停電時(shí)應(yīng)急預(yù)案?????????????????????????353

十三、停水和突然停水時(shí)應(yīng)急預(yù)案?????????????????????????355

十四、院內(nèi)泛水時(shí)應(yīng)急預(yù)案?????????????????????????????????????356

10

十五、發(fā)生臺(tái)風(fēng)、雷雨時(shí)應(yīng)急預(yù)案?????????????????????????358

溫馨提示：

本方案目錄中的內(nèi)容在word文檔內(nèi)均有詳細(xì)闡述，如

需查閱，請(qǐng)購(gòu)買后下載。

11

說(shuō)明

一、如招標(biāo)文件評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)要求“項(xiàng)目需求分析”詳情可

見本文第一章。

二、如招標(biāo)文件評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)要求“服務(wù)設(shè)想”詳情可見本

文第二章。

三、如招標(biāo)文件評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)要求“服務(wù)團(tuán)隊(duì)配備”詳情可

見本文第三章。

四、如招標(biāo)文件評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)要求“物資設(shè)備配置計(jì)劃”詳

情可見本文第四章。

五、如招標(biāo)文件評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)要求“項(xiàng)目管理規(guī)章制度”先

去可見本文第五章。

六、如招標(biāo)文件評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)要求“整體服務(wù)方案”詳情可

見本文第六章。

七、如招標(biāo)文件評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)要求“服務(wù)承諾與量保障”詳

情可見本文第七章。

八、如招標(biāo)文件評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)要求“投訴處理機(jī)制”詳情可

見本文第八章。

九、如招標(biāo)文件評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)要求“應(yīng)急預(yù)案”詳情可見本

文第九章。

十、如招標(biāo)文件評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)要求“服務(wù)檔案”詳情可見本

文第十章。

12

編制依據(jù)

一、項(xiàng)目招標(biāo)文件、補(bǔ)遺及設(shè)計(jì)文件等相關(guān)資料。

二、國(guó)家現(xiàn)行技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)及有關(guān)的技術(shù)資料、規(guī)范、

規(guī)程及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

三、依照有關(guān)主要法律、法規(guī)：

（一）《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》；

（二）其他法律法規(guī)。

四、行業(yè)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)

（以下內(nèi)容根據(jù)招標(biāo)文件及項(xiàng)目實(shí)際情況進(jìn)行修改）

13

第一章項(xiàng)目概況分析

第一節(jié)項(xiàng)目背景

一、行業(yè)背景

中國(guó)作為世界第一人口大國(guó)，殘疾人數(shù)量也相當(dāng)龐大，

截至2020年末，據(jù)中國(guó)殘聯(lián)統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)各類殘

疾人總數(shù)已達(dá)8500萬(wàn)，其中仍有1500萬(wàn)以上殘疾人生活在

國(guó)家級(jí)貧困線以下，占貧困人口總數(shù)的12%以上。殘疾是人

類社會(huì)發(fā)展過程中所付出的不可避免的代價(jià)，殘疾人有權(quán)平

等享受社會(huì)發(fā)展的紅利。殘疾人社會(huì)保障日趨受到社會(huì)重

視，已成為社會(huì)保障體系建設(shè)中不可或缺的一環(huán)，標(biāo)志著國(guó)

家文明發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步。殘疾的不同類型和嚴(yán)重程度決定

了殘疾人的不同保障需求，其中，智力、精神及其他重度殘

疾人普遍缺乏自我照料的能力，保障需求傾向于接受托養(yǎng)服

務(wù)。近年來(lái)，我國(guó)對(duì)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的重視不斷提升?！吨?/p>

國(guó)殘疾人事業(yè)“十一五”規(guī)劃發(fā)展綱要》的發(fā)布首先提出了

“推動(dòng)精神病康復(fù)托養(yǎng)機(jī)構(gòu)建設(shè)”以及“建設(shè)集教育、康復(fù)、

娛樂、勞動(dòng)為一體的智力殘疾和重度殘疾人的養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)”。

2007年，《中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)關(guān)于印發(fā)全國(guó)智力和精神殘疾

人托養(yǎng)服務(wù)工作會(huì)議精神主要文件的通知》對(duì)殘疾人集中托

養(yǎng)服務(wù)做出了具體要求，即“通過建立完善的政策支持體系、

合理的投入機(jī)制、穩(wěn)定發(fā)展的運(yùn)行機(jī)制，為托養(yǎng)服務(wù)工作的

開展，提供長(zhǎng)效保障”。2009年5月，全國(guó)殘疾人教育就業(yè)

14

扶貧和社會(huì)保障工作會(huì)議中提出，投入6億元推動(dòng)“精神、

智力和重度殘疾人托養(yǎng)服務(wù)項(xiàng)目——陽(yáng)光家園計(jì)劃”?！吨?/p>

國(guó)殘疾人事業(yè)“十二五”發(fā)展綱要》將“加快推進(jìn)殘疾人社

會(huì)保障體系和服務(wù)體系建設(shè)，進(jìn)一步改善殘疾人狀況，促進(jìn)

殘疾人平等參與社會(huì)生活、共享改革發(fā)展成果”為指導(dǎo)目標(biāo)，

提出“制定實(shí)施殘疾人XX殘疾人托養(yǎng)服務(wù)中心建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和

服務(wù)規(guī)范”，加強(qiáng)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)，初步建立

政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的殘疾人托養(yǎng)服務(wù)體系，旨在全面建設(shè)

殘疾人托養(yǎng)服務(wù)體系。《“十三五”加快殘疾人小康進(jìn)程規(guī)

