公共政策概論（第二版）政策合法化與聽證制度

政策合法化與聽證制度

明確政策合法化的概念認(rèn)識政策合法化的途徑掌握聽證活動的具體步驟與形式能夠理論聯(lián)系實(shí)際，結(jié)合我國具體政策實(shí)踐分析聽證活動中存在的問題7.1政策合法化合法性的概念出自英文“l(fā)egitimacy”一詞，從目前的共識性認(rèn)識來看，合法性是指某種政治統(tǒng)治或政治權(quán)力以及實(shí)施措施能夠讓被統(tǒng)治群體和個人認(rèn)為是合理正當(dāng)?shù)暮头系懒x的，從而能夠加以認(rèn)可和服從的能力及屬性。合法性的概念主要涉及統(tǒng)治主體與統(tǒng)治客體兩個方面。政策合法性的概念源自傳統(tǒng)合法性的研究，政策作為政治統(tǒng)治的具體表現(xiàn)形式，對其合法性的理解有廣義和狹義之分。7.1.1廣義的政策合法性從廣義角度而言，所謂具有合法性的政策就是能夠被公眾認(rèn)可、接受、遵從和推行的政策，而使政策能夠逐漸被公眾認(rèn)可、接受、遵從和推行的過程就是政策合法化的過程。政策合法性的核心存在于人們內(nèi)心對政策道義性、正當(dāng)性和合理性的認(rèn)可。政策取得合法性的過程被稱為政策合法化。政治系統(tǒng)的合法化是公共政策合法化的前提，此外，政策的合法性還需要依照一定的合法性程序。公眾對政策的認(rèn)可和默許、接受與遵行，是政策合法化的必要條件。韋伯的觀點(diǎn)政治系統(tǒng)取得合法性有三種不同的途徑：韋伯區(qū)分了三種權(quán)威類型，即傳統(tǒng)型權(quán)威、魅力型權(quán)威和法理型權(quán)威。韋伯指出，社會重大變革起源于社會科技的進(jìn)步和年輕成員的不安定。官僚組織體系依據(jù)合法和合理的程序取得政權(quán)依據(jù)社會的傳統(tǒng)習(xí)慣取得政權(quán)具有超凡魅力的領(lǐng)袖人物取得政權(quán)7.1.2狹義的政策合法性從狹義角度來講，主要偏重于從法律角度去解釋合法性這一概念。政策合法性包括這樣一些內(nèi)容：合法的決策主體、合法的政策程序以及合法的政策內(nèi)容。1、合法的決策主體決策組織的組建及享有的權(quán)力是憲法和法律規(guī)定的，是由國家權(quán)力機(jī)關(guān)或上級國家行政機(jī)關(guān)授予的。管理職能機(jī)構(gòu)設(shè)置人員組合權(quán)責(zé)體系組織經(jīng)費(fèi)運(yùn)行規(guī)則一般而言，主要從六個方面考察決策主體的合法性。2、合法的政策程序程序之所以重要，主要因?yàn)樗且?guī)范決策組織行為的有效途徑。如果沒有程序做保證，公共政策的制定就很有可能演變成隨機(jī)性行為，使個人或少數(shù)人的意愿凌駕于組織目標(biāo)之上，個人行為代替組織行為。在政策實(shí)踐的發(fā)展過程中，人們越來越達(dá)成一種共識：現(xiàn)代社會的公共政策制定，需要合理合法的程序。許多國家也專門制定了涉及決策程序的相關(guān)法律，如審查制度、聽證制度等。3、合法的政策內(nèi)容政策內(nèi)容的合法主要是指政策應(yīng)與國家憲法和現(xiàn)行法律相一致，在內(nèi)容上不發(fā)生抵觸。不僅要符合有關(guān)的法律原則，而且要符合法律的具體規(guī)定。保證政策內(nèi)容合法需要做到：在決策過程中把備選方案與相關(guān)的法律法規(guī)相對照；充分發(fā)揮法律性政策機(jī)構(gòu)的審查作用；必要的話，應(yīng)考慮在政策制定的相關(guān)程序中建立專門的法律審查程序。7.1.3政策合法化的途徑1、建立民意調(diào)查制度民意調(diào)查，又稱為輿論調(diào)查，是了解公眾輿論傾向的一種社會調(diào)查，它通過運(yùn)用科學(xué)的調(diào)查與統(tǒng)計方法，如實(shí)地反映一定范圍內(nèi)的民眾對某個或某些社會問題的態(tài)度傾向。民意調(diào)查的內(nèi)容主要是被調(diào)查者的主觀愿望、意見和態(tài)度，而不是某種客觀存在的社會事實(shí)。優(yōu)勢：能夠?yàn)檎疀Q策提供重要參考，同時也為科學(xué)研究提供有效素材。局限性：調(diào)查的結(jié)果只能反映某種“民意”的傾向性，而不能表明某種民意的是非和對錯。