第六章公共權(quán)力

1公共權(quán)力是公民依法讓渡的權(quán)利，公民是公共權(quán)力的主權(quán)者，公民選舉少數(shù)優(yōu)秀公民代表立法創(chuàng)制確定公共權(quán)力運(yùn)行的規(guī)則，公民推舉良官執(zhí)掌公共權(quán)力，以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)自身權(quán)利。保持公共權(quán)力的公正，監(jiān)督官員不腐敗，保證公共權(quán)力不被出賣(mài)，使公共權(quán)力機(jī)關(guān)具備高度的公信力和廉潔高效的行政效能，始終是國(guó)外公民學(xué)努力探尋的重要課題。第一節(jié)公共權(quán)力的起源國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)公共權(quán)力的起源這一問(wèn)題存在著生物學(xué)、心理學(xué)、文化、理性和非理性的諸多解釋①。在這些探討中，最早從邏輯上對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行闡釋的是古希臘的柏拉圖（英譯：Plato，希臘語(yǔ)：Πλ?των,約公元前427年—前347年）和亞里士多德（英譯：Aristotle，希臘語(yǔ)：Aριστοτ?λη?Aristotélēs，公元前384年—前322年到了17、18世紀(jì)，近代資產(chǎn)階級(jí)啟蒙思想家又進(jìn)行了系統(tǒng)論證。可以說(shuō)，這兩次論證直接影響了歐洲社會(huì)的發(fā)展，也為國(guó)外公民學(xué)的發(fā)展提供了理論基石。公共權(quán)力起源于兩種社會(huì)需要：一是調(diào)整社會(huì)關(guān)系；二是管理社會(huì)公共事務(wù)。對(duì)這兩種社會(huì)需要的相關(guān)分析構(gòu)成了尋找公共權(quán)力起源的邏輯。本節(jié)主要2介紹古希臘的柏拉圖和亞里士多德、近代資產(chǎn)階級(jí)啟蒙思想家霍布斯（ThomasHobbes，1588年—1679年）和洛克（JohnLocke，1632年—1704年）等關(guān)于公共權(quán)力的思想觀點(diǎn)。一．柏拉圖和亞里士多德的觀點(diǎn)（一）人性假設(shè)：天生的社會(huì)和政治屬性柏拉圖和亞里士多德對(duì)公共權(quán)力起源的論證建立在他們的人性假設(shè)之上——認(rèn)為人天生就具有社會(huì)和政治屬性。這一看法是古希臘政治思想的傳統(tǒng)，早在《荷馬史詩(shī)》中，脫離政治生活的人就被視為野蠻的象征，古希臘百科全書(shū)式的學(xué)者和思想家亞里士多德也有一句名言：人是天生的政治動(dòng)物。這一判斷也常被學(xué)界歸于生物學(xué)的解釋途徑。大意是人就像蜜蜂和猴子一樣，有著群居的的天性。他們?yōu)榱双@得食物和謀求生存而本能地相互合作、幫助，并像其它群居動(dòng)物一樣，自動(dòng)排列出領(lǐng)導(dǎo)者和被領(lǐng)導(dǎo)者的序列。在亞里士多德的啟示下，現(xiàn)代生物學(xué)研究進(jìn)一步表明：形成一個(gè)政治系統(tǒng)并服從領(lǐng)導(dǎo)者是人類(lèi)天生的行為，是代代相傳的。當(dāng)然，這一解釋的問(wèn)題在于，如果我們承認(rèn)人類(lèi)天生就具有政治性，我們又如何解釋政治群體的分裂和人們對(duì)權(quán)威的不服從。或許我們?cè)诶碚撋峡梢酝艘徊剑喝祟?lèi)是不完美的政治動(dòng)物，人們?cè)诖蟛糠謺r(shí)間結(jié)成群體、服從權(quán)威，但在某些情況下卻不會(huì)這樣。亞里士多德認(rèn)為，自然所造的每種事物都有一個(gè)目的。人類(lèi)的目的是實(shí)現(xiàn)所謂三種“善業(yè)”，即物質(zhì)的富足、身體的健康和良好的道德。其中，良好的道德，即靈魂的善是最本質(zhì)性的。人只有實(shí)現(xiàn)了靈魂的善，才真正有別于動(dòng)物，才實(shí)現(xiàn)了人的本性。而任何孤立的個(gè)人和小規(guī)模的社會(huì)團(tuán)體都不能使人實(shí)現(xiàn)這三種“善業(yè)”，只有城邦才能做到這一點(diǎn)。所以，人要實(shí)現(xiàn)自己的本性，就必須成為城邦的成員，過(guò)城邦生活?；谶@一人性假設(shè)，亞里士多德在解釋公民、城邦以及二者的關(guān)系時(shí)，秉持整體主義的觀點(diǎn)，即把城邦比作有機(jī)的整體，認(rèn)為個(gè)人是其有機(jī)組成部分。個(gè)人的價(jià)值依賴(lài)于城邦，離開(kāi)了城邦，人就無(wú)法完善其身。正如其所言：“人類(lèi)自然是趨向于城邦生活的動(dòng)物”，“凡隔離而自外于城邦的人——他如果不是一只野獸，那就是一位神祗”①，“不是一個(gè)鄙夫，就是一個(gè)超人”②。是“許多公民各以其不同職能參加而合成的一個(gè)有機(jī)的獨(dú)立體系”④。而公民則是“參加司法事務(wù)和治權(quán)機(jī)構(gòu)的人們”⑤，即有權(quán)參加陪審法庭和公民大會(huì)的人們。亞里士多德對(duì)城邦本質(zhì)的這種抽象的詮釋內(nèi)含著公民的普遍信仰，即城邦的公共生活是人類(lèi)完善自身的必不可少的前提，換句話說(shuō)，就是只有享受民主與自由的人才是完善的真正意義的人。3人的社會(huì)和政治屬性假設(shè)對(duì)于柏拉圖和亞里士多德來(lái)說(shuō)具有重要的方法論意義，他們以此論證城邦(國(guó)家)和公共權(quán)力的起源，認(rèn)為它們是自然生成的事物。柏拉圖認(rèn)為，城邦和公共權(quán)力是社會(huì)分工的產(chǎn)物。在柏拉圖那里，城邦和公共權(quán)力起源的歷史描述與國(guó)家基礎(chǔ)的邏輯推演是結(jié)合在一起的。起初，人們?yōu)榱藵M(mǎn)足最基本的物質(zhì)需要，就需要有農(nóng)民、牧人、各種工匠等，而后隨著經(jīng)濟(jì)生活的復(fù)雜化，又出現(xiàn)了商人等，它們構(gòu)成了生產(chǎn)者等級(jí)，其職責(zé)是為整個(gè)社會(huì)提供物質(zhì)生活資料，執(zhí)行的是整個(gè)社會(huì)和國(guó)家的經(jīng)濟(jì)職能。后來(lái)，城邦生活不斷擴(kuò)充，人的欲望和需求不斷增長(zhǎng)，就出現(xiàn)了城邦之間的戰(zhàn)爭(zhēng)。根據(jù)社會(huì)分工的原則，就需要一個(gè)專(zhuān)門(mén)從事戰(zhàn)爭(zhēng)的集團(tuán)，即“護(hù)國(guó)者”或軍人等級(jí)。他們的職責(zé)是執(zhí)干戈以衛(wèi)社稷，并充當(dāng)統(tǒng)治者的輔助者。最后是統(tǒng)治者等級(jí)，他們是由軍人等級(jí)中挑選出來(lái)經(jīng)過(guò)精心教育訓(xùn)練而產(chǎn)生的哲學(xué)家，其職責(zé)是執(zhí)掌國(guó)家權(quán)力、管理國(guó)家。至此國(guó)家便正式形成，公共權(quán)力也就產(chǎn)生了。對(duì)亞里士多德來(lái)說(shuō)，人同樣生來(lái)就有合群的性情，家庭是人類(lèi)為滿(mǎn)足日常生活需要而建立的社會(huì)基本形式，為了適應(yīng)更廣大的生活需要，若干家庭聯(lián)合組成村落，若干村落組成城邦，從而形成最高級(jí)的社會(huì)團(tuán)體。因而早期各級(jí)社會(huì)團(tuán)體都是自然地生長(zhǎng)起來(lái)的，一切城邦既然都是這一生長(zhǎng)過(guò)程的完成，也該是自然的產(chǎn)物。（二）目的假設(shè)：整體幸福觀柏拉圖和亞里士多德以整體幸福觀為出發(fā)點(diǎn)，認(rèn)為公共權(quán)力的分配和行使是為了公共利益。對(duì)于他們二人來(lái)說(shuō)，公共權(quán)力是伴隨著城邦的形成而產(chǎn)生的，是一個(gè)自然的過(guò)程，并不像資產(chǎn)階級(jí)啟蒙者那樣認(rèn)為公共權(quán)力是由個(gè)人權(quán)利所派生的。在他們看來(lái)，公共權(quán)力直接來(lái)源于對(duì)城邦的統(tǒng)治，公共權(quán)力的目的皆源于“正義”，而“正義”又具體化為公眾的幸福。柏拉圖認(rèn)為，城邦是為了滿(mǎn)足人們的共同需要和幸福而產(chǎn)生的，因此公共權(quán)力的分配和行使要符合正義的原則。亞里士多德直接為城邦及其權(quán)力打上善的標(biāo)簽，認(rèn)為城邦生活是為了追求最高的善，善就是一種優(yōu)良的生活。同樣，奴隸也不是苦難的，因?yàn)榘磥喞锸慷嗟碌淖匀晃恢谜?，統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者的結(jié)合使得二者相互聯(lián)系而共同保全，奴隸和主人是二者有著共同利害的自然結(jié)合。亞里士多德和柏拉圖一樣，都把被統(tǒng)治者放于一個(gè)心甘情愿的位置，并且打上了共同幸福的標(biāo)簽。但亞里士多德是從公共利益的角度論證公共權(quán)力的分配與行使，即政治體制的建構(gòu)，同時(shí)指出任何違反公共利益的政體都是不正當(dāng)?shù)?。正如亞里士多德所說(shuō)的那樣，一個(gè)政治制度就是城邦居民分配政治權(quán)利的體系，其實(shí)質(zhì)是在公民間調(diào)整權(quán)力關(guān)系以更好地達(dá)到城邦生活的和諧。二．霍布斯和洛克的論證：自然狀態(tài)前提的社會(huì)契約論模式在中世紀(jì)，柏拉圖和亞里士多德所確立的傳統(tǒng)得到延續(xù)，而這一傳統(tǒng)在資產(chǎn)階級(jí)啟蒙思想家那里終被打破，后者建立了一個(gè)全新的公共權(quán)力起源的論證模式，這一模式就是以霍布斯、4洛克為代表的基于自然狀態(tài)前提的社會(huì)契約論模式。