劃綱要》對(duì)新的五年提出了進(jìn)一步提高托養(yǎng)機(jī)構(gòu)規(guī)范化服務(wù)

水平、加大政府購(gòu)買助殘服務(wù)、健全托養(yǎng)服務(wù)體系的新要求。

截至2020年底，我國(guó)殘疾人XX殘疾人托養(yǎng)服務(wù)中心數(shù)

量達(dá)到8370個(gè)，其中寄宿制XX殘疾人托養(yǎng)服務(wù)中心數(shù)量達(dá)

1945個(gè)，日間照料機(jī)構(gòu)3615個(gè)，綜合性XX殘疾人托養(yǎng)服務(wù)

中心1369個(gè)，為11.7萬(wàn)殘疾人提供了托養(yǎng)服務(wù)。另有78

萬(wàn)殘疾人享受到了居家服務(wù)，但全國(guó)接受機(jī)構(gòu)及居家托養(yǎng)服

務(wù)的殘疾人人數(shù)只占全國(guó)智力、精神和重度殘疾人總數(shù)的大

約3%，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)覆蓋率仍然較低?？傮w而言，殘疾人

托養(yǎng)機(jī)構(gòu)建設(shè)仍遠(yuǎn)未覆蓋殘疾人托養(yǎng)需求，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)

體系仍有待完善，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)仍有待規(guī)范。

二、殘疾人托養(yǎng)服務(wù)概念

殘疾人托養(yǎng)服務(wù)是近年來(lái)才被提出的一個(gè)概念，并且正

在被逐步豐滿和完善中。早期，在殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的概念形

成前，我國(guó)多使用“供養(yǎng)、救濟(jì)”“安養(yǎng)”等詞來(lái)規(guī)定和指

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導(dǎo)托養(yǎng)服務(wù)行為，并未統(tǒng)一語(yǔ)言描述。例如，于1990年12

月28日通過的《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》規(guī)定，應(yīng)

對(duì)困難殘疾人提供生活補(bǔ)助，特別是無(wú)勞動(dòng)能力且缺乏生活

來(lái)源的殘疾人，應(yīng)由政府進(jìn)行供養(yǎng)和救濟(jì)。《中國(guó)殘疾人事

業(yè)“十五”計(jì)劃綱要（2001年—2005年）》也提出了對(duì)不

適合參加生產(chǎn)勞動(dòng)、缺乏生活來(lái)源且沒有具備扶養(yǎng)能力的法

定扶養(yǎng)人的殘疾人給予供養(yǎng)和救濟(jì)的要求。2006年，在《中

國(guó)殘疾人事業(yè)“十一五”發(fā)展綱要（2006年—2010年）》

中，“托養(yǎng)”的概念首次出現(xiàn)，綱要強(qiáng)調(diào)要“推動(dòng)精神病康

復(fù)托養(yǎng)機(jī)構(gòu)建設(shè)”。隨后，《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》

2008年第一次修訂版新增了“托養(yǎng)”的概念，規(guī)定地方各級(jí)

人民政府應(yīng)當(dāng)供養(yǎng)無(wú)勞動(dòng)能力、缺乏生活來(lái)源且沒有具備扶

養(yǎng)能力的法定扶養(yǎng)人的殘疾人，國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)力量參與殘疾

人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)的建設(shè)，并明確將對(duì)此進(jìn)行扶持。至此，“殘疾

人托養(yǎng)服務(wù)”的概念基本形成。之后的《中國(guó)殘疾人事業(yè)

“十二五”發(fā)展綱要》將“殘疾人托養(yǎng)服務(wù)”的對(duì)象確定為

智力、精神和其他重度殘疾人，要求初步建立以日間照料為

主體、居家托養(yǎng)服務(wù)為基礎(chǔ)、機(jī)構(gòu)托養(yǎng)為支撐的殘疾人托養(yǎng)

服務(wù)體系。在《“十三五”加快殘疾人小康進(jìn)程規(guī)劃綱要》

中，更是要求加快殘疾人托養(yǎng)服務(wù)發(fā)展，完善殘疾人托養(yǎng)服

務(wù)體系建設(shè)，提高殘疾人托養(yǎng)服務(wù)能力和水平，實(shí)現(xiàn)殘疾人

托養(yǎng)服務(wù)的廣泛覆蓋。目前，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)體系建設(shè)已在

全國(guó)范圍內(nèi)全面鋪開。

根據(jù)我國(guó)各項(xiàng)政策法規(guī)中逐步明確的殘疾人托養(yǎng)服務(wù)

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概念，我們將其歸納為：以家庭為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)

為支撐，以居家安養(yǎng)、日間照料或集中托養(yǎng)的形式，為智力、

精神和重度殘疾人提供生活照料、專業(yè)護(hù)理、醫(yī)療康復(fù)、庇

護(hù)就業(yè)和工療、農(nóng)療、文化體育、心理疏導(dǎo)、娛樂等服務(wù)。

第二節(jié)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)現(xiàn)狀

一、國(guó)外托養(yǎng)服務(wù)現(xiàn)狀

國(guó)外的殘疾人托養(yǎng)服務(wù)主要基于社區(qū)服務(wù)和機(jī)構(gòu)康復(fù)

醫(yī)療服務(wù)，殘疾人社會(huì)支持體系較完善，相關(guān)的殘疾人權(quán)益

保障涵蓋于整個(gè)社會(huì)福利體系中。早期，西方國(guó)家也大力發(fā)