民意調(diào)查的基本方法：問卷調(diào)查法優(yōu)點(diǎn)：適用于大范圍的民意調(diào)查；效率高，費(fèi)用較少；具有匿名效果。缺點(diǎn)：使用郵寄方式時，填答率和回收率較低；調(diào)查受被調(diào)查者文化水平的限制。個別訪談法優(yōu)點(diǎn)：回答率和成功率較高，不受被調(diào)查者文化水平限制，適應(yīng)性較廣。缺點(diǎn)：效率低、花費(fèi)較多；匿名程度低，影響一些敏感性問題的回答等。電話訪談法優(yōu)點(diǎn)：比較方便，效率較高，花費(fèi)也較少。缺點(diǎn)：適用于相對簡單的民意調(diào)查，從而使其失去部分代表性。2、加大公民參與力度在公共政策的形成過程中，公眾參與是確保政策符合民意及實(shí)現(xiàn)政策合法化的根本途徑。公共政策只有在制定過程中，擴(kuò)大公民參與，傾聽公眾的意見，了解民心所向，才能在執(zhí)行過程中得到民眾的認(rèn)可和擁護(hù)，促進(jìn)政策的順利實(shí)施，保障政策的合法地位。現(xiàn)階段，我國公眾參與公共決策尚得不到有效實(shí)現(xiàn)，主要表現(xiàn)為：公眾直接參與政府決策的途徑和機(jī)會較少，公眾直接參與決策的渠道不暢，間接參與難以真正落實(shí)。我國公眾參與決策得不到有效實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵是缺乏相應(yīng)的制度和法律規(guī)范。3、建立聽證制度聽證是公眾參與的有效渠道。聽證是發(fā)揚(yáng)民主、確保政策和法律符合民意的重要途徑，是政策制定民主化、科學(xué)化、合法化的必然要求。1996年我國制定的《中華人民共和國行政處罰法》首次規(guī)定了聽證制度，隨后《中華人民共和國價格法》、《中華人民共和國立法法》和《中華人民共和國行政許可法》等多部法律對此項(xiàng)制度的規(guī)定又有新的發(fā)展，但在決策程序立法上尚處于起步階段。4、科學(xué)合理地劃分政策主體權(quán)限明確各級行政機(jī)關(guān)政策主體權(quán)限并附以具體的法律保障是實(shí)現(xiàn)政策合法化的必要條件。科學(xué)地劃分其權(quán)限既可以保證決策機(jī)構(gòu)目標(biāo)、方向的一致性，同時又能充分調(diào)動各類機(jī)構(gòu)在政策制定中的積極性、主動性和創(chuàng)造性，協(xié)調(diào)好決策主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。我國應(yīng)該建立一個符合中國單一制結(jié)構(gòu)形式的層級目標(biāo)決策系統(tǒng)，加快行政體制改革步伐，減少不必要的管理層級，縮小“條條”的權(quán)限，盡量避免因信息過濾、信息失真帶來的政策障礙，提高政策制定的效率和可操作性。7.2聽證制度7.2.1聽證概述1、聽證起源聽證或聆訊制度起源于英美，其傳統(tǒng)可以追溯到英國自然法古老的自然公正原則自然公正原則。司法審判的聽證模式后來逐漸被引入行政和立法程序。1946年美國的《聯(lián)邦行政程序法》首次以成文法形式明確規(guī)定了行政聽證程序。行政聽證適用范圍通常是指利害關(guān)系人對于行政主體的哪些行政行為可以要求聽證。立法目的防止行政權(quán)的濫用，保護(hù)個人利益，促進(jìn)行政行為的公正、公開和民主。確定聽證程序適用范圍的標(biāo)準(zhǔn)行政行為性質(zhì)和種類受行政行為影響的利益或權(quán)利的范圍職能分離原則在聽證過程中從事裁決的機(jī)構(gòu)或人員，不能從事與聽證和裁決行為不相容的活動。2、聽證制度的引進(jìn)1993年，深圳在全國率先實(shí)行價格審價制度1996年起，全國范圍內(nèi)陸續(xù)出現(xiàn)了對行政處罰、價格調(diào)整和立法決策等領(lǐng)域的聽證實(shí)踐。2002年11月，黨的十六大報告首次明確提出要廣泛建立聽證制度。2004年７月１日起施行的《中華人民共和國行政許可法》更是將聽證制度推而廣之。從我國聽證制度的發(fā)展?fàn)顩r來看，聽證主要是指政府機(jī)構(gòu)在作出涉及公眾利益的公共決策時，聽取利益各方和社會各個方面以及有關(guān)專家的意見，以實(shí)現(xiàn)良好治理的一種必要的規(guī)范性程序。