（一）人性假設(shè)：自然狀態(tài)下的自利人在人性的假設(shè)上，資產(chǎn)階級(jí)啟蒙思想學(xué)者否認(rèn)了人天生具有社會(huì)和政治性，而認(rèn)為人是個(gè)體式的，這種個(gè)體式的人存在于自然狀態(tài)之中?；舨妓拐J(rèn)為，人性的三大自然特點(diǎn)——競(jìng)爭(zhēng)、猜疑和榮譽(yù)感引起人際關(guān)系的混亂無(wú)序，但同時(shí)人在能力和才干上都是平等的，享有同樣的彼此消滅的權(quán)力，從而使自然狀態(tài)成為一個(gè)每個(gè)人都反對(duì)每個(gè)人的戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)。在這種狀態(tài)下不存在判定公正與不公正的公共權(quán)力和法律，所以人生來(lái)不是社會(huì)性的，自然使人們相互分離。但自然狀態(tài)也有其積極意義，正是因?yàn)樽匀粻顟B(tài)的不足使道德和政治生活成為一種需要并建立政治社會(huì)。而對(duì)于柏拉圖和亞里士多德來(lái)說(shuō)，人的社會(huì)性本能產(chǎn)生于滿(mǎn)足生活需要的動(dòng)機(jī)，因?yàn)闊o(wú)論是柏拉圖的分工互助論還是亞里士多德的城邦自然生成論，他們都認(rèn)為單個(gè)的人是無(wú)法滿(mǎn)足生活的需要，即使組成家庭和村落，人們也不能自足，要滿(mǎn)足就要結(jié)成共同生活的社會(huì)團(tuán)體，這其實(shí)都是滿(mǎn)足生活需要的內(nèi)在傾向的推動(dòng)。而霍布斯的分析卻建立在另一種心理學(xué)的層面上，他認(rèn)為人是自利、競(jìng)爭(zhēng)、猜疑而又具有暴力傾向的，在這些情感的趨使下，導(dǎo)致的是一種各自為戰(zhàn)的狀態(tài)，由此產(chǎn)生的是人類(lèi)自我保存的需要，他們的著眼點(diǎn)在于對(duì)人的判斷的基礎(chǔ)不同。所謂自然狀態(tài)學(xué)說(shuō)，就是設(shè)想人類(lèi)在遠(yuǎn)古時(shí)期即產(chǎn)生階級(jí)、國(guó)家和私有制以前存在一種自然狀態(tài)，在此狀態(tài)中沒(méi)有階級(jí)、國(guó)家、政府和法，也沒(méi)有私有制財(cái)產(chǎn)及與此聯(lián)系在一起的勾心斗角、壓迫、侵略和掠奪及戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)，也不知商品貨幣。不過(guò)，這樣一種狀態(tài)究竟屬于一種理想的黃金時(shí)代還是蒙昧未開(kāi)的蠻荒時(shí)代，思想家們?cè)谶@里產(chǎn)生了分歧。在霍布斯看來(lái)，人之初，性本惡，人對(duì)人像狼一樣，這時(shí)沒(méi)有政府、國(guó)王、貴族、宗教和法，人類(lèi)一定處于一種極度混亂狀態(tài)，格斗殺戮，相互攻擊，搞得人人自危，只得相互訂立契約，出讓主權(quán)，讓一個(gè)人或一群人統(tǒng)治，以換得秩序和安全。洛克卻構(gòu)造了一個(gè)和霍布斯不同的自然狀態(tài)。這是一個(gè)完備無(wú)缺的自由狀態(tài)，在這一狀態(tài)下，人生而自由平等，他們按自己認(rèn)為合適的方法處理自己的事物，而毋須別人的許可，或聽(tīng)從任何人的意志。但是，洛克又認(rèn)為，由于人們利己的天性使他們?cè)谧匀粻顟B(tài)下所享有的權(quán)利仍處于一種“不穩(wěn)定”的狀態(tài)，不斷受到他人侵犯和威脅，特別是生命和財(cái)產(chǎn)，因此人們便“愿意放棄一種盡管自由卻是充滿(mǎn)著恐懼和經(jīng)常危險(xiǎn)的狀況”①。洛克指出在自然狀態(tài)下有三大缺陷：第一，缺少一種確定的、眾所周知的法律，這個(gè)法律是為人們共同承認(rèn)和接受的，可作為是非的標(biāo)準(zhǔn)和裁判它們之間一切糾紛的共同尺度。第二，缺少一個(gè)有權(quán)依照既定的法律來(lái)判決一切政治的知名和公正的裁判者。第三，往往缺少權(quán)力來(lái)支持正確的判決，使它得到應(yīng)有的執(zhí)行。自然狀態(tài)本身無(wú)法克服這些缺陷，為了確保生命和財(cái)產(chǎn)的安全，人們便訂立契約，把自然權(quán)利轉(zhuǎn)交給社會(huì)，根本上講還是為了保護(hù)自己的個(gè)人權(quán)利。5（二）公共權(quán)力的目的：個(gè)人權(quán)利的訴求與柏拉圖、亞里士多德從整體幸福觀出發(fā)不同，霍布斯和洛克把個(gè)人權(quán)利的自我保存作為設(shè)立公共權(quán)力的目標(biāo)，前者是整體主義，后者是個(gè)人主義。自我權(quán)利的保存是一種現(xiàn)實(shí)主義的政治取向，它是霍布斯對(duì)古典政治學(xué)道德傳統(tǒng)的一次舍棄?；舨妓拐J(rèn)為，整個(gè)傳統(tǒng)政治學(xué)，無(wú)論是在探求真理中，還是在引導(dǎo)人們走向和平方面者是失敗的。對(duì)霍布斯來(lái)說(shuō)，對(duì)自我權(quán)利提供保護(hù)的政治社會(huì)比柏拉圖和亞里土多德的烏托邦藍(lán)圖更有效，因?yàn)閭€(gè)人權(quán)利的保護(hù)本身來(lái)自于人的更切實(shí)際的情感需要。自然法是“理性所發(fā)現(xiàn)的誡條，或一般法則”①,霍布斯把它稱(chēng)為自然律、道德法則、理性命令。不論是自然的法則，還是政治社會(huì)的法則，它們的出發(fā)點(diǎn)都是出于自我保存的需要。到此，我們可以看出由柏拉圖和亞里士多德所含有的傳統(tǒng)自然法觀念和霍布斯、洛克為代表的近代自然法的區(qū)別，正如施特勞斯所說(shuō)，“傳統(tǒng)的自然法，首先和主要地是一種客觀的‘法則和尺度’，一種先于人類(lèi)意志并獨(dú)立于人類(lèi)意志的，有約束力的秩序。而近代自然法，則首先是和主要是一系列‘權(quán)力’，或傾向于是一系列的‘權(quán)力’，一系列的主觀訴求，它們始于人類(lèi)的意志”②。由此可見(jiàn)，個(gè)人的權(quán)利訴求構(gòu)成了霍布斯的學(xué)說(shuō)和柏拉圖、亞里士多德的學(xué)說(shuō)的本質(zhì)區(qū)別。同樣，洛克的態(tài)度也是現(xiàn)實(shí)主義的，只是洛克自我保存需要產(chǎn)生的更復(fù)雜些，因?yàn)樗O(shè)立了兩種狀態(tài)，自然狀態(tài)和戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)。在戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)時(shí)人們期望和平，因而需要一個(gè)行之有效的公共權(quán)威。自然狀態(tài)下，盡管人們都按照自然法的支配行事，但是在自然法的執(zhí)行上還是存在著差別。因?yàn)槿藢?duì)自然法的無(wú)知和理解的偏差或者人本身的偏見(jiàn)和自私心理會(huì)導(dǎo)致對(duì)自然法的不正當(dāng)使用，公民政府是針對(duì)這種情況而設(shè)置的正當(dāng)救治辦法。（三）社會(huì)契約理論霍布斯和洛克都認(rèn)為，社會(huì)契約是自然社會(huì)到政治社會(huì)的轉(zhuǎn)換器，公共權(quán)力由大家約定產(chǎn)生。如同自然法一樣，契約觀也是自古有之。但它的系統(tǒng)化卻是由資產(chǎn)階級(jí)啟蒙思想家奠定的。鑒于自然狀態(tài)的種種不利以及大家對(duì)自我保存的希求，權(quán)利的相互轉(zhuǎn)讓中人們彼此建立契約，但是單以言詞來(lái)約束契約是不夠的，不以強(qiáng)力為后盾的信約永遠(yuǎn)是無(wú)效的，因?yàn)樾偶s需要公共權(quán)力的保證，所以公共權(quán)力的誕生就水到渠成了。而國(guó)家同樣也是由約定產(chǎn)生，在這個(gè)契約中，每個(gè)人都和每個(gè)人締約，把國(guó)家的意志當(dāng)作自己的意志。公共權(quán)力就是人們自然權(quán)利轉(zhuǎn)讓的結(jié)果?；舨妓怪赋觯敖y(tǒng)一在一個(gè)人格之中的一群人”叫作國(guó)家，國(guó)家的本質(zhì)就是主權(quán)者。他把主權(quán)這看作“是一個(gè)人格”，是“一大群人相互訂立信約，每人都對(duì)它的行為授權(quán)，以便使它能按其認(rèn)為有利于大家的和平與共同防衛(wèi)的方式運(yùn)用全體的力量和手段的一個(gè)人格”③?；舨妓箤⒅鳈?quán)者看作是國(guó)家的本質(zhì)，實(shí)際上是強(qiáng)調(diào)主權(quán)是國(guó)家的靈魂。在他看來(lái)，主權(quán)才是給予國(guó)家“整個(gè)機(jī)體以生命和運(yùn)動(dòng)的靈魂”。他關(guān)于主權(quán)者的看法表明，“主權(quán)者”、“人格”不過(guò)是公共的抽象體現(xiàn)，這一公共權(quán)力是人們和平和安全的保障。洛克則認(rèn)為，社會(huì)契約是從自然社會(huì)轉(zhuǎn)化到公民社會(huì)的唯一途徑。任何人放棄其自然自由并受制于公民社會(huì)的種種限制的唯一方法，是同其也人協(xié)議聯(lián)合組成為一個(gè)共同體，以謀他們彼此間的舒適、安全和和平的生活，以便安穩(wěn)地享受他們的財(cái)產(chǎn)并且有更大的保障來(lái)防止共同體以外任何人的侵犯。在這一契約中，人們把他們認(rèn)為就一個(gè)共同體的目的來(lái)說(shuō)必要的權(quán)利交由共同體的大多數(shù)人，自然權(quán)利構(gòu)成了公共權(quán)力的來(lái)源。自然權(quán)利經(jīng)由社會(huì)契約轉(zhuǎn)化為公共權(quán)力，霍布斯和洛克的邏輯形式上是一致的，相當(dāng)程度上可以說(shuō)洛克是對(duì)前者的繼承。