展過照料殘疾人的福利機(jī)構(gòu)，如社會(huì)福利院、精神病院、庇

護(hù)中心等。但是從19世紀(jì)末開始，逐漸出現(xiàn)了這類機(jī)構(gòu)不

夠人性化的討論。20世紀(jì)五十年代，傳統(tǒng)的大型機(jī)構(gòu)集中照

料方式被普遍認(rèn)為不夠人性化，服務(wù)對(duì)象缺乏隱私保護(hù)，并

且被隔離在社會(huì)圈外，逐漸造成與社會(huì)的脫節(jié)。在美國(guó)發(fā)起

的“去機(jī)構(gòu)化”運(yùn)動(dòng)源于殘疾人應(yīng)當(dāng)平等享有社會(huì)權(quán)益的理

念，由此，集中照料殘疾人的機(jī)構(gòu)受到嚴(yán)重沖擊，“去機(jī)構(gòu)

化”的核心主張就是：擺脫機(jī)構(gòu)依賴，使具有嚴(yán)重身心障礙

的人融入社會(huì)，回歸社會(huì)生活?！叭C(jī)構(gòu)化”的結(jié)果就是殘

疾人集中照料機(jī)構(gòu)的銳減和社區(qū)服務(wù)的擴(kuò)大。

為使殘疾人更好地融入社區(qū)，各個(gè)國(guó)家均從加強(qiáng)居家服

務(wù)和社區(qū)服務(wù)入手保障殘疾人日常生活，由于社會(huì)福利發(fā)展

理念不同，采取的服務(wù)措施具有差異性。美國(guó)向生活無(wú)法自

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理、需要長(zhǎng)期照料的殘疾人提供居家服務(wù)和社區(qū)護(hù)理，實(shí)行

“訪問護(hù)士制度”，提供的服務(wù)包括：個(gè)人照護(hù)（如家政服

務(wù)）、長(zhǎng)期家庭健康照護(hù)項(xiàng)目（居家照護(hù)、個(gè)案管理、專業(yè)

護(hù)理）、長(zhǎng)期照護(hù)管理計(jì)劃（個(gè)案管理、達(dá)到專業(yè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)

水平的專業(yè)照護(hù)）、生活協(xié)助項(xiàng)目（長(zhǎng)期托養(yǎng)、監(jiān)管、家庭

健康照護(hù)服務(wù)）、居家照護(hù)計(jì)劃（針對(duì)重度殘疾人的醫(yī)療和

相關(guān)服務(wù)）。德國(guó)設(shè)有“在宅護(hù)理制度”，為居家殘疾人提

供便利的護(hù)理服務(wù)。英國(guó)按需為殘疾人提供日間照護(hù)或全日

照護(hù)服務(wù)、家庭無(wú)障礙環(huán)境改造服務(wù)等。日本為居家殘疾人

提供晝間生活支援型服務(wù)和訪問型服務(wù)，同時(shí)，日本的社會(huì)

力量也為殘疾人融入社會(huì)提供了不少支持，如日本的

HABATAKI俱樂部，作為一家精神殘疾的社區(qū)康復(fù)機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)

工作人員與精神殘疾人建立同事關(guān)系，讓殘疾人在參加俱樂

部活動(dòng)的同時(shí)逐步康復(fù)。

二、國(guó)內(nèi)托養(yǎng)服務(wù)現(xiàn)狀

（一）我國(guó)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)需求和現(xiàn)狀

目前，我國(guó)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)發(fā)展仍相對(duì)落后，相關(guān)制度、

機(jī)構(gòu)、設(shè)施等不完善，服務(wù)不夠?qū)I(yè)全面，需要全面了解殘

疾人需求，針對(duì)不同需求進(jìn)行托養(yǎng)服務(wù)體系的完善。據(jù)專家

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，殘疾人的居家安養(yǎng)意愿普遍大于機(jī)構(gòu)托養(yǎng)，且機(jī)

構(gòu)托養(yǎng)費(fèi)用對(duì)殘疾人家庭造成了一定的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。再者家人

不具備照料條件或有專業(yè)服務(wù)需求的殘疾人是托養(yǎng)服務(wù)的

主要服務(wù)對(duì)象，而兼顧生活照料和專業(yè)服務(wù)的托養(yǎng)機(jī)構(gòu)空

白，托養(yǎng)機(jī)構(gòu)無(wú)障礙設(shè)施也不完善。所以目前我國(guó)殘疾人托

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養(yǎng)服務(wù)存在發(fā)展資金不足、專業(yè)人員缺乏、服務(wù)質(zhì)量不高、

區(qū)域發(fā)展不平衡等問題。

（二）老年殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的現(xiàn)狀

老年殘疾人是殘疾人群體中比較特殊的一部分，步入老

年，年齡增長(zhǎng)通常導(dǎo)致殘疾人殘疾等級(jí)提高，行為能力顯著

下降，生活照料和醫(yī)療護(hù)理需求不斷提升。我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)尚

不足以滿足普通老年人的托養(yǎng)需求，滿足老年殘疾人特殊需

求的更少，多數(shù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不接收老年殘疾人，老年殘疾人居

家安養(yǎng)居多，社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目少、覆蓋面小、針對(duì)性不足，老

年殘疾人收入水平更低、社會(huì)保障覆蓋率更低，且老年殘疾

人托養(yǎng)服務(wù)城鄉(xiāng)差距大。

三、我國(guó)殘疾人享受托養(yǎng)服務(wù)情況

自“十一五”初期，我國(guó)殘疾人事業(yè)明確了建設(shè)精神病

康復(fù)托養(yǎng)機(jī)構(gòu)及智力殘疾人和重度殘疾人養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)的規(guī)劃

