淺議影響高校開展績效審計的客觀因素及對策

前高校推行績效審計存在著諸多制約因素。本文通過對影響高校開展績效審計的客觀因素進行分析，提出了相應的對策建議。[關鍵詞]績效審計；高?？冃徲?；制約因素；對策高?？冃徲嬛饕獜慕?jīng)濟活動的各環(huán)節(jié)人手，衡量學校內(nèi)各種資益分析。通過其對資源占用、消耗與工作業(yè)績的綜合分析，對校內(nèi)各單位的資源利用效率做出評價，并提出建設性意見，以促進資源的有效利用和辦學效率的提高。由于績效審計本身的固有特征和高校內(nèi)部審計的現(xiàn)狀。目前高校推行績效審計在客觀上存在著諸多制約因素，具體表現(xiàn)如下:一、影響高校開展績效審計的客觀因素(一)缺少必要的理論基礎績效審計具有綜合性強、層次高和審計方法復雜多樣等特點，開展績效審計在我國目前尚處于試點階段。理論研究探索不夠，沒有現(xiàn)成的審計操作模式可借鑒。同時，盡管績效審計在基本建設投資、金融業(yè)務等領域進行了一定的嘗試，但績效審計方面的理論也比較零散，還沒有建立一套完整的理論體系。由于缺少必要一定程度上制約了內(nèi)部績效審計的開展。(二)實施內(nèi)部績效審計的基礎工作薄弱搞好內(nèi)部績效審計工作需要良好的環(huán)境基礎，但我國目前高校實施內(nèi)部績效審計的基礎工作薄弱。1高校內(nèi)部績效審計的基礎工作不健全，很多方面未予落實或者力度不夠，如預算管理制度不合理，對資金的使用、配置缺乏統(tǒng)一的安排，使得績效審計沒有一個穩(wěn)定的實施基礎。2被審計單位內(nèi)部控制制度不健全，使得績效審計缺少一定的秩國家計劃招生任務，造成高校內(nèi)部管理水平普遍不高、內(nèi)部控制制度薄弱、內(nèi)部控制執(zhí)行不力或在關鍵環(huán)節(jié)失控，會計核算不規(guī)范，使績效審計缺少一定的秩序保障。(三)缺少必要的績效審計法規(guī)和標準自1999年以來，財政部等有關部門陸續(xù)頒發(fā)了《國有資本金效績評價規(guī)則》、《國有資本金效績評價操作細則》、《企業(yè)效績評價標準》、《企業(yè)效績評價操作細則》等，為企業(yè)效績評價工作的深入開展、規(guī)范企業(yè)效績評價行為、增強評價結果的客觀公正性提供了有范，對績效審計實施的程序、審計準備、審計實施、審計取證、審計結論的質量要求和控制、審計成果的運用等方面的工作缺乏規(guī)范和指導，導致績效審計難以深入開展。(四)審計證據(jù)不充分，導致績效審計結論與評價有失公正充分、適當?shù)膶徲嬜C據(jù)的獲得是實施績效審計的基礎。而高?？冃徲嫷闹卮箅y題恰恰在于審計資料難以收集。一方面，缺少可供遵循的準則和程序的實際情況決定了績效審計收集證據(jù)的不充分:另一方面，內(nèi)部審計屬于單位內(nèi)部的管理控制行為，不具有國家審計強制手段和特權，涉及與外單位的經(jīng)濟往來事項需要審計取證構由于沒有這方面的權力，使得審計取證困難重重?？冃徲嬜C據(jù)的(五)會計信息失真制約了績效審計的開展會計信息失真是我國當前經(jīng)濟管理中存在的突出問題，無論是財務收支審計還是績效審計的結論都是建立在真實的會計數(shù)據(jù)之上，沒有真實會計數(shù)據(jù)為基礎的績效審計，猶如無源之水。而當前會計信息嚴重失真的問題在高校內(nèi)部也不同程度地存在著。在會計資料和其他數(shù)據(jù)真假混雜的復雜化的情況下，審計人員僅僅為確定財務收支和經(jīng)濟活動的真實性，就需耍付出不必要的勞動，額外增加了績效審計的投入和工作難度，即審計人員必須在完成對被審事項真?zhèn)巫R別和調整的前提下，才能實施績效審計。因此，信息失真困難外，還直接加大了審計風險。(六)現(xiàn)有的領導管理體制缺乏績效審計的內(nèi)在需求和動力。使績效審計監(jiān)督的職能難以得到有效發(fā)揮高校本身是事業(yè)單位，普遍實行黨委領導下的校長負責制。這種領導體制在一定程度上制約了績效審計的開展。1對權力缺乏有效的約束。