但是，洛克的社會(huì)契約理論與霍布斯是有區(qū)別的：第一，洛克認(rèn)為不僅保全自己生命的權(quán)利，而且自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)利都是人們?cè)谟喠⑵跫s時(shí)不可放棄、不可轉(zhuǎn)讓的權(quán)利；第二，洛克認(rèn)為人們交出的權(quán)利只是保護(hù)自己不受他人侵犯的權(quán)利，而不是任意傷害他人的權(quán)利；第三，洛克認(rèn)為被授予權(quán)力的人也是契約的參加者，必須受契約內(nèi)容的限制，按照社會(huì)全體成員的委托行使他們的權(quán)力。根據(jù)契約的內(nèi)容，洛克推出，國(guó)家即政府權(quán)力的性質(zhì)“不是，而且也不能是專(zhuān)斷的”①,而是保護(hù)人民的。因此，他們交給國(guó)家的權(quán)力也只能是“自然法所給予他的那種保護(hù)自己和其余人類(lèi)的權(quán)力”②。而霍布斯卻認(rèn)為，臣民不僅應(yīng)當(dāng)在政治上服從主權(quán)者，在思想上也應(yīng)當(dāng)服從主權(quán)者，人民群眾不應(yīng)當(dāng)有是非判斷的自由，而且主權(quán)是不能分割的，必須由君主一人獨(dú)攬。因此，我們認(rèn)為，霍布斯得出的公共權(quán)力是絕對(duì)的、強(qiáng)大無(wú)比、不能分割的，洛克的公共權(quán)力則是有限的。前者偏好君主專(zhuān)制而否定民主制，而后者則認(rèn)為民主政府才是正當(dāng)?shù)氖侄?。盡管柏拉圖、亞里士多德與霍布斯、洛克關(guān)于公共權(quán)力起源的論證差別很大，但是他們都把社會(huì)關(guān)系調(diào)整作為公共權(quán)力起源的基礎(chǔ)。前者是拿一個(gè)預(yù)設(shè)的秩序?qū)ΜF(xiàn)行的社會(huì)進(jìn)行框構(gòu)，后者是從個(gè)人權(quán)利的保存對(duì)社會(huì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整。社會(huì)關(guān)系的調(diào)整在馬克思主義經(jīng)典作家那里同樣得到重視，但馬克思主義對(duì)公共權(quán)力的起源圖式是歷史的，和邏輯形式上的起源圖式具有本質(zhì)的差別。但是不論他們的差別有多大，有一個(gè)結(jié)論是肯定的：公共權(quán)力是以社會(huì)關(guān)系的調(diào)整作為基本動(dòng)因。另一個(gè)共同點(diǎn)是，他們都為公共權(quán)力演繹出了公共利益的目標(biāo)，前者是城邦的幸福，而對(duì)于后者來(lái)說(shuō)，一切公共的幸福都可以歸因于個(gè)人的權(quán)利。但是公共權(quán)力就其本身來(lái)說(shuō)并沒(méi)有什么規(guī)范性質(zhì)，它只是一種對(duì)社會(huì)的強(qiáng)制力量，一種工具性的手段，它的意義在于通過(guò)它對(duì)社會(huì)做出規(guī)定。所謂公共利益和私人利益，是人們對(duì)政治權(quán)力及其遵從者間的關(guān)系狀況的一種設(shè)定7或評(píng)判，它是公眾的主觀認(rèn)識(shí)里的公共利益，是一種對(duì)誰(shuí)都有利的社會(huì)關(guān)系，是一種秩序。如果把公共利益理解為對(duì)大家都有利的社會(huì)關(guān)系的狀況的話，那么私人利益也就可以理解為對(duì)某個(gè)群體或個(gè)人有利的社會(huì)關(guān)系，因而公共利益和私人利益就構(gòu)成了公共權(quán)力的兩個(gè)方面，它既可以為公共利益服務(wù)，也可以為私人利益服務(wù)，公共利益只是對(duì)公共權(quán)力的規(guī)范性規(guī)定。所以，公共利益和私人利益的沖突，是公共權(quán)力的規(guī)范要求和其特定群體占有之間的結(jié)果。關(guān)于公共權(quán)力來(lái)源的契約讓渡學(xué)說(shuō)盡管是當(dāng)時(shí)歷史的現(xiàn)實(shí)政治和意識(shí)狀況的理論反映，但其理論基礎(chǔ)的唯心主義性質(zhì)和概念的虛構(gòu)性是不言而喻的。盡管霍布斯、洛克的假設(shè)有很強(qiáng)的解說(shuō)力和可操作性，但卻缺乏科學(xué)的徹底性。歷史唯物主義國(guó)家學(xué)說(shuō)則是“以一定歷史時(shí)期的物質(zhì)經(jīng)濟(jì)生活條件來(lái)說(shuō)明一切歷史事件和觀念、一切政治、哲學(xué)和宗教的”①,從而歷史地、科學(xué)地說(shuō)明了國(guó)家的本質(zhì)和公共權(quán)力來(lái)源。第二節(jié)公共權(quán)力的界定公共權(quán)力（publicpower也被稱(chēng)作國(guó)家權(quán)力，主要通過(guò)政府或公民自治組織實(shí)施，是國(guó)家統(tǒng)治和公共管理的前提和手段。在其產(chǎn)生的邏輯、實(shí)際運(yùn)用和結(jié)果評(píng)價(jià)等方面，其邊界問(wèn)題都是一個(gè)最為核心的問(wèn)題，也是古往今來(lái)無(wú)數(shù)理論家關(guān)注和思索的難題之一。作為自由主義理論的基本信條和現(xiàn)代西方憲政國(guó)家基本理念的限權(quán)思想就集中體現(xiàn)了這一點(diǎn)。公共權(quán)力對(duì)于人類(lèi)社會(huì)政治狀況的共通性，使得公共權(quán)力邊界問(wèn)題具有一定的普適性。一．權(quán)力的語(yǔ)義學(xué)考察美國(guó)政治家薩托利（GiovaniSartori）曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，文字不但有歷史，而且有著可以大書(shū)特書(shū)的歷史。忽視它們形成的原因，它們的變化和最終脫離原義的過(guò)程，等于是在危險(xiǎn)的航行中放棄了羅盤(pán)。因此，通過(guò)追溯一個(gè)詞語(yǔ)的詞源，從其最初的語(yǔ)境中探尋它的含義，這對(duì)于理解該詞的含義十分有意義的?！皺?quán)力”一詞在英語(yǔ)中的對(duì)應(yīng)詞是“power”，據(jù)說(shuō)這一詞語(yǔ)來(lái)源于法語(yǔ)的“pouvoir”，而“pouvoir”的詞源則是拉丁文“potestas”或“poten們能夠通過(guò)協(xié)同一致的聯(lián)系和行動(dòng)所產(chǎn)生的團(tuán)結(jié)力。從語(yǔ)義學(xué)上看，“power”首要含義是指一種力量，即“能夠做出某種行為的能力。”其次，它也是一種通過(guò)影響他人而取得一致行動(dòng)，達(dá)致某種結(jié)果的能力。在現(xiàn)代社會(huì)，英文中的“power”一詞可以被運(yùn)用于許多不同的領(lǐng)域。在不同的領(lǐng)域中，8“power”的歸屬主體與表現(xiàn)方式都有所不同。這一詞語(yǔ)本身也逐漸具有多種含義。比如，在自然科學(xué)中，“power”被用來(lái)指一種物理能力或動(dòng)力（energyormotiveforcebywhichaphysicalsystemormachineisoperated）、功率等等。在社會(huì)科學(xué)與人文科學(xué)的領(lǐng)域中，“power”一詞至少稟賦（talent）等詞同義。“這種用語(yǔ)包含從事某種表演的能力，嚴(yán)格地講是人的表演中的物理或心理能量，即‘行動(dòng)權(quán)’（powertoact在某種意義上可以這樣說(shuō)。”第二，它具有一種控制或作用于抵抗物的意義，其同義詞為主宰（mastery）、統(tǒng)治（govern）。在這個(gè)意義上，權(quán)力經(jīng)常被用來(lái)指一種消極的或否定的“限制性力量”，它往往與具有一定壓制性、強(qiáng)制性的操縱、限制自由等詞語(yǔ)聯(lián)系在一起。此時(shí)，權(quán)力表現(xiàn)為一種“控指力量（force）、影響力（influence）等，或者指擁有很大控制力、影響力和優(yōu)勢(shì)（ascendancy）的效果。有時(shí)，“power”也與“right”混用，意指國(guó)家、政治組織或其他社會(huì)組織所具有的權(quán)威（authority）或者指?jìng)€(gè)人所擁有的一種道德權(quán)利或法律權(quán)利（morallylegalright）。二．現(xiàn)代語(yǔ)境中“公共”的構(gòu)成要件在現(xiàn)代社會(huì)，公共權(quán)力除了具備權(quán)力的一般屬性外，還具有“公共性”?？梢哉f(shuō)，“公共性”集中體現(xiàn)了公共權(quán)力的的核心價(jià)值和現(xiàn)代意蘊(yùn)，也是界定公共權(quán)力的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)和根本屬性。弗雷德里克森（H.GeorgeFrederickson）認(rèn)為，現(xiàn)代語(yǔ)境中的“公共”是建立在憲法、公民精神、回應(yīng)性、樂(lè)善好施與愛(ài)心的基礎(chǔ)之上①。（一）憲法“公共”的第一個(gè)要件是，它必須建立在憲法基礎(chǔ)之上。人民主權(quán)原則、代議制政府原則、權(quán)利法案中的公民權(quán)利、程序性正當(dāng)?shù)姆沙绦?、分?quán)制衡，以及聯(lián)邦憲法和州憲法中的許多規(guī)定，都是這種理論的基礎(chǔ)，這種基礎(chǔ)是穩(wěn)固的、不可動(dòng)搖的。在《行憲論》一書(shū)中，約翰·羅爾（JohnRohr,1986）指出，公共權(quán)力的適用不僅要與憲法相一致，而且還要實(shí)現(xiàn)憲法的愿景。在羅爾看來(lái)，公共管理者必須對(duì)憲法承擔(dān)道德上的責(zé)任，而這種道德的責(zé)任必須是超越行政績(jī)效的技術(shù)要求的。