要求以來(lái)，殘疾人托養(yǎng)專業(yè)機(jī)構(gòu)的建設(shè)被提到了殘疾人事業(yè)

發(fā)展的重要位置。經(jīng)過兩個(gè)“五年”的迅速發(fā)展，殘疾人機(jī)

構(gòu)托養(yǎng)服務(wù)覆蓋面顯著加大?！?007年中國(guó)殘疾人事業(yè)發(fā)展

統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，全國(guó)共有殘疾人XX殘疾人托養(yǎng)服務(wù)中心

1000余個(gè)，惠及全國(guó)約2.77萬(wàn)殘疾人，到2017年，全國(guó)殘

疾人XX殘疾人托養(yǎng)服務(wù)中心數(shù)量已經(jīng)達(dá)到7923個(gè)，覆蓋殘

疾人人數(shù)23.1萬(wàn)，較2007年增長(zhǎng)近十倍，同時(shí)，還有78

萬(wàn)殘疾人接受到居家服務(wù)。自2009年啟動(dòng)陽(yáng)光家園計(jì)劃以

來(lái)，全國(guó)殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)數(shù)量及服務(wù)殘疾人人數(shù)逐年遞增，

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其中，日間照料機(jī)構(gòu)數(shù)量顯著增長(zhǎng)，但是包含接受居家服務(wù)

在內(nèi)，享受托養(yǎng)服務(wù)的殘疾人比例仍然較低。

第三節(jié)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)存在的問題

一、托養(yǎng)服務(wù)存在供需矛盾

我國(guó)殘疾人數(shù)量眾多，但是其托養(yǎng)機(jī)構(gòu)占比較少。其中

智力、精神和重度殘疾人需要長(zhǎng)期的生活照料，對(duì)家庭造成

的負(fù)擔(dān)重，對(duì)托養(yǎng)服務(wù)需求尤其強(qiáng)烈。根據(jù)針對(duì)某市調(diào)查報(bào)

告顯示，截至2017年底，XX市殘疾人XX殘疾人托養(yǎng)服務(wù)中

心達(dá)到189個(gè)，其中寄宿制XX殘疾人托養(yǎng)服務(wù)中心40個(gè)，

日間照料機(jī)構(gòu)93個(gè)，綜合性XX殘疾人托養(yǎng)服務(wù)中心56個(gè)，

為6994名殘疾人提供了托養(yǎng)服務(wù)。接受居家服務(wù)的殘疾人

達(dá)到60941人。接受機(jī)構(gòu)托養(yǎng)與居家服務(wù)的殘疾人約為全市

殘疾人總數(shù)的十分之一，約為智力、精神和重度殘疾人總數(shù)

的三分之一，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)供給不足，還有許多有托養(yǎng)服

務(wù)需求的殘疾人無(wú)法享受托養(yǎng)服務(wù)，仍然由殘疾人家庭承擔(dān)

照料責(zé)任。而另一方面，殘疾人也會(huì)因?yàn)橐恍┰蚍艞壙上?/p>

受托養(yǎng)服務(wù)。在對(duì)區(qū)殘聯(lián)工作人員的訪談中了解到，不少殘

疾人在無(wú)法入住公辦托養(yǎng)機(jī)構(gòu)時(shí)不愿意選擇民辦機(jī)構(gòu)集中

托養(yǎng)。有部分殘疾人符合公辦集中托養(yǎng)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入條件，但是

按照XX市目前的政策，當(dāng)殘疾人入住公辦集中托養(yǎng)機(jī)構(gòu)后，

屬于殘疾人的重殘補(bǔ)助、生活補(bǔ)助、護(hù)理補(bǔ)貼等政府給予的

政策性補(bǔ)助都要上繳，而這部分殘疾人家庭經(jīng)濟(jì)條件差，政

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府給予殘疾人的補(bǔ)助是家庭的重要生活來(lái)源，殘疾人入住托

養(yǎng)機(jī)構(gòu)，殘疾人家庭難以維持生計(jì)，因此殘疾人家屬不愿意

讓殘疾人進(jìn)入集中托養(yǎng)機(jī)構(gòu)托養(yǎng)，而殘疾人托養(yǎng)需求真實(shí)存

在。殘疾人托養(yǎng)服務(wù)供給不足，同時(shí)，現(xiàn)有的托養(yǎng)服務(wù)也無(wú)

法完全匹配殘疾人需求，供需矛盾十分突出。

二、托養(yǎng)服務(wù)內(nèi)容單一

目前，我國(guó)的殘疾人托養(yǎng)服務(wù)，無(wú)論是居家服務(wù)、日間

照料還是集中托養(yǎng)，均以生活照料為主。居家服務(wù)主要為打

掃衛(wèi)生、代買菜做飯等家政服務(wù)或殘疾人日間生活照料等。

日間照料機(jī)構(gòu)除生活照料外，還向殘疾人提供簡(jiǎn)單的工作，

如代加工、制作手工制品等，獲取工作報(bào)酬。集中托養(yǎng)機(jī)構(gòu)

側(cè)重于托養(yǎng)，也有提供“娛療、工療”康復(fù)、教育培訓(xùn)或醫(yī)

療護(hù)理等服務(wù)。在與區(qū)殘聯(lián)工作人員訪談時(shí)了解到，各社區(qū)

的居家服務(wù)主要由政府向?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)購(gòu)買服務(wù)或志愿者參與