目前，在我國高校領導管理體制中。因為行政權力具體控制辦學資源，加之組織內(nèi)部又缺乏有效的制衡機制，使其獲取了絕對的優(yōu)勢，沒有開展績效審計的內(nèi)在需求和動力。同時，內(nèi)部制衡機制的缺失，使得黨委領導下的民主監(jiān)督顯得十分薄2對權力缺乏正當?shù)募睢?1)由于所有者缺位的原因，我國高校的所有權、管理權和辦學權三權合一，普遍缺乏合法的產(chǎn)權激勵。(2)由于分配機制的不盡合理，無論對學校的撥款還是對個人的分配都不和辦學效益掛鉤，這使得高校校長缺乏追求高效管理的動機。指揮棒的作用使高校校長的注意力主要放在如何取得上級領導的滿意上，對以改進內(nèi)部控制、提高管理績效為目的的績效審計自然沒有太3權力與責任不相匹配。這種領導體制不同于企業(yè)的是，(1)國家并沒有明確確定其法定代表人的經(jīng)濟責任，并且撥入了相當數(shù)量的經(jīng)費供其事業(yè)發(fā)展使用，對其資金管理及經(jīng)費支出，除了所得稅外無任何硬性政策要求。(2)高校內(nèi)部以約定的形式劃分相關領導的工作責任，參與創(chuàng)收或內(nèi)部企業(yè)化管理的各行政單位領導人則按基金管理辦法履行經(jīng)濟責任。這種不以經(jīng)濟效益為目標、權力與責任不相匹配的管理體制使得高校具有較高的控制風險，削弱了審計執(zhí)法監(jiān)督的力(七)內(nèi)部審計獨立性比較差，影響了績效審計工作的開展保持內(nèi)部審計人員的相對獨立是確保內(nèi)部績效審計客觀、公正的比較普遍的做法有兩種，一種是單獨設立審計處;另一種是把審計機構和監(jiān)察、紀檢部門合并在一起。由于內(nèi)部審計機構是高校內(nèi)部設置的機構，行政上受單位領導。業(yè)務上接受上級審計機關指導，這種審計監(jiān)督體制使得高校內(nèi)審相對于學校內(nèi)部其它部門和單位保持了一定的獨立性，但在人、財、物、福利上依賴校利益的驅使和影響，特別是當某些學校領導違紀或者參與違紀時，高校內(nèi)部審計往往無能為力，不可能對學校的財務進行有效的監(jiān)控，當然也不可能作出真實、客觀的評價?？梢?，在這樣的內(nèi)部審計組織體系下開展的績效審計，難免面對“自己審自己”的處境，使績效審計的職能難以得到有效發(fā)揮。二、高校開展績效審計的對策思考(一)加強審計理論研究到目前為止，中國引入績效審計已經(jīng)二十余年，但還沒有形成具有中國特色的績效審計體系，所以高校要加強審計理論研究，在總結本國經(jīng)驗的基礎上，積極借鑒國際上現(xiàn)有的研究成果，不斷關注國際上績效審計的動態(tài)，從中汲取營養(yǎng)，創(chuàng)新績效審計理論。一方面，應根據(jù)國際國內(nèi)新的經(jīng)濟形勢，調整審計專業(yè)，把績效審計納入教學內(nèi)容;另一方面，應組織教師編寫適應中國國情的績效審計教材，要密切關注我國大學審計課程價值取向的變化與社會政治經(jīng)濟形勢的變化的相關性，使審計課程的價值取向充分體現(xiàn)在國際視野這個大背景下，從理論上加以推廣，在實踐中加以完善。(二)要因地制宜，并循序漸進開展績效審計要因地制宜并循序漸進。筆者指出績效審計是高校審計都是基礎。財務審計實際上是績效審計的開端。在目前績效審計的基礎工作比較薄弱、開展績效審計的經(jīng)驗比較缺乏的情況下，開展的特殊性，績效審計還必須以財務審計為基礎。在審計項目的選擇方面，1應選擇那些規(guī)模小的項目，或者資金用途比較明確、相關數(shù)據(jù)和評價指標比較容易獲得的項目，如辦公用品采購項目等。2要選擇對學校效益影響大、急需解決的問題立項。防止資金流失，杜絕盲目投資，把有限的教育資金用在刀刃上，為績效審計的全面開展摸索方踐上進行有針對性的研究，探索適應高?？冃徲嫷目茖W方法。