據(jù)羅爾的觀點(diǎn)，美國(guó)政府的根本目的就是為所有公民確保美國(guó)的立國(guó)價(jià)值，使民主制度成為達(dá)成這一目的的手段，而不使民主成為目根據(jù)羅爾的觀點(diǎn)，政府存在的合法性基礎(chǔ)是因?yàn)檎邮懿⒎挠趹椃ǎ皇且驗(yàn)槊裰鬟x舉把政府選出來(lái)了，政府就算合法了。所以，政府的合法性主要體現(xiàn)在政府的行為、意圖及可接受性上（Dewey,1954因?yàn)閼椃▋H僅是一張紙，憲法的合法性來(lái)源于擁有最高主權(quán)的人9民為其注入生命的行為。所有的公共管理者的合法性基礎(chǔ)都是人民，他們是人民的代表，他們應(yīng)該受制于比多數(shù)決策原則更高的原則，那就是憲法的秩序。公共管理者的基本的道德責(zé)任就是成為立國(guó)價(jià)值的保護(hù)者和保證人。（二）品德崇高的公民“公共”的第二個(gè)要件是，它必須建立在得到強(qiáng)化了的公民精神的理念的基礎(chǔ)上。公共權(quán)力的施用過(guò)程本身就包含著培育品德崇高的公民的責(zé)任，而品德高尚的公民則應(yīng)當(dāng)尊重、關(guān)心和愛(ài)護(hù)公共服務(wù)。哈特（Hart,1984）曾經(jīng)指出，品德崇高的公民有四個(gè)方面的特征。首先，公民要能夠理解立國(guó)的重要文件，能夠“實(shí)現(xiàn)道德的哲學(xué)”，即能夠?qū)δ切┐龠M(jìn)公民一般利益和特殊利益的公共政策進(jìn)行判斷。公民應(yīng)該過(guò)著這樣一種生活，即做出哲學(xué)的判斷是其生活的重要組成部分。信念是品德崇高的公民的第二個(gè)特征。公民必須堅(jiān)信美國(guó)政體的價(jià)值是真實(shí)和正確的，這些價(jià)值并非僅僅是一些能夠在心理上令人滿(mǎn)意的或者是被大多數(shù)人所接受了的觀念。哲學(xué)家將這些價(jià)值稱(chēng)為“天賦人權(quán)”。正如哈特所指出的那樣，“如果我們不相信美國(guó)政體的價(jià)值，那我們?yōu)槭裁匆邮苓@些價(jià)值并付出必要的犧牲？我們?nèi)绾尾拍艽_定優(yōu)先考慮的重點(diǎn)？如果所有的事情都要得到大多數(shù)人的批準(zhǔn)，如果大多數(shù)人都同意某種邪惡的事情（例如種族歧視和性別歧視難道我們也要對(duì)此表示同意嗎？人們不僅要理解美國(guó)政體的價(jià)值，而且還要相信這些價(jià)值，沒(méi)有商量余地地接受這些價(jià)值”。品德崇高的公民的第三個(gè)特征是公民能夠承擔(dān)起個(gè)人的道德責(zé)任。不論何時(shí)何地，當(dāng)政體的價(jià)值遭到損害時(shí)，品德崇高的公民都必須行動(dòng)起來(lái)，捍衛(wèi)政體的價(jià)值。因此，在碰到種族主義、性別歧視、侵犯隱私權(quán)、違背正當(dāng)法律程序的情況時(shí)，公民應(yīng)當(dāng)奮起反對(duì)。這可以激勵(lì)公民，使他們不僅僅關(guān)注政府的瀆職與腐敗問(wèn)題，而且要使我們所有的人都要對(duì)其他人的基本權(quán)利承擔(dān)個(gè)人的道德責(zé)任。最后，哈特認(rèn)為操守是品德崇高的公民的一個(gè)重要特征。公民操守的第一個(gè)方面是容忍，這就是說(shuō)，公民要能夠理解：公共的規(guī)則無(wú)法強(qiáng)迫人們擁有美德，這些規(guī)則和要求應(yīng)該維持在最低限度，這樣不至于損害人們的自由，人們不能對(duì)人類(lèi)的制度抱有過(guò)高的期望。寬容是操守的第二個(gè)方面。在寬容中，我們理解到，人們是不可能通過(guò)道德的對(duì)話來(lái)壓制觀念的表達(dá)的。但是，行動(dòng)則是另外一回事了。人們必須禁止任何損害政體價(jià)值的行為。（三）對(duì)集體的和非集體的公共的回應(yīng)“公共”的第三個(gè)要件是發(fā)展和維持這樣一種制度和程序，它能夠聽(tīng)到集體和非集體的公共的利益要求，并能夠?qū)λ麄兊囊笞龀龌貞?yīng)。一般而言，集體性的公共（利益集團(tuán)）能夠找到表達(dá)和追求自己觀點(diǎn)的機(jī)制，例如聽(tīng)證、論證、監(jiān)督專(zhuān)員、救濟(jì)程序、陽(yáng)光法案以及諸如此類(lèi)的做法。當(dāng)然，更為困難的工作是如何代表不發(fā)達(dá)的公共的利益和福利。依據(jù)憲法所要求的，每一位公民畢竟都有資格享有法律平等對(duì)待的權(quán)利。毫無(wú)疑問(wèn)，這就意味著，在施用公共權(quán)力的過(guò)程中，必須平等對(duì)待所有公民。公共物品分配中所存在的明顯的不公平，或者就業(yè)機(jī)會(huì)上所存在的明顯不公平，是人們所不能容忍的。（四）樂(lè)善好施與愛(ài)心“公共”的第四個(gè)要件是這種理論必須建立在樂(lè)善好施與愛(ài)心的基礎(chǔ)之上。樂(lè)善好施，或者對(duì)他人的愛(ài)心，是關(guān)鍵。史密斯（Smith,1982）曾經(jīng)這樣認(rèn)為：“在一般情況下，對(duì)國(guó)家的愛(ài)包括兩個(gè)不同的原則，首先是對(duì)憲法或已經(jīng)建立的政府的敬畏；其次是一種要盡我們所能竭力爭(zhēng)取使自己的同胞過(guò)上安全的、體面的和幸福的生活的強(qiáng)烈愿望。不尊重法律、拒絕遵從政府管理的人不是一個(gè)好公民；不愿意竭盡全力促進(jìn)全社會(huì)的共同福利的人，不是一個(gè)好公民”。政府的目的就是把政體價(jià)值的保護(hù)范圍擴(kuò)大到所有的公民。擁有一種建立在樂(lè)善好施基礎(chǔ)上的公共的觀念，是公共權(quán)力的根本指向。樂(lè)善好施所要體現(xiàn)的是一種服務(wù)的意識(shí)，這種意識(shí)長(zhǎng)期以來(lái)一直與公共權(quán)力的施用密切相關(guān)。同樣地，為大多數(shù)人的利益而承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)并為此而獻(xiàn)身于公共領(lǐng)域的信念也是十分重要的。三．公共權(quán)力的邊界現(xiàn)代社會(huì)，公共權(quán)力邊界問(wèn)題是一個(gè)非常具有普適性的理論問(wèn)題。造成該問(wèn)題的原因有三個(gè)方面：第一，從個(gè)人利益與公共利益的區(qū)分到公域與私域的分野；第二，從權(quán)力的本性到對(duì)人性的不信任；第三，從人類(lèi)的自由本性到現(xiàn)代社會(huì)條件下的實(shí)際需求。（一）從個(gè)人利益與社會(huì)利益的區(qū)分到公域與私域的分野討論公共權(quán)力的邊界問(wèn)題，根本原因就在于它有著危及或侵犯?jìng)€(gè)人利益的可能性。而之所以說(shuō)它危及或侵害個(gè)人利益，是因?yàn)閭€(gè)人利益與公共權(quán)力代表或聲稱(chēng)的公共利益之間并不是總能達(dá)成一致；相反，在更多的情況下，它們之間存在著一定程度上的矛盾。個(gè)人利益是指?jìng)€(gè)人對(duì)能滿(mǎn)足其各種需要的標(biāo)的物的確認(rèn)。從這個(gè)意義上講，利益首先是個(gè)人性的；而且個(gè)人性是利益最為核心和根本的部分。按照韋伯“理想模型”的立論方式，可以從個(gè)人利益的角度對(duì)利益概念建立模型。由于人的個(gè)體性，其需求和需求的滿(mǎn)足均具有個(gè)體性，從這個(gè)意義上講，任何利益都是個(gè)體性的①。這一點(diǎn)從人類(lèi)社會(huì)產(chǎn)生以來(lái)就是如此，任何其他對(duì)利益屬性的界定都是建立在這個(gè)前提上的，因而，具有衍生或附屬的性質(zhì)。但由于個(gè)體之間需求上的相似性或共通性，他們可以以協(xié)作的方式共同滿(mǎn)足每個(gè)人的需求，而且成本因此降低，收益因此增大；或者因?yàn)樵谏鐣?huì)交往中，個(gè)體之間的需求可能重合，就像幾個(gè)平面的交集一樣，這一交集的部分雖然從最本原的意義上講是來(lái)自于單個(gè)人的需求，但因?yàn)樵谏鐣?huì)關(guān)系中，其滿(mǎn)足和實(shí)現(xiàn)牽涉到社會(huì)中的大部分人或所有人，因而，擁有了相對(duì)獨(dú)立的地位，并往往以超越性的面目出現(xiàn)。社會(huì)利益就是指牽涉到社會(huì)中大部分或全體成員需求實(shí)現(xiàn)的對(duì)象和滿(mǎn)足途徑。這一理解可以從公共部門(mén)經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“公共品”的概念上得到進(jìn)一步深化。①絕對(duì)意義上的社會(huì)利益，是指能夠滿(mǎn)足社會(huì)中每一個(gè)成員的需求，而且每一個(gè)成員的享用絲毫不影響其他個(gè)體享用的利益，即那些非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的物品或社會(huì)方式，如安全、法律、慣例、道德等社會(huì)規(guī)則。例如，對(duì)國(guó)防提供的安全和法律提供的秩序，社會(huì)中的每一個(gè)成員都需要。這一層次上的社會(huì)利益雖然涉及的范圍最廣，但其內(nèi)容畢竟有限。一般來(lái)說(shuō)，為實(shí)現(xiàn)這一層次的社會(huì)利益，即真正意義上的公共利益，社會(huì)成員都愿意支持，即使?fàn)奚糠殖蓡T的利益，其中的矛盾也不會(huì)很大。次級(jí)層次的社會(huì)利益，是指次級(jí)社會(huì)群體范圍內(nèi)利益的共通部分。次級(jí)社會(huì)群體，是指由于某一方面的相似性或因?yàn)槟骋辉蚨Y(jié)合在一起的社會(huì)共同體，其中利益的相通部分即是次級(jí)層次的社會(huì)利益。這樣的社會(huì)利益具有更廣泛的現(xiàn)實(shí)存在性。在任何一個(gè)大的社會(huì)系統(tǒng)中，存在著各個(gè)子系統(tǒng)。