服務(wù)，但是目前很多社區(qū)殘疾人居家服務(wù)服務(wù)內(nèi)容少、服務(wù)

質(zhì)量不高，缺乏專業(yè)服務(wù)，甚至在購(gòu)買服務(wù)時(shí)缺乏相應(yīng)服務(wù)

提供機(jī)構(gòu)，居家殘疾人的醫(yī)療、康復(fù)等專業(yè)需求仍需在殘疾

人家屬幫助下前往專業(yè)機(jī)構(gòu)得到滿足，殘疾人對(duì)居家服務(wù)認(rèn)

可度不高，甚至不愿接受居家服務(wù)，以致殘疾人居家服務(wù)流

于形式，并未發(fā)揮應(yīng)有作用。我國(guó)日間照料機(jī)構(gòu)以各街道工

療站為主，工療站主要為病情穩(wěn)定的精神殘疾人提供工作，

具有簡(jiǎn)單工作能力的智力殘疾人也可在工療站工作，工療站

為殘疾人提供午餐，不收取日間照料費(fèi)用，殘疾人通過工作

可以取得報(bào)酬，除此以外，工療站不提供其他托養(yǎng)服務(wù)。在

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保障了殘疾人生活照料的情況下，殘疾人家屬會(huì)提出更多的

托養(yǎng)服務(wù)需求：九成以上的殘疾人家屬最迫切的需求是完善

機(jī)構(gòu)醫(yī)療服務(wù)，殘疾人家屬表示缺乏醫(yī)療服務(wù)會(huì)導(dǎo)致家屬需

要定期配藥、送藥和殘疾人發(fā)生疾病需轉(zhuǎn)外就醫(yī)等不便，根

據(jù)調(diào)查訪談發(fā)現(xiàn)，有3名家屬還提出希望機(jī)構(gòu)提供免費(fèi)的定

期體檢服務(wù)；近五成的殘疾人家屬希望增加殘疾人社交活

動(dòng)；三成以上的殘疾人家屬希望機(jī)構(gòu)對(duì)殘疾人進(jìn)行培訓(xùn)，提

供簡(jiǎn)單工作的機(jī)會(huì)，讓殘疾人感受到生存價(jià)值。我國(guó)殘疾人

托養(yǎng)服務(wù)大多為生活照料及延伸服務(wù)，服務(wù)內(nèi)容單一，但其

實(shí)殘疾人，特別是納入托養(yǎng)服務(wù)范圍的智力、精神和重度殘

疾人，對(duì)康復(fù)醫(yī)療護(hù)理服務(wù)的需求遠(yuǎn)高于普通人，需要普及

醫(yī)護(hù)服務(wù)。同時(shí)，他們也會(huì)有社會(huì)交往、教育培訓(xùn)等需求，

并希望提高生活質(zhì)量。

三、機(jī)構(gòu)托養(yǎng)服務(wù)質(zhì)量不高

目前，我國(guó)大多數(shù)托養(yǎng)機(jī)構(gòu)普遍存在幾個(gè)問題：第一，

環(huán)境擁擠，房間內(nèi)床位過多，居住體驗(yàn)差；第二，護(hù)工少，

常見十幾個(gè)殘疾人配備1名護(hù)工，服務(wù)質(zhì)量差，第三，環(huán)境

封閉，缺乏活動(dòng)空間和戶外活動(dòng)機(jī)會(huì)。許多殘疾人家屬對(duì)民

辦托養(yǎng)機(jī)構(gòu)的托養(yǎng)環(huán)境和托養(yǎng)服務(wù)不認(rèn)可，傾向于選擇公辦

托養(yǎng)機(jī)構(gòu)。目前，我國(guó)公辦集中托養(yǎng)機(jī)構(gòu)在軟硬件設(shè)施建設(shè)

上都投入較大，殘疾人托養(yǎng)享受財(cái)政補(bǔ)助，具有很強(qiáng)的福利

性質(zhì)，機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)資金全部來(lái)源于財(cái)政補(bǔ)助，機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)壓力較

小，托養(yǎng)服務(wù)質(zhì)量相對(duì)較好，但是存在更換外包服務(wù)單位或

護(hù)工自主流動(dòng)導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量下降的情況。而多數(shù)民辦托養(yǎng)機(jī)

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構(gòu)在服務(wù)環(huán)境、服務(wù)管理和服務(wù)質(zhì)量上都較差，亟待改善。

第四節(jié)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)問題的原因分析

一、托養(yǎng)服務(wù)制度建設(shè)存在缺陷

（一）政府定位不準(zhǔn)確，托養(yǎng)服務(wù)資金來(lái)源及配置不合

理

殘疾人托養(yǎng)服務(wù)在我國(guó)起步較晚，2006年首次提出之

后，我國(guó)部分城市政府為了快速發(fā)展殘疾人托養(yǎng)服務(wù)，使殘

疾人托養(yǎng)服務(wù)在全市范圍內(nèi)覆蓋，采用了一種較高效的方

式，通過政府財(cái)政支出完成一定規(guī)模的托養(yǎng)機(jī)構(gòu)建設(shè)和機(jī)構(gòu)

管理人員的招聘，大力發(fā)展公辦托養(yǎng)機(jī)構(gòu)，主要以機(jī)構(gòu)托養(yǎng)

的形式為殘疾人提供托養(yǎng)服務(wù)，輔以居家服務(wù)，并給予困難

殘疾人享受托養(yǎng)服務(wù)的資金補(bǔ)助。但是，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)發(fā)

