項(xiàng)目融資案例分析-北京興延高速公路PPP項(xiàng)目

北京興延高速公路PPP工程暴鑫禹李海祿吐爾遜哈孜北京興延高速公路PPP工程我們是誰我們要做什么未來方案建設(shè)背景1401投資規(guī)模大項(xiàng)目總投資約143億元，單公里造價(jià)接近3.5億元。02施工難度高全部位于西北部山區(qū)，橋隧比高，且全線5處/11座隧道，累計(jì)單洞全長31公里。其中，最長隧道5.7公里，超過北京市當(dāng)前最長的潭峪溝隧道近一倍。03絕對(duì)工期緊張興延高速公路作為國際A類會(huì)議—世園會(huì)重要的配套基礎(chǔ)設(shè)施之一,必須于2018年年底前完工,絕對(duì)工期低于40個(gè)月,工期要求非常嚴(yán)格。04經(jīng)營收入不足項(xiàng)目主要收入來源是車輛的通行費(fèi)，經(jīng)測算扣除運(yùn)營成本外，僅能平衡約10%的建設(shè)期投資，資本金需求過高。難點(diǎn)判斷PPP〔Public-Private-Partnership〕，又稱PPP模式，即政府和社會(huì)資本合作，是公共根底設(shè)施中的一種工程運(yùn)作模式。

財(cái)政部規(guī)定的5階段19步驟@Discovery→PPP〔Public-Private-Partnership〕21PPP模式較傳統(tǒng)建設(shè)模式相比一是符合國務(wù)院及北京市政府鼓勵(lì)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)及運(yùn)營管理精神，有利于建立公平、開放、透明的市場規(guī)則，營造權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等的投資環(huán)境；二是降低政府當(dāng)期資金投入壓力，緩解了政府建設(shè)期的投資壓力三是在政府和社會(huì)資本間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，有效控制了政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，PPP模式下政府在運(yùn)營期的運(yùn)營補(bǔ)貼較多，但通過充分的市場競爭，可有效降低運(yùn)營補(bǔ)貼。21該項(xiàng)目總投資約143.5億元，其中政府按可研批復(fù)總投資的25%出資，約36億元；社會(huì)投資人按雙方股權(quán)比例相應(yīng)出資，約37.5億元，剩余資金由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)籌集。采用這種融資結(jié)構(gòu)，一方面滿足了項(xiàng)目的最低資本金比例要求，另一方面項(xiàng)目公司可以通過PPP協(xié)議向銀行進(jìn)行質(zhì)押貸款，充分發(fā)揮了項(xiàng)目公司的融資能力。通過此種方式，政府僅投入了36億元的資本金，撬動(dòng)了約110億元的社會(huì)投資，極大地緩解了政府當(dāng)期的財(cái)政壓力。項(xiàng)目公司由首發(fā)集團(tuán)以及社會(huì)投資人共同成立。其中，首發(fā)集團(tuán)利用政府資本金出資約36億元（占股49%），社會(huì)投資人出資約37.5億元（占股51%），首發(fā)集團(tuán)在項(xiàng)目公司中不分紅。通過此種股權(quán)結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)，一是滿足了政府在項(xiàng)目公司中的持股比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀?0%，且不具有實(shí)際控制力及管理權(quán)的規(guī)定；二是首發(fā)集團(tuán)作為政府出資人代表在項(xiàng)目公司中占有一部分股權(quán)，使得政府能夠按照商業(yè)原則參與項(xiàng)目公司日常經(jīng)營重大事項(xiàng)的決策，降低與項(xiàng)目公司之間的信息不對(duì)稱性，有利于保障公共利益的最大化；三是首發(fā)集團(tuán)在項(xiàng)目公司中不分紅亦不承擔(dān)虧損，符合政府提供公共服務(wù)和產(chǎn)品應(yīng)體現(xiàn)公益性的原則，進(jìn)一步增加了項(xiàng)目對(duì)投資人的吸引力，降低了政府風(fēng)險(xiǎn)；四是考慮到前期資本金投入與后期運(yùn)營補(bǔ)貼的關(guān)系，避免政府運(yùn)營期財(cái)政補(bǔ)貼壓力過大，政府股權(quán)比例越大，變相降低了社會(huì)投資人前期的資金投入，進(jìn)而降低了運(yùn)營期的財(cái)政補(bǔ)貼壓力。21通過前面的分析，從項(xiàng)目本身現(xiàn)金流可平衡銀行貸款的結(jié)果來看，該項(xiàng)目平衡自身投資的能力較弱，因此若僅依靠項(xiàng)目本身的經(jīng)營收益，無法滿足社會(huì)投資人適當(dāng)盈利的要求，不具備市場化的條件。