就子系統(tǒng)內(nèi)的社會(huì)成員而言，他們面臨的社會(huì)利益具有不同的層次，因而，也有著不同的內(nèi)容。最高層次上的社會(huì)利益涉及的范圍最廣，因其內(nèi)容有限，在現(xiàn)代社會(huì)條件下，這一層次的社會(huì)利益，最大范圍內(nèi)的社會(huì)利益的代表者和實(shí)施者就是以政府為核心和代表的公共權(quán)力體系。按照阿羅的推算，即使是非常民主的社會(huì)中非常民主的決策，也不可能滿(mǎn)足社會(huì)中所有人的利益；每個(gè)個(gè)體的利益都是有差別的，所以，至多能形成大部分人的利益。因而，在一個(gè)國(guó)家內(nèi)，除了極少的共同利益外，并不存在絕對(duì)意義上的全社會(huì)利益。相對(duì)于最高層次的社會(huì)利益即全社會(huì)的共同利益而言，次級(jí)社會(huì)利益便具有了個(gè)體性，它相對(duì)于最高層次的全社會(huì)利益而言，可以與純粹的個(gè)人利益處于同一層次的地位。因此，公共權(quán)力的邊界也就涉及到公共權(quán)力如何處理它與次級(jí)社會(huì)利益和個(gè)人利益間的關(guān)系；個(gè)人與社會(huì)群體在面臨公共權(quán)力的情勢(shì)下，其利益的實(shí)現(xiàn)和擴(kuò)展勢(shì)必會(huì)涉及到如何界定公共權(quán)力的邊界，以更好地滿(mǎn)足其利益需要的問(wèn)題。個(gè)人利益的邊界在于，純粹個(gè)人性滿(mǎn)足的利益和社會(huì)利益中個(gè)人滿(mǎn)足的那一部分，它是利益的最基本的單元。社會(huì)利益（包括全社會(huì)利益和次級(jí)社會(huì)利益）的邊界在于各個(gè)個(gè)體利益的相通部分；因?yàn)樯鐣?huì)的原因，它具有相對(duì)的獨(dú)立性，而且因?yàn)樯鐣?huì)群體的層次性而具有層次性。由于某些個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)只能借助于社會(huì)的力量或通過(guò)社會(huì)的形式實(shí)現(xiàn)，社會(huì)利益自其產(chǎn)生之日起就擁有了高于純粹個(gè)人利益的優(yōu)勢(shì)力量和一定的優(yōu)先性。這使得二者的界限更加明確，特別是在一個(gè)大的共同體組織以社會(huì)利益的名義行事時(shí)，更是如此。具體到公共權(quán)力為代表的共同體內(nèi)，就是公域與私域的劃分問(wèn)題。公域與私域，同個(gè)人利益與社會(huì)利益的區(qū)別密切相關(guān)，也是隨人類(lèi)社會(huì)的產(chǎn)生而產(chǎn)生。但在非民主社會(huì)，二者之間卻難有規(guī)范的區(qū)分。主要情況是：公共權(quán)力在社會(huì)生活中處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位而對(duì)私人生活領(lǐng)域進(jìn)行任意侵犯；社會(huì)中不存在穩(wěn)定而受到保障的個(gè)人生活領(lǐng)域和社會(huì)自主空間。直到近代的西方，隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，資產(chǎn)階級(jí)在取得國(guó)家權(quán)力以后，為自由競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，其思想家代表才比較系統(tǒng)地提出了公共權(quán)力的邊界問(wèn)題。從西方的思想源流來(lái)看，西方思想中一直重視著自由，特別是思想和表達(dá)的自由。盡管也出現(xiàn)過(guò)中世紀(jì)的黑暗時(shí)期，但總的來(lái)看，西方一直保持著對(duì)個(gè)人自由的珍視和對(duì)他種觀點(diǎn)和生活樣式的尊重。這一點(diǎn)在宗教改革和文藝復(fù)興之后，表現(xiàn)得更為明顯。從洛克的自由主義主張①到黑格爾（GeorgWilhelmFriedrichHegel，1770年—1831年）最早提出“市民社會(huì)”的概念②,西方思想家們就已經(jīng)開(kāi)始注意了公共權(quán)力的邊界問(wèn)題。他們心存對(duì)公共權(quán)力特別是其執(zhí)掌者的不信任，認(rèn)為公共權(quán)力的活動(dòng)范圍應(yīng)當(dāng)是有限的，它不應(yīng)無(wú)限地干預(yù)本屬于完全私人性的生活領(lǐng)域——他們充分考慮到這種干預(yù)可能帶來(lái)的對(duì)人類(lèi)自由權(quán)利和創(chuàng)造性的傷害。當(dāng)然，在何為公共權(quán)力的管轄范圍、何為私人生活的領(lǐng)域的問(wèn)題上，他們之間也是存在分歧的。但這種意識(shí)卻是至關(guān)重要的，也是首當(dāng)其沖且一以貫之的。發(fā)展到密爾這樣的古典自由主義思想頂峰時(shí)期，就是公域與私域的明確劃分③。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)亦即自由交易的領(lǐng)域、宗教信仰的領(lǐng)域、思想觀念的領(lǐng)域和個(gè)人嗜好的領(lǐng)域等等，都是私人的領(lǐng)域，屬于個(gè)人選擇的問(wèn)題，公共權(quán)力在此領(lǐng)域一般保持中立；只有公共設(shè)施建設(shè)、法律、國(guó)防等領(lǐng)域才是公共權(quán)力的活動(dòng)范圍。這樣，個(gè)人利益與社會(huì)利益的區(qū)分就轉(zhuǎn)化為公域與私域的劃分問(wèn)題。這一認(rèn)識(shí)在西方的政治實(shí)踐尤其是憲政實(shí)踐中也得到了體現(xiàn)，主要是一切以公民的自由權(quán)利為依歸的自由主義傾向。隨著資本主義的發(fā)展及其向全球范圍的擴(kuò)張，資本主義國(guó)家的這一主張也相應(yīng)地得到了擴(kuò)散。在當(dāng)代的大多數(shù)國(guó)家，雖然國(guó)體和政體各自有別，但劃分公域與私域的必要性已經(jīng)成為了政治家和社會(huì)公眾的廣泛共識(shí)，各國(guó)都從憲法上聲明保障公民的基本權(quán)利；而為了防止公共權(quán)力的任意擴(kuò)張，在憲法上也明確規(guī)定了公共權(quán)力的活動(dòng)范圍和活動(dòng)方式。從而使個(gè)人利益與社會(huì)利益的矛盾得到了較為理性的處理，也就是在公共生活中得到了較好的調(diào)整。（二）從權(quán)力的本性到對(duì)人性的不信任之所以對(duì)公共權(quán)力的活動(dòng)范圍和活動(dòng)方式予以憲法、法律和法規(guī)上的明確限定，西方的理論假定主要有如下兩個(gè)方面：其一，是對(duì)權(quán)力的擴(kuò)張本性的警惕；其二，是對(duì)人性的不信任，即所謂的“幽暗意識(shí)”①。權(quán)力本身具有擴(kuò)張的本性，也就是說(shuō)，它天然地致力于權(quán)力自身的增長(zhǎng)和張揚(yáng)。因而，它必然會(huì)危害到個(gè)人的自由權(quán)利和社會(huì)生活的自主性，如果它不能得到有效的制約的話。任何人處于公共權(quán)力執(zhí)掌者的位置，不是其道德修養(yǎng)所能完全解決的問(wèn)題，而是權(quán)力#或曰權(quán)力欲$使其腐化墮落，使公共權(quán)力在社會(huì)生活中扮演著霸道的角色直至與個(gè)人的貪欲相結(jié)合成為個(gè)人謀利的工具，從而導(dǎo)致徹底的權(quán)力異化及其執(zhí)掌者的蛻變。權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力絕對(duì)地導(dǎo)致腐敗，從阿克頓伯爵（LordActon）到孟德斯鳩（CharlesdeSecondat,BarondeMontesquieu，1689年—1755年都對(duì)權(quán)力的擴(kuò)張本性和腐化傾向保持著清醒的認(rèn)識(shí)，同時(shí)也發(fā)出令世人關(guān)注的警示。就像達(dá)爾（RobertA.Dahl）在《民主理論的前言》一書(shū)中所論述的，現(xiàn)代民主制的一個(gè)最基本的假定就是“如果不受到外部制約的限制，任何既定的個(gè)人或個(gè)人群體都將對(duì)他人施加暴政”②。對(duì)西方民主制度來(lái)說(shuō)，其實(shí)質(zhì)和核心理念就在于對(duì)公共權(quán)力及其執(zhí)掌者的有效制約和引導(dǎo)，也就是憲政制度。而在憲政制度中，公民權(quán)利是放在第一位的，實(shí)際上就是說(shuō)私人生活的自由和保障是第一位的，在本原上是優(yōu)先于公共權(quán)力的。公共權(quán)力的活動(dòng)不應(yīng)侵犯到私人生活和社會(huì)生活自主性的這些領(lǐng)域。因而在制度設(shè)計(jì)上，憲政各國(guó)都注意了法治機(jī)制（憲法和法律的權(quán)力高于一切國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨和利益集團(tuán)的權(quán)力）、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制（防止某一機(jī)構(gòu)和集團(tuán)的利益侵犯其他機(jī)構(gòu)和集團(tuán)的利益）、權(quán)力分立制衡機(jī)制（在監(jiān)督中實(shí)現(xiàn)制約）和選舉機(jī)制（使公務(wù)人員及政府成為向選民即社會(huì)負(fù)責(zé)的責(zé)任政府）等各項(xiàng)原則，從而系統(tǒng)地促使公共權(quán)力能夠按照既定的軌道運(yùn)行，這也就是西方民主制中的普遍性原則③,也是人類(lèi)理性在政治制度設(shè)計(jì)上所能作出的偉大努力。與此相反的第二個(gè)假定就是人性是自私的、脆弱的，因而容易受誘惑，而且人性中諸多非理性的因素存在著危害他人和社會(huì)的可能性。