展到一定階段，政府這種大包大攬的定位會(huì)存在局限性，完

全依賴政府財(cái)政和政府管理的托養(yǎng)機(jī)構(gòu)數(shù)量不可能覆蓋全

部殘疾人托養(yǎng)需求。

一方面，當(dāng)政府想要擴(kuò)大殘疾人機(jī)構(gòu)托養(yǎng)服務(wù)覆蓋面

時(shí)，政府的財(cái)政壓力會(huì)劇增，而目前的政府定位和相應(yīng)政策

在一定程度上限制了民間資本的進(jìn)入和良性發(fā)展?，F(xiàn)有的民

辦機(jī)構(gòu)有出于自身需求自發(fā)成立的，也有相對(duì)成熟的公益機(jī)

構(gòu)進(jìn)駐當(dāng)?shù)氐?，均沒有形成有效規(guī)模。殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的發(fā)

展壯大需要民間資本和社會(huì)資源的助力，而引入民間資本和

社會(huì)資源需要政府進(jìn)行角色轉(zhuǎn)換，在政策上引導(dǎo)扶持，完善

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民間資本的準(zhǔn)入和退出機(jī)制，將自我定位從提供服務(wù)轉(zhuǎn)為監(jiān)

督管理。

另一方面，針對(duì)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)，現(xiàn)有的財(cái)政結(jié)構(gòu)偏重

對(duì)機(jī)構(gòu)托養(yǎng)的經(jīng)費(fèi)投入，居家服務(wù)的形式化嚴(yán)重，從對(duì)接供

給和需求、服務(wù)監(jiān)督管理、服務(wù)成效反饋到專業(yè)組織的進(jìn)出

機(jī)制等方面都沒有完善的制度約束和充足的經(jīng)費(fèi)保障。而居

家服務(wù)恰恰是機(jī)構(gòu)托養(yǎng)服務(wù)覆蓋面外的重要補(bǔ)充，也是迎合

中國(guó)人根深蒂固傳統(tǒng)思想的托養(yǎng)服務(wù)方式。居家服務(wù)發(fā)展的

不完善擠出的托養(yǎng)服務(wù)需求人群會(huì)極大地增加機(jī)構(gòu)托養(yǎng)服

務(wù)的壓力，造成機(jī)構(gòu)托養(yǎng)服務(wù)資源的不合理利用和資金投入

上的浪費(fèi)。

（二）托養(yǎng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)與應(yīng)用不到位

從無(wú)障礙設(shè)施建設(shè)、殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)建設(shè)到殘疾人托養(yǎng)

服務(wù)目前都有可參考的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，托養(yǎng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)是設(shè)施建

設(shè)、服務(wù)管理、服務(wù)提供的操作指南，標(biāo)準(zhǔn)體系不健全是造

成當(dāng)前托養(yǎng)服務(wù)質(zhì)量不高的重要原因之一，也是限制殘疾人

與普通人共享公共服務(wù)和公共資源的重要原因之一。完善托

養(yǎng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系并保障其廣泛實(shí)施對(duì)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)領(lǐng)域

的托養(yǎng)機(jī)構(gòu)建設(shè)、托養(yǎng)服務(wù)管理、服務(wù)團(tuán)隊(duì)管理等方面都有

重要意義。

目前由于缺乏標(biāo)準(zhǔn)或標(biāo)準(zhǔn)未落實(shí)而對(duì)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)

產(chǎn)生影響的情況主要有：

第一，關(guān)于購(gòu)買服務(wù)，缺乏殘疾人托養(yǎng)服務(wù)購(gòu)買流程的

操作規(guī)范，購(gòu)買流程效率不高，缺乏對(duì)投標(biāo)單位資質(zhì)的審核

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標(biāo)準(zhǔn)，存在資質(zhì)與服務(wù)質(zhì)量不完全匹配、價(jià)低者得而非質(zhì)量

高者得等問題，缺乏定期重新招標(biāo)的過渡期服務(wù)規(guī)范，更換

中標(biāo)單位時(shí)無(wú)法保證服務(wù)延續(xù)性，缺乏對(duì)整個(gè)服務(wù)過程的統(tǒng)

一衡量標(biāo)準(zhǔn)，政府的監(jiān)督作用難以充分發(fā)揮，缺乏對(duì)服務(wù)反

饋機(jī)制的規(guī)范，獲取有效反饋信息存在困難；

第二，關(guān)于無(wú)障礙環(huán)境，無(wú)障礙設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的推廣不

力導(dǎo)致社會(huì)大環(huán)境下無(wú)障礙設(shè)施建設(shè)不足或被占用情況明

顯，影響殘疾人平等享受社會(huì)生活（包括依托社區(qū)的居家托

養(yǎng)服務(wù)及與普通人共享醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)等）；

第三，關(guān)于托養(yǎng)機(jī)構(gòu)建設(shè)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，

托養(yǎng)需求存在地區(qū)差異，我國(guó)缺乏殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)建設(shè)的地

方標(biāo)準(zhǔn)，而相關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)未得到有效落實(shí)，托養(yǎng)機(jī)構(gòu)設(shè)施建

設(shè)不完善，我國(guó)許多民辦托養(yǎng)機(jī)構(gòu)的硬件基礎(chǔ)設(shè)施存在不符

合規(guī)范的情況，甚至基本的無(wú)障礙設(shè)施也未達(dá)到建設(shè)要求，

而公辦托養(yǎng)機(jī)構(gòu)也存在部分基礎(chǔ)設(shè)施不合理的情況，如未規(guī)