因此，為了增強(qiáng)該項(xiàng)目的市場化條件，一方面采用廣告牌、加油站等多種經(jīng)營收入增加項(xiàng)目的現(xiàn)金流；另一方面采用約定通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的方式，由市財(cái)力對(duì)實(shí)際通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與約定通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)之間收費(fèi)收入的差額進(jìn)行補(bǔ)貼；此外，還通過保底車流量的設(shè)計(jì)，政府承擔(dān)了最低需求的風(fēng)險(xiǎn)，適度保障了參與公益性交通基礎(chǔ)設(shè)施投資企業(yè)的利益，提高了社會(huì)投資人的參與度。通過以上三種措施，可以有效地保障投資人的預(yù)期回收，使得本項(xiàng)目具備了市場化的條件。4.風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制21基于政府和社會(huì)投資方合作關(guān)系的長期穩(wěn)定性，以風(fēng)險(xiǎn)最優(yōu)分配為核心，綜合考慮政府風(fēng)險(xiǎn)管理能力、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制和市場風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素，在政府方和社會(huì)投資方之間合理進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分配。一是由社會(huì)投資方主要承擔(dān)項(xiàng)目的融資、建設(shè)、經(jīng)營和維護(hù)的風(fēng)險(xiǎn)；二是對(duì)于車流量需求不足的風(fēng)險(xiǎn)，由社會(huì)投資方承擔(dān)，但政府方通過設(shè)置最低車流量保障級(jí)和最高車流量分成機(jī)制，減少社會(huì)投資方的風(fēng)險(xiǎn)及暴利；三是對(duì)于不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，由雙方共同承擔(dān)。5.保底車流量21政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目應(yīng)體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的原則，該項(xiàng)目較大的風(fēng)險(xiǎn)之一就是車流量變化的風(fēng)險(xiǎn)。因此，在方案設(shè)計(jì)時(shí)考慮車流量風(fēng)險(xiǎn)由政府和投資人共同承擔(dān)，投資人承擔(dān)一定范圍的車流量變化風(fēng)險(xiǎn)，超過一定范圍的風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)。在前期的方案設(shè)計(jì)中，將保底車流量設(shè)置為80%，此時(shí)項(xiàng)目自有資金內(nèi)部收益率接近當(dāng)時(shí)長期銀行存款利率，基本能滿足投資人投資機(jī)會(huì)成本的要求；在后期方案研究過程中，對(duì)保底車流量的比例在招標(biāo)文件中作為加分項(xiàng)，鼓勵(lì)社會(huì)投資人在80%的基礎(chǔ)上降低保底車流量的比例，以降低政府兌現(xiàn)最低需求保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。6.招商方式21由于高速公路項(xiàng)目屬于市場化程度較高的行業(yè)，為了保障充分競爭，有效降低政府運(yùn)營補(bǔ)貼壓力，該項(xiàng)目采用公開招標(biāo)的方式來選擇社會(huì)投資人。同時(shí)，為了保障該項(xiàng)目如期、高質(zhì)量的完工，由中標(biāo)的社會(huì)投資人直接負(fù)責(zé)施工建設(shè)，以節(jié)約施工二次招標(biāo)的時(shí)間。因此，在招商強(qiáng)制性資格條件中，要求社會(huì)投資人擁有高速公路施工總承包一級(jí)及以上資質(zhì)，并擁有在復(fù)雜山區(qū)段建設(shè)高速公路的經(jīng)驗(yàn)和業(yè)績，中標(biāo)該項(xiàng)目的社會(huì)投資人直接負(fù)責(zé)項(xiàng)目的施工建設(shè)任務(wù)。7.招標(biāo)模式21本項(xiàng)目評(píng)標(biāo)辦法采用的是雙信封綜合評(píng)估法。第一信封中對(duì)投標(biāo)人的投融資能力、建設(shè)施工能力以及運(yùn)營能力進(jìn)行評(píng)審；第二信封的評(píng)審內(nèi)容即為基準(zhǔn)年約定通行費(fèi)。由于第一信封和第二信封的分值共同影響最終的評(píng)分結(jié)果，且每個(gè)信封所占比重均為50%,兩個(gè)信封中對(duì)最終評(píng)分結(jié)果影響的敏感性應(yīng)該是相同的，這樣可以防止投標(biāo)人采用不平衡報(bào)價(jià)的得分策略，保障更為公平合理的評(píng)審結(jié)果。1．實(shí)施方案階段經(jīng)初步測算：當(dāng)項(xiàng)目收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為0.5元/車·公里時(shí)，約定通行費(fèi)報(bào)價(jià)測算值為1.88元/車·公里，政府補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為1.38元/車·公里，運(yùn)營初始年（2019年）補(bǔ)貼5.7億元。