對(duì)人性的不信任，主要表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)人的假定和人性惡的理論假定傾向上。經(jīng)濟(jì)人的假定（或個(gè)人主義的假定）④,認(rèn)為每個(gè)人都會(huì)主動(dòng)地實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，以最小的成本換取最大的收益，也就是每個(gè)人在個(gè)人利益最大化的問(wèn)題上都是堅(jiān)持理性計(jì)算的原則；人性惡的假定是指人性中一直都存在著向善和向惡的兩種力量，它們一直處于斗爭(zhēng)的狀態(tài)；但假如有可能，在周?chē)s束排除的條件下，惡的傾向?qū)?zhàn)勝善的傾向，特別表現(xiàn)在人性中諸多的非理性因素使每個(gè)人都有著危害他人的可能性。對(duì)此，已有學(xué)者從西方自由主義思想家的哲學(xué)傳統(tǒng)中得到總結(jié)。⑤而在這樣一種對(duì)人性的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上，對(duì)掌握公共權(quán)力的人的不信任和警惕便是順理成章的了。任何掌握公共權(quán)力的公務(wù)人員，只要有可能就會(huì)最大限度地?cái)U(kuò)展他們自身的利益直至他們所在組織和集團(tuán)的利益，也就是所謂的“官僚自利性”問(wèn)題；而且將危害他人和社會(huì)的利益，對(duì)他人的自由造成直接的危害。由于公共權(quán)力自身的巨大能量和它涉及到的廣泛領(lǐng)域，其危害性將是難以想象和難以彌補(bǔ)的。因此，對(duì)公共權(quán)力的預(yù)防性限定就必須是嚴(yán)格而科學(xué)的。西方政治制度的設(shè)計(jì)就充分體現(xiàn)出他們?cè)谶@一點(diǎn)上的政治智慧。政治制度設(shè)計(jì)的首要目標(biāo)不是向善，而是防惡。從對(duì)權(quán)力的警惕到對(duì)公務(wù)人員的不信任，他們現(xiàn)實(shí)而理性地對(duì)權(quán)力的擴(kuò)張本性和對(duì)人性惡的傾向進(jìn)行了規(guī)束。使公共權(quán)力在不危害個(gè)人權(quán)利和社會(huì)自由的前提下，在法定的公共領(lǐng)域內(nèi)有規(guī)則的運(yùn)行。從而有效的保障了私人領(lǐng)域的自由。這與中國(guó)傳統(tǒng)的向善的道德主義治國(guó)理念迥然不同：向善的理念假定了某些人或某個(gè)集團(tuán)直至某個(gè)人通過(guò)道德上的自律來(lái)實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力的常規(guī)運(yùn)行，但對(duì)這些人和集團(tuán)的約束和警惕卻是缺位的，所以當(dāng)這些道德人或道德組織濫用權(quán)力時(shí)，民眾只有束手無(wú)策了，結(jié)果是向善的期待導(dǎo)致更為糟糕的治理效果。這反映了東方治國(guó)智慧中非理性的一面。在現(xiàn)代化浪潮的沖擊下，這一治國(guó)理念更加顯得不合時(shí)宜，因而尤其需要從憲政國(guó)家防惡的治國(guó)邏輯中吸取經(jīng)驗(yàn)，只有這樣，公共權(quán)力才能常規(guī)而有效地在法律的軌道上運(yùn)行。①（三）從人類(lèi)的自由本性到現(xiàn)代社會(huì)條件下的實(shí)際需求當(dāng)然，對(duì)公共權(quán)力予以限定，其根本原因還在于人的自由本性，同時(shí)這也是現(xiàn)代社會(huì)生活的客觀需要。對(duì)此可分三個(gè)大的方面來(lái)解釋?zhuān)阂皇侨说淖杂杀拘?；二是現(xiàn)代社會(huì)生活的特性；三是公共權(quán)力（以政府為代表）體系自身的局限性，即所謂的“政府失靈”問(wèn)題。人最為本質(zhì)的特性在于對(duì)自由的追求，人類(lèi)社會(huì)的發(fā)展史也即是人的自由本性得到日益張揚(yáng)的歷史。在存在公共權(quán)力的社會(huì)生活和社會(huì)關(guān)系中，公共權(quán)力不僅是社會(huì)秩序和公共品的提供者，它更可能成為危害個(gè)人自由的罪魁禍?zhǔn)住Ｓ捎诒娝苤脑?，公共?quán)力首要的追求目標(biāo)是政治系統(tǒng)的穩(wěn)定和統(tǒng)治者階層（或曰集團(tuán)）的利益，因而對(duì)社會(huì)變革的需求和社會(huì)的新生力量往往會(huì)采取壓制的辦法，甚至運(yùn)用強(qiáng)大的國(guó)家暴力機(jī)器進(jìn)行扼殺。這樣，公共權(quán)力就成為個(gè)人自由和社會(huì)自由擴(kuò)展的障礙物。另一方面，任何公共權(quán)力都在思想領(lǐng)域占據(jù)著最為優(yōu)勢(shì)的宣傳系統(tǒng)，造就了所謂的主流意識(shí)形態(tài)。而這種意識(shí)形態(tài)的首要目標(biāo)是證明現(xiàn)存統(tǒng)治的合法性和合理性，而并非都是真理，這往往對(duì)社會(huì)生活中求真和追求自由或多元化的傾向構(gòu)成威脅，從而成為自由的又一敵人，而且是最為強(qiáng)大的敵人。更為嚴(yán)重的是，公共權(quán)力（權(quán)威）的過(guò)分強(qiáng)大或?qū)λ饺祟I(lǐng)域的過(guò)分入侵，將導(dǎo)致對(duì)個(gè)人創(chuàng)造力的扼殺和窒息。同時(shí)，公共權(quán)力因?yàn)槠渥鳛楣餐w的代表，其決策往往因?yàn)槟骋簧鐣?huì)集團(tuán)或某些個(gè)人的利益或意愿而作出，然后以社會(huì)的名義向全社會(huì)實(shí)施，這將會(huì)對(duì)社會(huì)自由和個(gè)人自由造成危害。所以，如何在各派社會(huì)力量之間取得平衡和共識(shí)，便是對(duì)公共權(quán)力的活動(dòng)邊界予以合理確定的問(wèn)題。現(xiàn)代社會(huì)生活的最大特性就是，社會(huì)事務(wù)的復(fù)雜性、多元化和自主性空前提高。在此情況下，公共權(quán)力如何正確地定位便是最為緊要的。社會(huì)事務(wù)復(fù)雜性極高，常使公共權(quán)力的作為收效甚微；而社會(huì)自主性和自治能力的提高，又使公共權(quán)力對(duì)社會(huì)矛盾解決的成本高于社會(huì)自身解決的成本。社會(huì)的日趨多元化，使生活于其中的每個(gè)人最為關(guān)注生活的自由度而不是某一特定或整齊劃一的生活狀態(tài)；價(jià)值觀日益多元分化，利益分化整合的速度加快，政府應(yīng)扮演中立的協(xié)調(diào)人的角色，而不是所謂的“多數(shù)意志”的代表。這也是達(dá)爾在多元民主理論中表達(dá)的思想①。政府不能單單因?yàn)閷?duì)統(tǒng)一性或?qū)降淖非蠖鴮?duì)豐富多彩的社會(huì)生活方式予以裁剪或人為的重新整合；現(xiàn)代意識(shí)強(qiáng)調(diào)的是尊重社會(huì)的自發(fā)秩序和自發(fā)規(guī)則②,政府不應(yīng)在非公共生活的領(lǐng)域有太多的自以為是的作為。這也是現(xiàn)代西方國(guó)家的一個(gè)共識(shí)。當(dāng)然，公共權(quán)力不能超越邊界作為，還有一個(gè)重要原因，那就是所謂的“政府失靈”問(wèn)題。按照公共選擇學(xué)派的分析，政治家和政府的行為不僅可能與公共利益相背，而且更可能導(dǎo)致資源配置的低效率、無(wú)效率甚至是巨大的資源浪費(fèi)。也就是說(shuō)，政府本身也存在著無(wú)法克服的缺陷，這一方面是由于政府的壟斷特性，另一方面是由于政府官員的經(jīng)濟(jì)人本性，同時(shí)也是由政府特定的活動(dòng)方式和追求目標(biāo)決定的③。這種情況下，如果政府的活動(dòng)邊界無(wú)限擴(kuò)大或任意作為，其自身的缺陷將會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大，而改進(jìn)的辦法將是無(wú)力和代價(jià)高昂的。因此，必須對(duì)公共權(quán)力的活動(dòng)范圍要予以明確的界定，同時(shí)保證市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和社會(huì)的自發(fā)有序。第三節(jié)公民自治組織行使的公共權(quán)力近幾十年來(lái)，隨著科學(xué)技術(shù)的高速發(fā)展，社會(huì)公共事務(wù)范圍的不斷擴(kuò)大，在政府的治理能力面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)的環(huán)境下，公民自治組織已悄然興起。從概念上講，公民自治組織屬于“第三部門(mén)”的范疇，就是除政府和企業(yè)以外的不以盈利為目的的，由公民自愿組成的向社會(huì)提供服務(wù)的志愿性組織。全球范圍來(lái)看，公民自治組織正在凸現(xiàn)出越來(lái)越重要的作用，但公民自治組織若要廣泛介入公共生活領(lǐng)域并發(fā)揮其功能，首要面臨的問(wèn)題即政府給予其合法性和公共權(quán)力空間的問(wèn)題。公民自治組織因何而存在與發(fā)展，因何而行使職能，因何而發(fā)揮巨大的影響力和感召力？這一切則需要我們從探討公民自治組織和公共權(quán)力的關(guān)系入手。一.公民自治組織對(duì)公共權(quán)力的獲得（一）公共權(quán)力的類(lèi)型公共權(quán)力屬于權(quán)力的范疇。何謂“權(quán)力”，彼德·布勞（PeterM.Blau）將其定義為：“它是個(gè)人或群體將其意志強(qiáng)加于其他人的能力，盡管有反抗，這些個(gè)人或群體也可以通過(guò)威懾這樣做，威懾的形式是：撤銷(xiāo)有規(guī)律地提供的報(bào)酬或懲罰，因?yàn)槭聦?shí)上前者和后者都構(gòu)成了一種消極的制裁?！