劃擔(dān)架電梯等，對(duì)殘疾人居住造成不便或危險(xiǎn)；

第四，關(guān)于托養(yǎng)機(jī)構(gòu)服務(wù)管理，托養(yǎng)服務(wù)規(guī)范在托養(yǎng)機(jī)

構(gòu)的推廣度和執(zhí)行度都較低，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)托養(yǎng)服務(wù)管理不規(guī)

范、服務(wù)提供不到位等各種問題出現(xiàn)。最后，托養(yǎng)服務(wù)理念

存在偏差。目前，我國(guó)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)，主要目的是保障殘

疾人基本生活，為殘疾人提供的多為日常生活照料服務(wù)，無(wú)

論是居家安養(yǎng)還是機(jī)構(gòu)托養(yǎng)，考慮的都是在某個(gè)特定場(chǎng)所為

殘疾人提供服務(wù)，特別是精神（智力）殘疾人由于缺乏自主

行為能力的特點(diǎn)，現(xiàn)有制度下的托養(yǎng)服務(wù)是通過專門的托養(yǎng)

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機(jī)構(gòu)將這部分殘疾人與外界隔離開來(lái)，而不是為殘疾人融入

社會(huì)消除障礙而做出努力，這樣的服務(wù)理念也是導(dǎo)致托養(yǎng)服

務(wù)內(nèi)容單一的原因之一。有托養(yǎng)需求的殘疾人同樣有社會(huì)交

往的需要，托養(yǎng)服務(wù)應(yīng)該以人為本，在保障殘疾人基本生活、

緩解殘疾人家庭壓力、釋放殘疾人家庭生產(chǎn)力的同時(shí)，也應(yīng)

該重視殘疾人的權(quán)利、尊嚴(yán)和感受，讓他們與普通人共享社

會(huì)成果，獲得幸福感。因此，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的目標(biāo)不應(yīng)該

僅僅是提供生活照料和醫(yī)療護(hù)理服務(wù)，也應(yīng)該讓殘疾人保持

與社會(huì)的聯(lián)系，尋找自身的價(jià)值。

現(xiàn)階段影響殘疾人托養(yǎng)服務(wù)“走出去”有幾方面因素：

第一，無(wú)障礙設(shè)施建設(shè)不健全，生活障礙沒有消除，常

有盲道設(shè)計(jì)不合理或被違規(guī)占用、無(wú)障礙通道設(shè)計(jì)缺失等現(xiàn)

象發(fā)生，有聲紅綠燈等設(shè)施較少，社會(huì)無(wú)障礙環(huán)境不成熟；

第二，對(duì)殘疾人狀態(tài)的動(dòng)態(tài)信息掌握不及時(shí)，缺乏機(jī)構(gòu)

托養(yǎng)外的個(gè)性化托養(yǎng)服務(wù)，對(duì)殘疾人心理幫助（如心理干預(yù)、

心理疏導(dǎo)等）較少，缺乏殘疾人社區(qū)化狀態(tài)下的應(yīng)急處理方

案；

第三，社會(huì)力量參與不夠，沒有搭建起有效的社會(huì)互動(dòng)

平臺(tái)，特別是集中托養(yǎng)機(jī)構(gòu)，作為封閉的小社會(huì)對(duì)外聯(lián)結(jié)更

少，托養(yǎng)服務(wù)模式被固化，缺乏創(chuàng)新。

二、托養(yǎng)服務(wù)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建不合理

（一）社會(huì)資源開發(fā)利用不到位

1.缺乏對(duì)專業(yè)機(jī)構(gòu)服務(wù)的合理利用

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殘疾人的群體性質(zhì)決定了殘疾人托養(yǎng)服務(wù)在很多方面

需要很強(qiáng)的專業(yè)性，政府或托養(yǎng)機(jī)構(gòu)很難包攬?zhí)峁I(yè)服務(wù)

的人才培養(yǎng)、設(shè)施建設(shè)、設(shè)備引進(jìn)等全部工作，但是借助專

業(yè)機(jī)構(gòu)可以做到。現(xiàn)階段，托養(yǎng)服務(wù)與專業(yè)機(jī)構(gòu)的合作內(nèi)容

和方式均有待改善。

2.社會(huì)工作發(fā)展滯后

“社工”這個(gè)名詞現(xiàn)階段在包括杭州在內(nèi)的我國(guó)大部分

地區(qū)更多的代表社區(qū)工作者而非社會(huì)工作者，事實(shí)上，“社

工”不應(yīng)該僅僅局限于社區(qū)工作，而應(yīng)該是更具專業(yè)性的系

統(tǒng)地進(jìn)行社會(huì)工作，為弱勢(shì)群體提供專業(yè)幫助。殘疾人工作

是社會(huì)工作中很重要的一部分，社會(huì)工作發(fā)展起來(lái)對(duì)包括殘

疾人托養(yǎng)在內(nèi)的殘疾人工作將是很大的助力，通過社工的專

業(yè)服務(wù)，將極大地豐富殘疾人托養(yǎng)服務(wù)內(nèi)容。對(duì)于居家安養(yǎng)，

社會(huì)工作者能為殘疾人更好的融入社會(huì)提供支持，保障他們

的基本生活和合法權(quán)益；對(duì)于機(jī)構(gòu)托養(yǎng)，社會(huì)工作者能提供

心理疏導(dǎo)、糾紛調(diào)解、臨終關(guān)懷等一系列幫助。我國(guó)內(nèi)地有

57所高校設(shè)立社會(huì)工作專業(yè)，每年都有大批專業(yè)人才培養(yǎng)輸

出，是殘疾人托養(yǎng)服務(wù)領(lǐng)域的重要人才來(lái)源。

3.志愿服務(wù)管理不到位

我國(guó)的志愿服務(wù)領(lǐng)域的發(fā)展相對(duì)比社會(huì)工作的發(fā)展要

完善，有專門的志愿服務(wù)管理組織對(duì)志愿者隊(duì)伍和志愿服務(wù)