(三)加快績效審計法律法規(guī)和標準的建設，規(guī)范績效審計程序近年來，我國有關部門先后制定并頒布了《審計法》、《關于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》、《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計準則》、《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》等。但現(xiàn)有的審計法律法規(guī)主要是規(guī)范被審計單位財《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計準則》只原則規(guī)定要對效益進行審計監(jiān)督，缺乏具體的行為規(guī)范。要規(guī)范績效審計，我們應“邊實踐，邊規(guī)范”，在實踐中注重發(fā)現(xiàn)問題和總結經(jīng)驗，加大研究力度，按高起點的要求，加快績效審計法律法規(guī)建設。1應加強績效審計立法，審計署和各級審計機關要抓住國務院向全國人大提交修改《審計法》的機會，積極提出補充和完行、報告、評估，以及對審計人員的業(yè)務能力、職業(yè)素質的要求等，為績效審計的開展提供充分的法律保障。2建議從立法上明確規(guī)定績效審計評價標準，逐步建立起一套完整的有效的審計評價體系，為績效審計的開展提供科學依據(jù)。審計標準的制度建設一方面為審計人員提供遵循的依據(jù)，提高了工作效益;另一方面也有利于考核審計人員的工作成績。3要按照審計署的要求，建立一套適應社會主義市場經(jīng)濟條件下教育經(jīng)濟活動特點的全面、系統(tǒng)、可操作性強的教育系統(tǒng)內(nèi)部審計的法規(guī)體系，將績效審計作為一個獨立的審計形態(tài)，并將其確定為今后高校審計工作的重點。(四)優(yōu)化審計環(huán)境，保障績效審計的開展審計環(huán)境的改善是開展績效審計的重要條件。高校內(nèi)部審計的存在和發(fā)展與審計環(huán)境密切相關，良好的審計環(huán)境有助于績效審計隨著高等教育的改革與發(fā)展不斷得到深入。目前，改善審計環(huán)境應做好以1要解決好會計信息失真的問題。實踐證明，真實性是一切審計的基礎和前提。目前雖然大多數(shù)高校的內(nèi)部管理已經(jīng)得到加強，會計信息質量有所好轉，但未能從根本上遏制違規(guī)違紀問題和杜絕做假賬等虛假會計信息行為，開展績效審計還必須高度重視會計信息真實性審計。要有針對性地選擇一些收支金額大和群眾反映強烈的部系、院所和經(jīng)營單位進行信息真實性專項審計，重點審計各項收入是否及時、足額八賬。有無隱瞞截留;各項支出是否真實合法，有無違紀開支:各項應提攤銷的費用是否按規(guī)定提取和攤銷，有無漏提和亂攤的情況;債權債務是否真實、遵規(guī)合法等。通過會計信息真實性審計，及時和充分揭露各種弄虛作假行為，從源頭上保證會計信息的真實可理的效率、效果和資金的使用效益。2健全有效的內(nèi)控制度，提高高校內(nèi)審的地位。提高高校內(nèi)審的地位是實施績效審計的根本保證。要把內(nèi)部審計放在與財務核算和管理同等重要的位置，逐步理順工作體制。健全、有效的內(nèi)控制度除了能及時發(fā)現(xiàn)和控制高校財務收支活動過程中產(chǎn)生的各種差錯和舞弊外，更能提高高效資金使用效率。(五)建立高校治理結構。增強內(nèi)部審計的獨立性內(nèi)審機構必須解決內(nèi)審獨立性問題，這是解決績效審計的必要條件。目前，高校內(nèi)部審計機構設置的獨立性問題仍然沒有得到根本解決，與紀檢委“合署”辦公的比例仍然存在。要解決高校內(nèi)部審計獨立性問題，必須建立高校治理結構，具體做法為:1建立黨委領導下的內(nèi)部審計委員會。審計委員會領導下的內(nèi)部審計制度是組織治理的有效方式，審計署關于《關于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》第三條第四款指出:“設立內(nèi)部審計機構的單位，可以根據(jù)需要設立審計委員會。配備總審計師”。2