雹儆刹紕诘亩x分析可知，權(quán)力的獲得有兩種最基本的方法，一種是為他們提供在別處不能輕易獲得的服務(wù)，這些提供的利益會(huì)產(chǎn)生一種相互的依賴(lài)性，這便使服務(wù)提供者產(chǎn)生一種權(quán)力；第二種方式則是運(yùn)用強(qiáng)制力量迫使別人拿出必要的利益或服務(wù)的能力，即以強(qiáng)力為后盾所產(chǎn)生的權(quán)力。公共權(quán)力是一種特殊的權(quán)力形式，它與一般權(quán)力相比，最主要的特點(diǎn)是公共性，即它是適應(yīng)社會(huì)公共需要，調(diào)動(dòng)集合社會(huì)公共資源，處理公共事務(wù)，追求社會(huì)公共利益而產(chǎn)生的。權(quán)力的獲得有上文所說(shuō)的兩種方式,那么,公共權(quán)力按其產(chǎn)生的方式和特點(diǎn)也可分為兩種類(lèi)型，即國(guó)家公共權(quán)力和社會(huì)公共權(quán)力。國(guó)家公共權(quán)力即國(guó)家權(quán)力；社會(huì)公共權(quán)力即社會(huì)自治權(quán)。從產(chǎn)生方式來(lái)說(shuō)，國(guó)家公共權(quán)力源于惡，是對(duì)我們惡本性的懲罰；社會(huì)公共權(quán)力則是一種恩澤，它源于我們的自然需求。國(guó)家所擁有的帶有強(qiáng)制性的國(guó)家公共權(quán)力伴隨歷史產(chǎn)生并最終將伴隨國(guó)家的消失而消失。而社會(huì)公共權(quán)力即人類(lèi)社會(huì)自治的權(quán)力則先于國(guó)家權(quán)力的產(chǎn)生，并將作為一種公共利益實(shí)現(xiàn)并維護(hù)的方式而長(zhǎng)期存在下去。國(guó)家公共權(quán)力凌駕于社會(huì)之上，并通過(guò)它的全權(quán)代表，即公職官員們來(lái)同公民接觸。而社會(huì)公共權(quán)力存在于社會(huì)之中，為社會(huì)成員共同擁有，它是社會(huì)成員對(duì)共同利益的自覺(jué)認(rèn)識(shí)與自發(fā)管理，它處處體現(xiàn)著自愿的原則。國(guó)家公共權(quán)力作用于政治社會(huì)中，而社會(huì)公共權(quán)力則存在于公民社會(huì)中，由于國(guó)家公共權(quán)力具有“天然”的擴(kuò)張傾向，國(guó)家對(duì)社會(huì)的僭越是長(zhǎng)期存在的，而同時(shí)社會(huì)公共權(quán)力作為國(guó)家公共權(quán)力的監(jiān)督者和公共領(lǐng)域的維護(hù)者，隨著人類(lèi)文明的不斷前進(jìn)，它也將變得更加活躍與積極。（二）公民自治組織獲得公共權(quán)力的途徑由上文的分析，公共權(quán)力分為國(guó)家公共權(quán)力和社會(huì)公共權(quán)力兩種，并分別在政治社會(huì)和公民社會(huì)領(lǐng)域發(fā)揮作用，那么，公民自治組織是如何獲得公共權(quán)力并行使之的呢?我們認(rèn)為，公民自治組織獲得公共權(quán)力的途徑有兩種：一種是通過(guò)人民讓渡的，另一種是通過(guò)國(guó)家轉(zhuǎn)移獲得的。首先，人民是一切公共權(quán)力最終所有者。托馬斯·杰弗遜（ThomasJefferson，1743年-1826年）曾宣稱(chēng)“構(gòu)成一個(gè)社會(huì)或國(guó)家的人民是那個(gè)國(guó)家中一切權(quán)力的源泉”，“首要的權(quán)力不管來(lái)自何處，只能歸于人民?！雹趪?guó)家從人民處獲得國(guó)家公共權(quán)力，而公民自治組織則從人民處獲得社會(huì)公共權(quán)力，或者說(shuō)是人民保留了社會(huì)自治權(quán)，而公民自治組織則是他們運(yùn)用公共權(quán)力、維護(hù)公共利益的途徑。公民自治組織是公私領(lǐng)域二元建構(gòu)基礎(chǔ)上的一種社會(huì)中介機(jī)制，發(fā)揮著既不同于政府的社會(huì)事務(wù)管理功能，又履行異于一般商業(yè)經(jīng)營(yíng)的社會(huì)服務(wù)義務(wù)，它成為建立公民秩序和維護(hù)社會(huì)公正的一般重要來(lái)源。西方社會(huì)過(guò)去一百多年來(lái)公民自治組織對(duì)社會(huì)福利活動(dòng)的推展，反映了社會(huì)追求維護(hù)公共利益的共同價(jià)值取向，是一種私人性的行動(dòng)與對(duì)公共物品的關(guān)懷的有效結(jié)合。17世紀(jì)第一批歐洲移民來(lái)到北美新大陸時(shí)，為了對(duì)抗惡劣的環(huán)境以求生存而自發(fā)結(jié)社，人們出讓一部分權(quán)利，組成社團(tuán)以求自助。正如托克維爾在《論美國(guó)的民主》（Tocqueville，1840年）中所論述的：“他們來(lái)到此行的目的地……移民們上岸后第一件關(guān)心的事就是建立自己的社會(huì)。”①“在民主國(guó)家中，他們幾乎不能單憑自己的力量去做一番事業(yè)，其中任何人也不能強(qiáng)迫他人幫助自己，因此，他們?nèi)绮粚W(xué)會(huì)自動(dòng)地互助，就會(huì)全體陷入無(wú)能為力的狀態(tài)?！雹诠裾峭ㄟ^(guò)結(jié)社或參與社會(huì)活動(dòng)來(lái)行使社會(huì)自治權(quán)，而第三部門(mén)作為活動(dòng)的載體、人民的集合體和共同利益的代表者，在社會(huì)公共領(lǐng)域行使權(quán)力。這種由人民讓渡部分權(quán)利，自發(fā)結(jié)成社團(tuán)，追求共同利益的方式，可以稱(chēng)之為“自下而上的自主化道路”，包括以下幾種形式1）擁有廣泛群眾基礎(chǔ)的精英組織，如“地球村”、“自然之友”等2）獨(dú)立的思想庫(kù)，如天文研究所、可持續(xù)發(fā)展研究所等3）依托城市社區(qū)的公民志愿者組織4）依托大學(xué)、開(kāi)展咨詢(xún)的專(zhuān)家組織5）面向殘疾人等特殊人群的福利組織；（6）以大學(xué)為背景，面向社會(huì)的大學(xué)生組織7）由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)孕育的自發(fā)性行業(yè)組織8）深入農(nóng)村基層的民眾組織等。作為第二種途徑，即公民自治組織從國(guó)家處獲得國(guó)家公共權(quán)力，則是一些發(fā)展中國(guó)家的一種獨(dú)具特色的方式，這類(lèi)組織具有“半自治”的特征，是一種混合形式。在西方社會(huì)，公民自治組織作為公共空間與私人生活的紐帶，把社會(huì)服務(wù)即公益事業(yè)視為其主要活動(dòng)領(lǐng)域，是一種“非政治化”的有組織的公民集體行動(dòng)。一些發(fā)展中國(guó)家在轉(zhuǎn)型期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式初步確立，以市場(chǎng)為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)改革已引起了國(guó)家—社會(huì)關(guān)系的轉(zhuǎn)型，但由于種種原因，國(guó)家—社會(huì)關(guān)系依然是建立在國(guó)家權(quán)力對(duì)公民社會(huì)的滲透這一前提下的，很多公民組織從國(guó)家處獲得公共權(quán)力，公私混合，行政化傾向嚴(yán)重。這種從國(guó)家處轉(zhuǎn)移公共權(quán)力，行使部分政府職能的公民自治組織。具體而言，主要有兩種情況：第一種是政府機(jī)構(gòu)改革和政府職能社會(huì)化的產(chǎn)物。隨著政府力圖從由包攬一切社會(huì)事務(wù)的全能政府向社會(huì)事務(wù)的宏觀調(diào)控者與管理者轉(zhuǎn)變，政府精簡(jiǎn)了大量機(jī)構(gòu)，但許多機(jī)構(gòu)從政府分離出來(lái)所形成的“形形色色”的協(xié)會(huì)、團(tuán)體等依然占有國(guó)家編制、行使政府職能、享受?chē)?guó)家預(yù)算，擁有行政級(jí)別。還有的公民組織為了謀求較高的合法性和獲得更多的財(cái)政支持，則在各種適當(dāng)?shù)膱?chǎng)合努力靠近政府機(jī)構(gòu)并積極謀求來(lái)自上面的庇護(hù)和特權(quán)。第二種情況則是政府為了適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要，解決相關(guān)社會(huì)問(wèn)題，因此主動(dòng)出讓權(quán)力，親自組建公民社團(tuán)或公民組織開(kāi)展社區(qū)建設(shè)，開(kāi)展社區(qū)建設(shè)同政府治理目標(biāo)結(jié)合在一起，它使得這些組織同政府間相互依靠，但基層的民眾參與卻必須通過(guò)政府權(quán)力機(jī)構(gòu)組織才能完成，政府的公共權(quán)力依然是它們發(fā)展的“第一推動(dòng)力”。這類(lèi)從國(guó)家處轉(zhuǎn)移獲得公共權(quán)力的公民“半自治”組織也就是“自上而下”所形成的。這類(lèi)公民組織利用政府部門(mén)的符號(hào)資源和自上而下的權(quán)力體系，以使自身在活動(dòng)推進(jìn)和計(jì)劃安排上更具效率和合法性。它們與政府一開(kāi)始就已有一種不可分離的關(guān)系，較上一類(lèi)自下而上形成的組織在民眾心里更具有合法性與權(quán)威性。但是，隨著這類(lèi)組織的成長(zhǎng)，它們的自我意識(shí)、自我利益的維護(hù)，自我主張、自主決策的沖動(dòng)也將愈加增強(qiáng)。二.