2．招標(biāo)文件階段在確定了該項(xiàng)目的實(shí)施模式后，由于實(shí)施方案編制階段項(xiàng)目總投資、貸款利率等參數(shù)的變化，對(duì)約定通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行重新測算。最終，以約定通行費(fèi)報(bào)價(jià)1.67元/車·公里，標(biāo)準(zhǔn)車作為第二信封的控制價(jià)，以保障投標(biāo)人報(bào)出基準(zhǔn)年約定通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的能在科學(xué)合理范圍內(nèi)進(jìn)行充分、公平的競爭。投標(biāo)結(jié)果分析自2021年初編制工程實(shí)施方案至6月發(fā)布招標(biāo)文件以來，北京市交通委對(duì)約定通行費(fèi)報(bào)價(jià)進(jìn)行了充分分析研究，為后續(xù)通過公開競爭降低約定通行費(fèi)奠定了良好的根底。3．投標(biāo)結(jié)果預(yù)測2015年8月26日，本項(xiàng)目正式開標(biāo)，共有6家單位遞交了投標(biāo)文件。在開標(biāo)現(xiàn)場只對(duì)各投標(biāo)人的標(biāo)前頁內(nèi)容進(jìn)行公開唱標(biāo)，我們根據(jù)標(biāo)前頁中投資、運(yùn)營成本等數(shù)據(jù)，對(duì)基準(zhǔn)年約定通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測算。4．中標(biāo)結(jié)果分析最終中鐵建聯(lián)合體綜合得分位列第一。中鐵建勝出的關(guān)鍵因素在于較低的0.88元/車·公里約定通行費(fèi)報(bào)價(jià)，大大降低了政府的補(bǔ)貼費(fèi)用。其他各投資人各項(xiàng)技術(shù)指標(biāo)亦均在合理范圍之內(nèi)，同樣較好地響應(yīng)了政府提出的各項(xiàng)指標(biāo)。281.該項(xiàng)目是自2014年國家層面力推PPP模式，出臺(tái)了一系列新的相關(guān)制度法規(guī)以來，全國首例成功招商完成的高速公路PPP項(xiàng)目。項(xiàng)目的圓滿完成，為今后北京市乃至全國高速公路PPP項(xiàng)目的推廣，提供了可借鑒的成功案例。2.該項(xiàng)目是全國首例通過“約定通行費(fèi)”，在運(yùn)營期對(duì)高速公路運(yùn)營提供補(bǔ)貼的項(xiàng)目，為全國高速公路投資回報(bào)機(jī)制開創(chuàng)了新的路徑。3.通過PPP模式，十分有效地降低了傳統(tǒng)建設(shè)模式下的投資及運(yùn)營成本，約定通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由1.67元/標(biāo)準(zhǔn)車·公里的最高控制價(jià)，降低到0.88元/標(biāo)準(zhǔn)車·公里的中標(biāo)價(jià)，降低了政府的財(cái)政壓力，充分體現(xiàn)出PPP模式提高公共產(chǎn)品及服務(wù)效率的優(yōu)勢。4.該項(xiàng)目的成功實(shí)踐，對(duì)于落實(shí)國發(fā)[2014]60號(hào)文指示精神，推進(jìn)本市高速公路市場化進(jìn)程，解決全市高速公路集中建設(shè)的資金需求，落實(shí)市政府提升運(yùn)營管理水平、降低投資運(yùn)營成本的要求，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。四示范意義五、主要?jiǎng)?chuàng)新點(diǎn)291.通過保底車流量的設(shè)置，避免社會(huì)投資人承擔(dān)過大風(fēng)險(xiǎn)，體現(xiàn)了PPP模式風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則，也提高了項(xiàng)目對(duì)投資人的吸引力。同時(shí)，在招標(biāo)文件中將投資人對(duì)保底車流量的優(yōu)化作為加分項(xiàng)，有效地降低了政府兌現(xiàn)最低需求保障的風(fēng)險(xiǎn)。2.通過設(shè)計(jì)超額利益分成的機(jī)制，避免社會(huì)投資人獲得過多超額收益，同時(shí)減輕了政府財(cái)政壓力，充分體現(xiàn)PPP模式利益共享的原則。3.本PPP項(xiàng)目評(píng)標(biāo)方式采用了雙信封綜合評(píng)估法。有效地避免了投資人惡意低價(jià)中標(biāo)，確保進(jìn)入第二個(gè)信封評(píng)審的投標(biāo)人，具有保障該項(xiàng)目順利實(shí)施的施工組織管理能力，同時(shí)又能使約定通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)得到充分的競爭。4.合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。項(xiàng)目實(shí)施方案對(duì)項(xiàng)目各類