進(jìn)行管理，從中小學(xué)到高校，志愿服務(wù)都納入了學(xué)校的社會(huì)

實(shí)踐考核指標(biāo)，發(fā)展趨勢(shì)較好，但是志愿者隊(duì)伍參差不齊，

形式化的現(xiàn)象也比較明顯，有學(xué)生志愿者為完成任務(wù)參加志

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愿活動(dòng)，也有企業(yè)或個(gè)人志愿者投入志愿活動(dòng)缺乏有效組

織。志愿服務(wù)資源在殘疾人托養(yǎng)領(lǐng)域沒有完全發(fā)揮作用，對(duì)

殘疾人托養(yǎng)服務(wù)發(fā)展缺乏有效的幫助，一方面是托養(yǎng)機(jī)構(gòu)本

身對(duì)志愿服務(wù)的需求不夠明確，沒有完整的服務(wù)需求規(guī)劃和

說(shuō)明，沒有有效發(fā)掘志愿服務(wù)的作用，另一方面是志愿者的

組織管理不夠健全，沒有整體的活動(dòng)引導(dǎo)和安排，出于愛心

或考核要求零散服務(wù)的志愿者個(gè)人和隊(duì)伍比較多。造成的結(jié)

果往往是志愿服務(wù)沒有取得預(yù)期的效果，還造成了資源浪

費(fèi)，徒增志愿者和托養(yǎng)機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)。

（二）缺乏政府部門間的合作與資源共享

殘聯(lián)作為代表、管理、服務(wù)殘疾人群體的政府行政部門，

負(fù)責(zé)為殘疾人提供托養(yǎng)服務(wù)，以此保障智力、精神和重度殘

疾人的基本生活需求。但是在實(shí)際發(fā)展托養(yǎng)服務(wù)時(shí)，為滿足

殘疾人多樣化、個(gè)性化的需求，拓寬托養(yǎng)服務(wù)內(nèi)容，還涉及

除殘聯(lián)外的多個(gè)政府部門的工作權(quán)限，如民政、衛(wèi)生、財(cái)政、

人社等部門，單一部門負(fù)責(zé)推進(jìn)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)建設(shè)的定位

不利于實(shí)現(xiàn)托養(yǎng)服務(wù)的全面覆蓋和托養(yǎng)服務(wù)的“供給—需

求”精準(zhǔn)匹配。如醫(yī)療服務(wù)，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)與醫(yī)療服務(wù)分

屬于殘聯(lián)和衛(wèi)生兩個(gè)政府部門，單純依靠殘聯(lián)部門的協(xié)調(diào)，

殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)與公立醫(yī)院很難達(dá)成合作，而購(gòu)買醫(yī)療服務(wù)

內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)和申請(qǐng)納入醫(yī)保定點(diǎn)單位的審核周期較長(zhǎng)且

流程繁瑣。又如托養(yǎng)機(jī)構(gòu)資源的共享，殘聯(lián)和民政兩個(gè)部門

在面對(duì)老年殘疾人和困難殘疾人這兩部分群體時(shí)，職責(zé)是有

重疊的，目前由于缺乏合作，提供托養(yǎng)服務(wù)成效差強(qiáng)人意。

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部分老年殘疾人希望去養(yǎng)老機(jī)構(gòu)托養(yǎng)，卻發(fā)現(xiàn)大多數(shù)養(yǎng)老機(jī)

構(gòu)不接收老年殘疾人，給出的原因是殘疾人應(yīng)該去專門的殘

疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)，但其實(shí)部分老年殘疾人完全可以與普通老人

共享養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資源。部門間的合作和資源共享有助于改善此

類“一刀切”的現(xiàn)象。

（三）托養(yǎng)服務(wù)軟硬環(huán)境仍不完善

1.關(guān)于托養(yǎng)服務(wù)軟環(huán)境

我國(guó)殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)普遍存在服務(wù)人員流動(dòng)性大的問

題，對(duì)服務(wù)質(zhì)量產(chǎn)生了一定影響。一方面，由于政府購(gòu)買服

務(wù)需要定期重新招投標(biāo)，中標(biāo)單位變更會(huì)造成護(hù)工被動(dòng)更

換，另一方面，護(hù)工服務(wù)特殊人群，心理壓力大，工資待遇

相較于老年醫(yī)院、XX殘疾人托養(yǎng)服務(wù)中心等缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，容

易導(dǎo)致護(hù)工主動(dòng)選擇離職。我國(guó)殘疾人托管中心的護(hù)工在訪

談中表示，機(jī)構(gòu)內(nèi)托養(yǎng)的殘疾人智力或精神存在障礙，行為

不能用正常人的思維模式衡量，難免會(huì)有過激行為發(fā)生，工

作中會(huì)有委屈，也會(huì)有心理壓力。由于專業(yè)人員的不足，托

養(yǎng)機(jī)構(gòu)缺乏專業(yè)有效的心理疏導(dǎo)和團(tuán)隊(duì)建設(shè)，服務(wù)人員的壓

力