公民自治組織對(duì)公共權(quán)力的行使（一）公民自治組織以維護(hù)公共利益為己任薩拉蒙(LesterM.Salamon)曾提出了一個(gè)他稱(chēng)之為“委托政府”的理論，即政府為實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)而將提供公益服務(wù)的任務(wù)委托給非政府組織來(lái)執(zhí)行，他認(rèn)為第三部門(mén)“通常以較小的規(guī)模、與公民的聯(lián)系性、靈活性、激發(fā)私人主動(dòng)支持公共目標(biāo)的能力，及其新近被重新發(fā)現(xiàn)的對(duì)建立‘社會(huì)資本’的貢獻(xiàn)，公民自治組織在尋求介于僅對(duì)市場(chǎng)信任和僅對(duì)國(guó)家信任之間的‘中間道路’中的戰(zhàn)略重要性已經(jīng)呈現(xiàn)出來(lái)?！雹儆捎谌藗冏陨砩鐣?huì)層次和文化背景不同，他們對(duì)公共物品在質(zhì)和量方面的偏好也是不同的，而政府對(duì)公共物品的提供傾向于反映中位民眾的偏好，因此便使得一部分人對(duì)公共物品的需求得不到滿(mǎn)足。在這種政府失靈的情況下，公民自治組織便發(fā)揮輔助作用，發(fā)動(dòng)民間力量，組織眾多的物質(zhì)與人力資源投入社會(huì)，為公眾提供公共物品，解決社會(huì)問(wèn)題，緩和社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。西方社會(huì)過(guò)去一百多年來(lái)公民自治組織對(duì)社會(huì)福利活動(dòng)的推展，都反映了其追求維護(hù)公共利益的價(jià)值取向。公民自治組織往往是由有強(qiáng)烈使命感的人發(fā)起的，其成員和支持者通常也是一些對(duì)該事業(yè)具有奉獻(xiàn)精神的人。在英美等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，從經(jīng)營(yíng)地鐵和公交線路，創(chuàng)辦學(xué)校、醫(yī)院等，都活躍著公民自治組織的身影。美國(guó)前總統(tǒng)克林頓曾主張政府應(yīng)充分利用社區(qū)資源來(lái)實(shí)現(xiàn)公共利益目標(biāo)，因?yàn)樯鐓^(qū)在解決一些公共問(wèn)題時(shí)具有獨(dú)到的優(yōu)勢(shì)，比如通過(guò)警察與居民的合作形成堅(jiān)強(qiáng)的保護(hù)網(wǎng)，不僅節(jié)省了政府警力的投入，更能增加居民的安全感。（二）第三部門(mén)以自愿、互利的方式來(lái)組織和運(yùn)作第三部門(mén)不是建立在血緣或地緣聯(lián)系的基礎(chǔ)上，公民自治組織之所以又被稱(chēng)作志愿組織，就是因?yàn)樗慕M織和運(yùn)作方式是自愿且互利的，具有參與性。幾乎所有的公民自治組織都依賴(lài)于人們的志愿參與行為。美國(guó)學(xué)者薩拉蒙在考察全球13個(gè)國(guó)家的營(yíng)利組織的基礎(chǔ)上提出了鑒別非營(yíng)利組織的六條標(biāo)準(zhǔn)，其中一條即志愿性：無(wú)論是在實(shí)際活動(dòng)開(kāi)展中，還是在管理組織的事務(wù)中，均有顯著程度的志愿參與，特別是形成有志愿者組成的董事會(huì)和廣泛使用志愿工作人員。比如社區(qū)成員以共同需要為基礎(chǔ)，以自我管理、自我發(fā)展、自我服務(wù)為特征，依靠社區(qū)內(nèi)的社會(huì)團(tuán)體、中介組織、志愿者組織對(duì)社區(qū)事務(wù)進(jìn)行管理,體現(xiàn)著共治、共享、共有的特征。但這種自治的形式也決不意味著不嚴(yán)謹(jǐn)，不規(guī)范。但是第三部門(mén)的自愿和互利的運(yùn)作方式又是建立在其自身的自治基礎(chǔ)上的，若無(wú)完全的自治權(quán)，則公民組織就不能做到完全的獨(dú)立，就將影響到它的組織和運(yùn)作方式。自主權(quán)是一個(gè)相對(duì)的概念,在上文所提到的公民組織獲得公共權(quán)力的兩條途徑中，第一條途徑的自治性較強(qiáng)，因此其自愿、互利的方式體現(xiàn)得較為明顯。而第二種途徑常會(huì)獲得更大的社會(huì)公信度，但其內(nèi)部已經(jīng)相當(dāng)?shù)匦姓?，且不說(shuō)來(lái)自政府的干預(yù)，其自身在管理體制、行為方式等許多方面都還繼續(xù)著政府行政體系的一套,所以自愿、互利的組織運(yùn)作方式體現(xiàn)得不明顯。但隨著這類(lèi)組織的成長(zhǎng)，將會(huì)越來(lái)越感受到來(lái)自政府的干預(yù)及其嚴(yán)重的束縛，它們必然要求擺脫對(duì)政府部門(mén)依附，謀求較高的自治性與獨(dú)立性。（三）公民自治組織吸納社會(huì)資金開(kāi)展活動(dòng)公民自治組織不以營(yíng)利為目的，但其開(kāi)展活動(dòng)、行使權(quán)力的物質(zhì)基礎(chǔ)是資金，因此，它必須在社會(huì)上謀求多元化的籌資渠道。公民自治組織的籌資渠道主要有政府撥款、社會(huì)捐贈(zèng)、會(huì)費(fèi)和社會(huì)捐贈(zèng)收入。上文所提到的兩種公民組織，由于它們獲得公共權(quán)力的途徑不同，因此在籌資方式上也有所不同。從下而上建立起的公民組織屬于真正意義上的草根組織，它們一般都沒(méi)有政府撥款，主要由公眾捐贈(zèng)或向一些基金會(huì)申請(qǐng)，甚至由參加的志愿者自己支付。而另一部分通過(guò)政府轉(zhuǎn)移公共權(quán)力而建立起的公民組織則在政府撥款時(shí)可得到優(yōu)待?？梢?jiàn)這類(lèi)組織由于和政府有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，常?？梢垣@得國(guó)家更多的財(cái)政支持，但同時(shí)也失去了更多的獨(dú)立性。正如岡室美惠子所言，“當(dāng)民間組織從政府體制中分離出來(lái)之后，能否在資金上自立以維持自身的生存與發(fā)展，對(duì)組織的獨(dú)立和自治是至關(guān)重要的”①。三.公民自治組織對(duì)公共權(quán)力的影響（一）公民自治組織的存在與發(fā)展可以擴(kuò)大公共權(quán)力的合法性民主和發(fā)展已經(jīng)成為當(dāng)代世界的兩大潮流，公民自治組織在推動(dòng)這兩大世界潮流中發(fā)揮著重要作用。一個(gè)政權(quán)若要擁有充分的合法性，就必須尊重公民基本的自由、平等的權(quán)利，充分發(fā)揚(yáng)民主,才可獲得人民更多的認(rèn)可。一個(gè)強(qiáng)大活躍、參與式的公民社會(huì)將會(huì)使國(guó)家更加負(fù)責(zé)地行動(dòng)，并對(duì)公民的需要更快地做出反應(yīng)，因此第三部門(mén)的成長(zhǎng)已成為民主化的一個(gè)重要?jiǎng)恿?。公民自治組織將會(huì)從民主理念和社會(huì)實(shí)踐兩方面擴(kuò)大公共權(quán)力的合法性。潘恩（ThomasPaine，1737年—1809年）在《人的權(quán)利》一書(shū)中指出國(guó)家的合法性源于社會(huì)為了公共利益而進(jìn)行的權(quán)力委托，但是國(guó)家權(quán)力的限度卻應(yīng)給予最大的關(guān)注。正如托克維爾在《論美國(guó)的民主》（Tocqueville，1840年）中，對(duì)普遍國(guó)家類(lèi)型中潛在的政治危險(xiǎn)發(fā)出的最早的警告，在托氏看來(lái)，那種以普遍利益為借口而統(tǒng)治社會(huì)的國(guó)家有一種潛在的危險(xiǎn)，即轉(zhuǎn)變?yōu)橛纱蟊娺x舉產(chǎn)生的新型的國(guó)家專(zhuān)制主義，社會(huì)容易受到聲稱(chēng)代表和保護(hù)社會(huì)整體利益的政治機(jī)構(gòu)的強(qiáng)大壓制，因此，為了防止國(guó)家專(zhuān)制主義成為現(xiàn)實(shí)，則應(yīng)將權(quán)力分配給不同的部門(mén)。托氏特別強(qiáng)調(diào)公民行動(dòng)在國(guó)家機(jī)構(gòu)內(nèi)會(huì)產(chǎn)生極富民主意義的結(jié)果，美國(guó)最值得重視的就是其基于個(gè)人自愿的，有道德基礎(chǔ)的社會(huì)組合，大量的公民結(jié)社是美國(guó)人能夠進(jìn)行史無(wú)前例的民主實(shí)踐的關(guān)鍵原因。而民主本應(yīng)就是社會(huì)主義的題中之義，社會(huì)主義的本質(zhì)是社會(huì)決定國(guó)家。若要改變國(guó)家對(duì)社會(huì)的單向決定作用為二者的良性互動(dòng)，則必須把國(guó)家和社會(huì)都同時(shí)變成自在與自為相結(jié)合的領(lǐng)域，而公民通過(guò)參與各種志愿性社團(tuán)組織所形成的互惠、信任、合作等規(guī)范，正是維系民主和促進(jìn)發(fā)展不可或缺的社會(huì)資本。另一方面，任何國(guó)家權(quán)力只有有效地處理公共事務(wù)，履行其公共職能，才能維系其統(tǒng)治地位。而第三部門(mén)的發(fā)展能夠有效提高政府的效能,提高政府維護(hù)社會(huì)公平、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善人民生活水平的能力。20世紀(jì)后期，隨著政府干預(yù)事務(wù)的范圍越來(lái)越大，人們開(kāi)始關(guān)注政府提供服務(wù)的質(zhì)量和政府干預(yù)社會(huì)的有效性。但政府滿(mǎn)足民眾需求的能力和民眾對(duì)政府的要求和期望間的距離卻越來(lái)越大，即政府效能正在不斷下降。而公民自治組織由于其非營(yíng)利性、服務(wù)性、組織性和自愿性等特征在社會(huì)組織中脫穎而出，成為政府理想的合作伙伴和首選的繼承人，極大地彌補(bǔ)了國(guó)家能力的不足，促進(jìn)了以官民合作為特征的治理和善治。公民自治組