聽證的現(xiàn)實(shí)意義：使公民參政權(quán)得以體現(xiàn)，使公民的訴求能夠有渠道表達(dá)。有助于行政機(jī)構(gòu)提高行政效率。有利于樹立“陽光行政”的理念，讓公眾通過聽證參與政策過程能夠使政府行為更為公開透明，符合社會發(fā)展的客觀需要。有利于社會的和諧進(jìn)步。從1993年至今，聽證制度在我國已經(jīng)有了快速的發(fā)展。盡管如此，但從目前的情況來看，聽證實(shí)踐并不樂觀，存在的問題仍很明顯。7.2.2聽證步驟——以行政立法聽證為例行政立法是國家行政機(jī)關(guān)以國家名義創(chuàng)制法律規(guī)范的行為，行政立法雖然具有立法性質(zhì)，但它又不屬于權(quán)力機(jī)關(guān)的立法，而是從屬于權(quán)力機(jī)關(guān)的立法。行政立法聽證一般包括下列具體步驟：通知確定聽證代表聽證會舉行聽證筆錄7.2.3座談會與論證會座談會、論證會作為一種行政立法聽取公民意見的一種程序，較聽證會更為簡單、靈活，但也同樣是一種重要的行政立法聽取公民意見的方式。目前《中華人民共和國立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》都將這兩種方式作為聽取公民對行政立法意見的方式之一。1、座談會座談會在我國是一種傳統(tǒng)的政府聽取民意的方式，在我們的日常政治生活中被政府廣泛采用。優(yōu)勢：靈活，既可以讓行政立法機(jī)關(guān)聽到對行政立法草案的更多不同意見，同時也不會過大地增加行政立法機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。注意問題：及時確定參加座談會的人員，盡快交付行政立法草案和相關(guān)材料。盡早確定召開座談會的時間、地點(diǎn)，并及時告之。在座談會中，行政立法機(jī)關(guān)除對代表的質(zhì)疑作必要的解釋外，不必就某一問題與其展開辯論。座談會參加人員不必在筆錄上簽名，座談會上參加人的發(fā)言可以被視為行政立法機(jī)關(guān)與公民之間就行政立法問題所做的一種思想溝通。2、論證會論證會，即邀請有關(guān)專家對行政立法草案內(nèi)容的必要性、可行性和科學(xué)性進(jìn)行研究論證，作出評估。特點(diǎn)：與會人員往往為某一方面的專家，其觀點(diǎn)具有較強(qiáng)的客觀性和說服力。但是，專家們的觀點(diǎn)往往具有較強(qiáng)的理想色彩，對法律條款的具體意見可能因脫離實(shí)際而欠缺可行性。注意問題：選擇合適的專家參加論證會。正確對待專家的意見。專家應(yīng)當(dāng)保持必要的中立地位3、信函與電子郵件除了座談會與論證會之外，信函與電子郵件也是聽取公民意見的重要渠道。優(yōu)勢：可以提高行政立法的效率，同時也便于公民對行政立法草案發(fā)表意見。注意問題：行政立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)?shù)姆绞筋A(yù)告行政立法草案；為了使公民能夠提出更具有針對性的意見，行政立法機(jī)關(guān)可以設(shè)立必要的咨詢點(diǎn)，解答公民對行政立法草案認(rèn)識上的疑惑；行政立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)給予公民簡要的回復(fù)，尤其是不采納的意見或者建議，應(yīng)附上不采納的理由；如果有數(shù)個公民提出相同的意見或者建議，行政立法機(jī)關(guān)可以通過媒體集中回復(fù)意見。4、聽證會與座談會、論證會的不同重要性：聽證會比座談會、論證會更為重要，公民在行政立法方面的聽證權(quán)利同司法聽證權(quán)利一樣，正在逐漸成為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利（人權(quán)）。程序性：聽證會比座談會、論證會更為嚴(yán)格。聽證程序包括法定內(nèi)容，而座談會和論證會則顯得較為隨意。結(jié)果性：聽證會比座談會、論證會更有作用，聽證筆錄須由聽證主持人、聽證代表和行政立法機(jī)關(guān)代表共同簽字，是有關(guān)立法形成的重要依據(jù)。政策合法化